Предмет и пределы, организация надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и полномочия прокурора по его осуществлению

Законность исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы занимает ключевое место в рамках осуществления прокурорами надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере. Это связано с тем, что в соответствующих учреждениях на содержащийся в них контингент распространяется большой объем ограничений и запретов, что предполагает наличие системы институтов государства и гражданского общества, призванных обеспечить соблюдение в отношении соответствующих лиц — осужденных определенный законом минимум прав и свобод. Ведущую роль в механизме обеспечения законности в рассматриваемой сфере играют органы прокуратуры.

Законодательной основой для осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере помимо Закона о прокуратуре являются также Закон РФ от 21.07.1993 № 5473−1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (далее — Закон № 5473−1) и УИК.

Согласно п. «л» и «м» ст. 44 УК к видам наказаний относятся лишение свободы на определенный срок и пожизненное лишение свободы. Статьей 56 УК и ст. 74 УИК в качестве исправительных учреждений, в которых отбывается рассматриваемое наказание, называют исправительные колонии (общего, строгого или особого режима), воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 74 УИК СИЗО выполняют функции исправительных учреждений в отношении осужденных:

• — оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию;
• — в отношении которых приговор суда вступил в законную силу и которые подлежат направлению в исправительные учреждения для отбывания наказания;
• — перемещаемых из одного места отбывания наказания в другое; оставленных в СИЗО или переведенных в СИЗО в порядке, установленном ст. 77.1 УИК;

на срок не свыше шести месяцев, оставленных в СИЗО с их согласия.

Специфическим видом уголовного наказания, близким по своей правовой природе к лишению свободы, является содержание в дисциплинарной воинской части, которое в соответствии со ст. 55 УК назначается военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на должностях рядового и сержантского состава, если они на момент вынесения судом приговора не отслужили установленного законом срока службы по призыву. Законодатель прямо оговаривает, что данное наказание применяется в том числе в случаях, когда характер преступления и личность виновного свидетельствуют о возможности замены лишения свободы на срок не свыше двух лет содержанием осужденного в дисциплинарной воинской части на тот же срок. Дисциплинарная воинская часть (отдельный дисциплинарный батальон или отдельная дисциплинарная рота) не входит в уголовно-исполнительную систему ФСИН России и находится в ведении Минобороны России.

Еще одним видом уголовного наказания, схожим с лишением свободы, является арест, который согласно ст. 54 УК заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев. Данное наказание в настоящее время может применяться только в отношении осужденных военнослужащих, включая офицеров, поскольку для более широкого применения этого наказания в отношении гражданских лиц не созданы условия. Местом отбывания военнослужащими наказания в виде ареста служит гауптвахта.

Таким образом, круг поднадзорных прокурорам объектов в рассматриваемой сфере обозначен.

В соответствии со ст. 22 УИК прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре. Исходя из ст. 32 данного законодательного акта, предметом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и ареста, является:

• — законность нахождения лиц в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, связанные с лишением свободы, а также в дисциплинарных частях и на гауптвахтах (далее — места отбывания наказания);
• — соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержания.

Раскрывая сущность законности нахождения лица в месте отбывания наказания, следует говорить о наличии вступившего в законную силу приговора суда (военного суда), которым лицо осуждено к соответствующему виду наказания, а в случае с лишением свободы также определен вид учреждения исполнения наказания. Кроме того, законность нахождения можно рассматривать и с учетом правомерности позиции последующего перевода осужденного на более легкие или тяжелые условия содержания. Наконец, законность подразумевает недопустимость нахождения осужденного, но месту отбывания наказания после истечения установленного для этого срока.

В свою очередь соблюдение установленных прав и обязанностей лиц, отбывающих уголовное наказание в виде лишения свободы, порядка и условий их содержания необходимо рассматривать с учетом ст. 11 и 12 УИК, где детально прописаны основные обязанности и права осужденных, и положений УИК, определяющих условия применительно к конкретному виду учреждения, исполняющего названное наказание. Порядок и условия отбывания наказания военнослужащими в виде ареста или содержания в дисциплинарной воинской части закреплены соответственно в гл. 19 и 20 УИК.

