Порядок работы парламентов (парламентская процедура)

Для оценки деятельности парламента большое значение имеют характеристики, отнесенные к парламентской процедуре. Эта деятельность осуществляется в разных формах: на раздельных и общих заседаниях палат, путем организации работы постоянных комитетов (комиссий), деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, которые образованы при парламенте, и др.

Исторически сложились две разновидности порядка работы парламента. Первая — сессионная — возникла еще во времена установления конституционных монархий. Исполнительная власть, которая возглавлялась монархами, старалась ограничить время работы парламентов, чтобы хоть на определенный период освободиться от парламентского контроля, а также приобрести возможность законотворчества без участия парламента. Тогда и было установлено, что парламент работает в сессионном порядке. Под термином «сессия» чаще всего понимается период, на протяжении которого парламент имеет право проводить заседание. На протяжении года может созываться больше одной сессии. Начало и окончание заседаний по общему правилу установлены по принципу осень — весна. Такой порядок существует в Австрии, Великобритании, Италии, Франции, Японии и некоторых других странах.

Второй вид порядка деятельности парламента — постоянный. Его называют системой «постоянно действующего собрания», поскольку появляется возможность заседать на протяжении неограниченного периода времени. В таком случае не существует юридического понятия сессии, а используется только термин «легислатура», т. е. срок, на который избирается данный парламент. Такая система организации парламента характерна для Македонии, Словакии, ФРГ.

В отдельных государствах система постоянно действующего собрания объединяется с практикой проведения годовых сессий (Португалия, Финляндия).

Конституции, конституционные акты и регламенты палат регулируют организацию сессий, порядок проведения заседаний, голосования и принятия решений, поддержания порядка во время заседаний, процедуры осуществления отдельных парламентских функций и полномочий.

Приоритетное значение при этом придается регулированию порядка созыва сессий (их начало, окончание и продолжительность), а также роспуска парламента.

Международная панорама

Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Созыв очередных сессий парламентов осуществляется тремя способами. Первый: для их созыва не нужно отдельного акта главы государства или правительства, и парламент может заседать в любое время (ФРГ, Италия и др.). Вторая форма созыва сессий заключается в том, что для этого необходим акт главы государства (Австрия, Великобритания, Индия, Япония). Приобретает распространение и такая форма созыва сессий, как нормативно-правовая: начало и окончание сессий определяются конституцией (Вразилия и др.). Количество парламентских сессий на протяжении года в разных странах неодинаково: одна (США, Япония), две (Испания, Франция) и даже три или четыре (Индия). Но сессии не могут длиться весь год. Они прерываются на парламентские каникулы (летние) и официальные праздники.

Конституциями и регламентами многих государств предполагается процедура роспуска парламентов и палат. Этот институт существует в большинстве монархических и республиканских государств, за исключением президентских. Прерогатива роспуска палат (парламента) принадлежит главе государства, который осуществляет этот акт после консультаций с премьер-министром и главой палаты. Основными правовыми основаниями для роспуска парламентов являются: 1) невозможность сформирования правительства; 2) повторное или многоразовое высказывание вотума недоверия правительству на протяжении определенного периода времени (Россия, Венгрия); 3) неодобрение программы правительства (Литва); 4) непринятие в установленный срок предложенного правительством бюджета (Эстония, Польша) и др. В Австрии существует институт не только роспуска парламента, по и его самороспуска.

Законодательство зарубежных стран наибольшее внимание уделяет вопросам, связанным с процедурой пленарных заседаний палат. В литературе пленарные заседания определяют как сборы членов палат, созванные и проведенные в установленном порядке, который позволяет им принять постановления. Заседания парламентов, как правило, открытые и широко освещаются СМИ. В каждом парламенте отведены специальные места для публики — гостевые балконы и ложи, куда может прийти любой гражданин с пропуском. Для проведения закрытых заседаний необходимо принять особое постановление палаты, а в некоторых государствах — спикера палаты.

Большое значение при проведении пленарных заседаний имеет вопрос о количестве присутствующих депутатов — кворуме. Кворум — это количество членов собрания, которое делает его полномочным вести дела и принимать решение. Априори считается, что если никаких специальных постановлений по этому поводу не принято, то кворумом любого собрания будет простое большинство всех его членов (50% плюс один депутат). Такое положение закреплено даже на конституционном уровне (в США, Испании, Италии). Но иногда кворум для заседаний устанавливается значительно меньший: в Индии — 1/10 часть Народной палаты; в Японии — 1/3, в Великобритании — 40 членов Палаты Общин (из 651). Для принятия наиболее важных постановлений (конституционных, органических и финансовых законов, ратификации межгосударственных договоров, при лишении депутатских мандатов и т. п.) требуется применение принципа квалифицированного большинства.