Межбюджетные отношения. 
Финансы, денежное обращение и кредит

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Они строятся на следующих принципах:

• — сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• — самостоятельность бюджетов всех уровней;
• — законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
• — объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• — единство бюджетной системы;
• — равенство всех бюджетов РФ.

Межбюджетные отношения регулируются. Бюджетное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ распределил доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на две группы:

• — собственные доходы бюджетов. Это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
• — регулирующие доходы. Это федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Нормативы отчислений устанавливаются в процентах и определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

Бюджетным кодексом РФ четко разграничены доходы между бюджетами разных уровней.

Доходы федерального бюджета складываются из налоговых доходов, включающих:

• — федеральные налоги и сборы;
• — таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
• — государственную пошлину;

и неналоговых доходов, состоящих:

• — из доходов от использования государственного имущества;
• — доходов от продажи государственного имущества;
• — части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, после уплаты ими налогов;
• — прибыли Банка России;
• — доходов от внешнеэкономической деятельности;
• — доходов от реализации государственных запасов и затрат.

Обособленно учитываются в доходах федерального бюджета доходы федеральных целевых бюджетных фондов.

Доходы бюджетов субъектов РФ включают налоговые доходы, в том числе:

• — региональные налоги и сборы;
• — отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.

В состав неналоговых доходов входят:

• — доходы от имущества субъектов РФ;
• — доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ;
• — часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов.

Доходы местных бюджетов также складываются из налоговых доходов, в состав которых входят: местные налоги и сборы; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет, и доходов неналоговых, в том числе:

• — доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• — доходов от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
• — доходов от продажи муниципального имущества;
• — ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.

Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие. Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах. Таковыми в частности могут быть:

• — ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• — средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;
• — ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсий, стипендий, пособий, других социальных выплат);
• — субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
• — бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
• — кредиты иностранным государствам;
• — средства на обслуживание и погашение государственного долга;
• — ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• — резервные фонды.

Бюджетным кодексом РФ расходы разграничены по бюджетам разных уровней, с выделением четырех групп:

• 1) расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
• 2) расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
• 3) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
• 4) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, направляются:

• — на обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;
• — функционирование федеральной судебной системы;
• — осуществление международной деятельности;
• — финансирование национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
• — финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
• — государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
• — государственную поддержку атомной энергетики;
• — ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
• — финансирование исследования и использования космического пространства;
• — содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;
• — формирование федеральной собственности;
• — обслуживание и погашение государственного долга РФ;
• — компенсацию государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;
• — финансирование федеральной инвестиционной программы;
• — финансовую поддержку субъектов РФ;
• — прочие расходы.

Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, направляются:

• — на государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
• — обеспечение противопожарной безопасности;
• — государственную поддержку промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
• — финансирование научно-исследовательских, опытноконструкторских, проектно-изыскательских работ;
• — обеспечение социальной защиты населения;
• — обеспечение охраны окружающей среды;
• — обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
• — развитие рыночной инфраструктуры;
• — прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, направляются:

• — на функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• — обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
• — реализацию региональных целевых программ;
• — формирование государственной собственности субъектов РФ;
• — международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;
• — содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов РФ;
• — оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• — прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, направляются:

• — на содержание органов местной власти;
• — формирование и содержание муниципальной собственности;
• — организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;
• — содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• — содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• — финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;
• — организацию транспортного обслуживания населения;
• — обеспечение противопожарной безопасности;
• — финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;
• — реализацию целевых муниципальных программ;
• — обслуживание и погашение муниципального долга;
• — прочие расходы.

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.

Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для достижения конкретных целей.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.

В конце XX в. система межбюджетных отношений прошла через три реформы: 1991, 1994, 1999−2000 гг.

В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы РФ. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция «регулирующих налогов» с расщеплением налоговых поступлений между бюджетами трех уровней.

В 1994 г. в Российской Федерации был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет, был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были поделены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в финансовой поддержке.

Нуждающиеся в поддержке — это регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России (в 1998 г. к первой группе отнесены автономные округа — Корякский, Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский и др.).

Особо нуждающиеся в поддержке — это регионы, у которых сумма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архангельская, Томская, Иркутская и другие области).

В 1996 г. из Фонда поддержки регионов получали трансферты 79 регионов из 89, в 1999 г. — 76, в 2005 г. — 67. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. — 27% НДС, в 1996—1997 гг. — 15% налоговых доходов за исключением ввозных пошлин, в 1998—1999 гг. — 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин.

В 1994 г. бюджетам субъектов РФ были переданы отчисления от таможенных пошлин в размере 20%. Прекращена централизация части земельного налога на федеральном уровне. Установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий — 25%.

По Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканских бюджетов РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» субъектам РФ было дано право дополнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законодательством. Это привело к появлению огромного количества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержание районной футбольной команды в Карачевском районе Брянской области, сбор за использование иностранного алфавита и наименований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курская и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение налогов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты РФ были обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» .

Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов РФ федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Правительство РФ приняло постановление от 26 мая 1997 г. № 635, по которому эта задолженность переоформлялась в ценные бумаги субъектов РФ (агрооблигации). Субъекты РФ выпускали облигации с номинальной стоимостью в 10 000 руб. и купонным доходом в 10% годовых на срок не более 3 лет в бездокументарной форме. Облигации регистрировались и в недельный срок после регистрации передавались в собственность РФ в лице Министерства финансов. Минфин России продавал облигации на аукционе. Средства от продажи зачислялись в специальный фонд для кредитования предприятий АПК.

Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта РФ.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков, а именно:

• — не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета;
• — отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;
• — отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов;
• — не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов;
• — использовалось мало форм финансовой поддержки и др.

Учитывая наличие этих недостатков, Правительство РФ 30 июля 1998 г. приняло постановление № 862 «О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах». По существу, речь шла о реформе межбюджетных отношений.

Основные цели этой реформы:

• — повышение эффективности управления финансовыми ресурсами РФ;
• — выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;
• — повышение эффективности социально-экономического развития регионов.

Основные направления реформы межбюджетных отношений.

• 1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
• 2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.
• 3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки (ФФПР).

Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Расчет трансфертов на 1999 г. был произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ.

Право на получение финансовой помощи получили те регионы, где эти доходы не достигали установленного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каждого региона. Так, в Законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для Республики Дагестан — 6,9741% и для Алтайского края — 6,2281%. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРИ), а также оценок реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе индексов бюджетных расходов.

• 4. Инвестиционная поддержка развития регионов, которая осуществлялась по двум направлениям:
  • а) социальному — из Фонда регионального развития на безвозвратной основе;
  • б) производственному — из Бюджета развития РФ на возвратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) — это совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций — создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.

Что касается инвестиций из Бюджета развития РФ, то при их выделении учитывались различия в уровне экономического развития регионов, приоритет при этом отдавался самым эффективным проектам (на конкурсной основе).

• 5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривались:
  • — законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;
  • — использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
  • — поступление налогов с дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты;
  • — внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием;
  • — создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.

Были установлены условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ:

• — ревизия бюджета субъекта РФ;
• — контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ;
• — перевод с 2000 г. использования бюджетов субъектов РФ на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;
• — использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;
• — наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан для оздоровления финансов субъектов РФ. Источники фонда — кредиты международных финансовых организаций. Кредиты выдавались на возвратной основе, если субъекты РФ активно проводили экономические реформы и успешно осуществляли меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты предоставлялись бездотационным и низкодотационным регионам.

Кроме средств ФРРФ использовались кредиты МБРР (Международного банка реконструкции и развития), ЕБРР (Европейского банка реконструкции и развития) на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ оказывал техническую и методическую помощь по управлению финансами, производил обучение и подготовку кадров финансовых органов и др.

В 2001 г. в составе расходов федерального бюджета был создан Фонд компенсаций, средства которого использовались на субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования общероссийских социальных программ и конкретных социальных законов.

В 2002 г. создается Фонд софинансирования социальных расходов. Средства данного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов РФ в связи с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы.

Кроме того, создается Фонд реформирования региональных финансов с целью поддержки и стимулирования бюджетной реформы.

6.

Введение

ответственности участников межбюджетных отношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостановки централизованных поставок продукции из государственных ресурсов и др.

Реформы 1991, 1994 и 1999−2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. На современном этапе необходимо продолжение реформ в области межбюджетных отношений. Основные направления этих реформ содержались в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. В основе этих реформ лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе — «разделение полномочий». Эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:

• 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
• 2) существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;
• 3) наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
• 4) наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
• 5) стабильность всех вышеперечисленных условий.

Современная система межбюджетных отношений не удовлетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков, в число которых входят:

• — крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;
• — непредставление источников финансирования бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;
• — централизованная регламентация расходов бюджетов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;
• — отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;
• — распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;
• — перекладывание политической и финансовой ответственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налогово-бюджетных полномочий субъектов РФ и местных органов самоуправления;
• — недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов.

Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг «реальные полномочия — реальная ответственность» . Основным путями реализации этого принципа являются:

• — сокращение сферы совместно финансируемых расходов;
• — запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования («нефинансируемые мандаты»);
• — отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными);
• — переход к системе «один налог — один бюджет» ;
• — реализация принципа «мой доход — мой налог», т. е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;
• — реализация принципа «мой налог — моя ставка», т. е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;
• — снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определение налоговой базы;
• — использование механизма долевого финансирования социальных расходов;
• — жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
• — сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;
• — - разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;
• — введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;
• — формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.

Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечивает экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социальную справедливость и политическую консолидацию.