Безусловно, в предмет надзора входит соответствие законам (законность) правовых актов и решений, издаваемых (принимаемых) уполномоченными должностными лицами мест отбывания наказания. Кроме того, правомерно говорить и о надзоре за законностью правовых актов, издаваемых Минюстом России, ФСИН России и Минобороны России, а также территориальными органами системы исполнения наказаний в пределах их компетенции. Установленное законодателем требование об обязательном согласовании проектов некоторых таких документов Генпрокурором (Генпрокуратурой) РФ призвано исключить факты наличия в нормативных правовых актах положений, не соответствующих закону.

Название отрасли надзора ограничивает пределы проводимых прокурорами проверок изучением ими правильности исполнения администрациями и персоналом мест отбывания наказания только в случаях выявления нарушений законов. Иное толкование вступает в противоречие с упомянутыми выше ст. 22 УИК и ст. 32 Закона о прокуратуре. То есть прокурор не вправе посредством традиционных актов реагирования (прежде всего представлений) обращать внимание администраций мест отбывания наказания в виде лишения свободы на установленные им факты нарушений подзаконных и тем более ведомственных нормативных правовых актов.

Пределы надзора определяются компетенцией конкретно взятого территориального прокурора или военного прокурора, что устанавливается организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ и прокуроров регионального звена, о чем речь пойдет ниже.

Вместе с тем необходимо отметить, что прокуроры вправе в плановом порядке либо в связи с поступившей информацией проверять вопросы исполнения законов, связанные с организацией и прохождением службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы или военнослужащими дисциплинарных воинских частей и гауптвахт, соблюдением требований антикоррупционного законодательства, применением физической силы, специальных средств или оружия и другие закрепленные в федеральных законах вопросы.

Следует отметить, что координирующая и организационно-методическая роль в обеспечении эффективного надзора в рассматриваемой сфере отведена созданному в структуре Генпрокуратуры РФ управлению по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний.

В соответствии с п. 1 приказа № 84 надзор за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, в том числе в виде лишения свободы возлагается на прокуроров субъектов РФ. Для этих целей в аппаратах соответствующих прокуратур созданы отделы по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний (например, в прокуратуре Алтайского края) либо функционируют старшие помощники прокурора по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний (например, в прокуратуре Амурской области). Соответствующие подразделения и должности могут иметь отличные от названных, но не меняющие функциональной сути наименования.

Вместе с тем следует отметить, что в п. 2 приказа № 84 отдельно отражена компетенция подчиненных прокурорам субъектов РФ прокуроров по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, которым предписано осуществлять:

• — надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания;
• — надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, осуществлении ОРД в исправительных учреждениях ФСИН России;
• — надзор за процессуальной деятельностью начальников исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы как органов дознания по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами;

участие в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов, связанных с исполнением приговоров в отношении осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что далеко не в каждом субъекте РФ созданы подобные специализированные прокуратуры, однако в ряде регионов их существует сразу несколько, что обусловлено количеством функционирующих на соответствующей территории учреждений исполнения наказаний. К примеру, в Иркутской области осуществляют надзорные мероприятия сразу четыре таких прокуратуры.

В свою очередь п. 6 приказа № 84 на военных прокуроров, работу которых в рассматриваемой сфере координирует Главная военная прокуратура, возложены надзор за исполнением командованием и иными должностными лицами дисциплинарных воинских частей уголовно-исполнительного законодательства в отношении военнослужащих, за исполнением законов при содержании под стражей на гауптвахтах осужденных.

Приказом № 6, являющимся основным организационно-распорядительным документом в плане постановке перед прокурорами задач в рассматриваемой сфере, предписывается:

• — прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в СИЗО и помещениях, функционирующих в режиме СИЗО, военным прокурорам — на гауптвахтах, ежемесячно проверять законность содержания осужденных;
• — при проверках в учреждениях исполнения наказаний, СИЗО, ТТП при исправительных учреждениях и СИЗО, дисциплинарных и других воинских частях, на гауптвахтах не оставлять без внимания факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрациями указанных учреждений, должностными лицами дисциплинарных и других воинских частей, гауптвахт, сотрудниками отделов специального назначения территориальных органов уголовно-исполнительной системы физической силы, специальных средств и оружия; незаконного водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, одиночные камеры, помещения камерного типа, единые помещения камерного типа, гауптвахты дисциплинарных воинских частей, перевода в строгие условия содержания; незаконного применения мер поощрения; неоказания медицинской помощи; ненадлежащего материально-бытового обеспечения; воспрепятствования осужденным в обжаловании действий и решений должностных лиц, нарушивших их права;
• — добиваться неукоснительного соблюдения установленного законом порядка исполнения и отбывания лишения свободы, обеспечивающего охрану и изоляцию осужденных, постоянный надзор за ними, выполнение возложенных на них обязанностей, реализацию их прав и законных интересов, личную безопасность осужденных и персонала, раздельное содержание разных категорий осужденных, различные условия содержания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом, изменение условий отбывания наказания;
• — проверять соответствие отчетных показателей вывода осужденных на работу фактическому положению дел, исключить привлечение их к неоплачиваемым работам сверх установленного законом времени;
• — пресекать факты неправомерного осуществления ОРД для достижения целей и задач, не предусмотренных Законом об ОРД и УИК;
• — в случаях возникновения в исправительных учреждениях, СИЗО и помещениях, функционирующих в режиме СИЗО, на гауптвахтах, в дисциплинарных воинских частях чрезвычайных происшествий руководителям прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуратур незамедлительно выезжать на места для проверки их обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий происшествий и решения вопроса о привлечении виновных к ответственности;
• — установить систематический надзор за соответствием действующему законодательству приказов, указаний, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, издаваемых администрациями СИЗО, учреждений, исполняющих уголовные наказания, а также территориальных органов уголовно-исполнительной системы, командованием дисциплинарных и других воинских частей, опротестовывать их в случае противоречия закону;
• — обеспечить надзор за осуществлением территориальными органами уголовно-исполнительной системы и функционирующими на их территории медико-санитарными частями ФСИН России ведомственного контроля за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы при исполнении уголовных наказаний в соответствии с Законом № 5473−1 ист. 21 УИК;
• — регулярно проверять исполнение требований закона при изменении вида исправительного учреждения и условий отбывания наказания осужденными, их переводе из одного исправительного учреждения в другое;
• — проводить регулярные проверки соблюдения прав осужденных при их направлении к месту производства следственных действий, отбывании наказания и перемещении из одного места отбывания наказания в другое под конвоем сотрудников специальных подразделений уголовно-исполнительной системы железнодорожным, воздушным, автомобильным и водным транспортом.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним военные прокуроры обязаны:

• — не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать состояние законности и прокурорского надзора при исполнении уголовных наказаний, работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан в данной сфере деятельности, качество внесенных подчиненными прокурорами актов реагирования и результаты их рассмотрения;
• — не реже одного раза в квартал лично проводить проверки исполнения законов администрациями СИЗО или исправительных учреждений, командованием дисциплинарных воинских частей;
• — обеспечить проведение заместителями соответствующих прокуроров, курирующими вопросы надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, проверок учреждений и органов уголовно-исполнительной системы не реже одного раза в квартал, а подчиненными прокурорами проверок исправительных учреждений, дисциплинарных воинских частей — не реже одного раза в месяц, а учреждений, расположенных в труднодоступных местностях, — не реже одного раза в квартал;

вопросы, связанные с обеспечением законности в СИЗО, помещениях, функционирующих в режиме СИЗО, исправительных учреждениях, дисциплинарных воинских частях, на гауптвахтах и с состоянием прокурорского надзора, обсуждать на заседаниях коллегий, оперативных и координационных совещаниях.

Помимо установленной в приказе № 6 периодичности проведения проверок в СИЗО, исправительных учреждениях, дисциплинарных воинских частях, на гауптвахтах прокуроры осуществляют проверочные мероприятия в плановом порядке, а также при наличии поступивших в прокуратуру жалоб. Статьей 15 УИК предусмотрено, что предложения, заявления, ходатайства и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, адресованные в органы прокуратуры, и ответы на них цензуре не подлежат. Указанные предложения, заявления, ходатайства и жалобы не позднее одного рабочего дня передаются операторам связи для их доставки по принадлежности. Осужденные, отбывающие наказание в СИЗО, вправе обжаловать прокурору отдельные действия и решения администрации следственного изолятора (см. параграф 13.1 учебника).

Кроме того, законодательство предусматривает ряд оснований для уведомления прокурора со стороны администрации места отбывания наказания. Так, Законом № 5473−1 предусмотрено обязательное сообщение прокурору:

• — о случаях ранения или смерти осужденных в результате применения физической силы, специальных средств или оружия начальниками учреждений, исполняющих наказания (ст. 28);
• — применении водометов и бронемашин по указанию начальника или заместителя начальника учреждения, исполняющего наказания, СИЗО в течение 24 часов с момента их применения (ст. 30);
• — каждом случае применения огнестрельного оружия незамедлительно (ст. 31).

В свою очередь ст. 159 УИК обязывает командира дисциплинарной воинской части немедленно сообщать прокурор}' об обнаружении в посылках, передачах и бандеролях, полученных осужденным военнослужащим, предметов, которые последнему иметь запрещено, Ведомственный учет надзорной работы прокуроров в рассматриваемой сфере ведется в форме статистического наблюдения уголовно-исполнительной системы «О результатах надзора за законностью исполнения уголовных наказаний».

Основная группа полномочий прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и ареста, закреплена в ст. 33 Закона о прокуратуре. С учетом детального изложения полномочий по выявлению и устранению нарушений закона в параграфе 13.1 учебника остановимся лишь на нюансах, имеющих специфику.

Статья 38 Закона № 5473−1 и ст. 24 УИК предусматривают право Генпрокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроров, а также прокуроров, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях, посещать без специального на то разрешения учреждения, исполняющие наказания, и СИЗО.

Согласно п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания. Кроме того, на основании п. 1 ст. 33 указанного законодательного акта прокурор вправе отменять своим постановлением дисциплинарные взыскания, в нарушение закона наложенные на осужденного, а также немедленно освобождать осужденного из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Статьей 34 Закона о прокуратуре предусмотрено, что постановления и требования прокурора относительно установленных законом порядка и условий содержания осужденных подлежат обязательному исполнению администрациями соответствующих органов и учреждений.

Широко представлена в рассматриваемой сфере группа полномочий, связанных с согласованием прокурором решений, принимаемых администрациями учреждений, исполняющих наказания, и иных должностных лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 77.1 УИК при необходимости участия в следственных действиях в качестве свидетеля, потерпевшего, подозреваемого (обвиняемого) осужденные к лишению свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии, воспитательной колонии или тюрьме могут быть оставлены в СИЗО либо переведены в СИЗО из указанных исправительных учреждений на основании мотивированного постановления дознавателя с согласия прокурора субъекта РФ или его заместителя либо приравненного к нему прокурора или его заместителя — на срок, не превышающий двух месяцев, а с согласия Генпрокурора РФ или его заместителя — на срок до трех месяцев.

Согласно ст. 85 УИК в случаях стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения чрезвычайного или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных в исправительном учреждении может быть введен режим особых условий на срок до 30 суток по решению руководителя ФСИН России либо начальника территориального органа ФСИН России, согласованному с Генпрокурором РФ либо соответствующим прокурором. В исключительных случаях время действия режима особых условий может быть продлено указанными должностными лицами дополнительно на 30 суток по указанным основаниям.

Статьей 97 УИК предусмотрено, что в случае уклонения осужденного, выезжавшего по указанным законом основаниям за пределы места отбывания наказания, от возвращения в установленный срок в исправительное учреждение он подлежит задержанию органом внутренних дел по месту пребывания осужденного с санкции прокурора на срок не более 30 суток для решения вопроса о направлении его к месту отбывания наказания под конвоем или привлечении к уголовной ответственности. В силу ст. 131 УИК осужденные к лишению свободы в тюрьмах в необходимых случаях по мотивированному постановлению начальника тюрьмы и с согласия прокурора могут содержаться в одиночных камерах. В свою очередь согласно ст. 139 УИК достигшие возраста 18 лет осужденные могут быть оставлены в воспитательной колонии по постановлению начальника воспитательной колонии, санкционированному прокурором.