Органы отраслевого управления

Названные органы были реформированы еще раньше. Старые петровские коллегии, ликвидированные Екатериной II и восстановленные Павлом I, уже не отвечали усложнившимся задачам абсолютистской монархии в управлении страной.

Манифест 8 сентября 1802 г. учредил восемь министерств: военносухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. В отличие от коллегий министерства строились на основе принципа единоначалия (по каждому ведомству дела решай единолично министр, ответственный только перед императором), имели строго ограниченные исполнительно-распорядительные функции, компетенция каждого министерства определялась в соответствии с отраслью управления.

Учреждение министерств знаменовало собой дальнейшую бюрократизацию управления и усовершенствования центрального аппарата. Министерство состояло из министра, его «товарища» (заместителя), Совета министра (в составе министра, товарища министра и директоров департаментов), департаментов (разрешающих текущие дела и подразделяющихся на общее присутствие департамента, отделения и столы во главе со столоначальниками).

Для координации деятельности министерств и разрешения вопросов, выходящих за рамки компетенции одного министра, создается Комитет министров (его полномочия определялись Манифестом 20 марта 1812 г. «Учреждение Комитета министров»). Это был еще один совещательный орган при императоре, имевший межведомственные и надведомственные функции. В его состав входили министры, председатели департаментов Государственного совета, главные управляющие ведомствами и государственный секретарь.

Комитет имел собственный круг полномочий, в частности, осуществлял наблюдение за губернаторами и губернскими правлениями. В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главные управляющие ведомствами, государственный секретарь.

Первоначально структура и функции министерств не были четко определены. Реформа была завершена лишь Манифестом 25 июня 1811 г. Общее учреждение министерств", который определил компетенцию и структуру министерств, порядок производства дел. К этому времени число министерств увеличилось до 12, упразднили Министерство коммерции и к ранее учрежденным министерствам были добавлены Министерство полиции и приравненные к министерствам Государственное казначейство, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Главное управление ревизии государственных счетов и Главное управление путей сообщения. Министры вводились в состав Сената. Закон устанавливал точное разграничение функций министерств, единые принципы их организации и общий порядок прохождения в них дел, проводил принцип строгого единоначалия и подчиненности внутри министерских подразделений, определял отношения министерств к другим органам высшего государственного управления. Это существенно улучшило систему и придало ей стройность.

В царствование Николая I был учрежден орган, пожалуй, наиболее ярко отразивший абсолютистский порядок устройства, поставленный над всем аппаратом управления — «Собственная его императорского величества канцелярия» — для подготовки и ведения дел, непосредственно относящихся к компетенции императора. Собственно, походная канцелярия для осуществления назначений на должности, переписки, рассылки императорских указов, ведения архива возникла еще при Александре I. В 1826 г. она была расширена за счет создания отделений (рис. 7.2). Первое отделение продолжило исполнять непосредственно канцелярские функции.

Второе, созданное по инициативе М. М. Сперанского, восприняло дела Комиссии составления законов. На него была возложена задача систематизации законодательства. Отделение по указанию монарха готовило законопроекты, давало заключения на законопроекты, подготовленные в других ведомствах, осуществляло консультации по правовым вопросам.

Третье, возглавляемое графом А. X. Бенкендорфом, являлось политической полицией — осуществляло надзор за умонастроениями в обществе, за законностью и целесообразностью действий государственных органов, расследовало политические преступления. Отделение состояло из шести «секретных» экспедиций, первая из которых занималась политическим сыском, вторая осуществляла надзор за религиозными сектами, третья вела наблюдение за иностранными подданными, четвертая ведала крестьянскими вопросами, пятая — цензурой, шестая — вопросами Закавказья. Политическая полиция России имела свой исполнительный орган — жандармский корпус.

Четвертое — созданное в 1828 г., было известно как «ведомство императрицы Марии» и занималось благотворительностью.

Пятое — разрабатывало упоминавшуюся выше реформу государственных крестьян 1837—1841 гг.

Шестое отделение готовило реформу управления Кавказом (1842—1845 гг).

Создание Собственной его императорского величества канцелярии усилило централизацию управления, влияние императора на принятие решений по важнейшим государственным вопросам. Права отделений данной Канцелярии почти не отличались от прав министерств.

Рис. 7.2. Структура и функции Собственного Его Императорского Величества канцелярии

Количественный рост бюрократии, а также активная внешняя политика Империи требовали значительных средств. В целях их получения государство использовало старый как мир способ — повышение налогов, которые в 1810—1812 гг. были увеличены более чем в два раза.

Рис. 7.3. Система высшего и центрального управления в Российской империи в первой половине XIX в.

Местное управление. В первой половине XIX в. местное управление в России нс претерпело существенных изменений. Страна делилась на губернии, во главе которых стояли губернаторы, на окраинах выделялись группы губерний, возглавляемые генерал-губернаторами (рис. 7.4).

Уезды, делившиеся на станы, возглавлялись капитанами-исправниками.

Нижний земский суд, несмотря на название, был не судебным, а полицейским органом и осуществлял свои функции совместно с капитанамиисправниками.

Волости во главе с волостные правлениями, состоявшими из волостного головы, старост и писаря, были созданы для управления государственными крестьянами.

Судебная система. В судебной системе произошли некоторые изменения. По сравнению с судебной системой, предусмотренной Екатериной II в Учреждении для управления губерний Всероссийской империи 1775 г., в судебной системе рассматриваемого периода было ликвидировано одно звено сословных судов — верхние земские суды, губернские магистраты, верхние расправы.

Рис. 7.4. Губернское правление.

Нижнее же звено сословных судов, которое составляли уездный суд, городовой магистрат и нижняя расправа, теперь получало выход непосредственно на губернские судебные палаты.

Судебную систему возглавлял Сенат, утративший свои прежние административные полномочия. Только первый департамент Сената сохранял административные функции, назначая ревизии отдельных губерний. Остальные департаменты работали как суд апелляционной инстанции. Указом 8 сентября 1802 г. предполагался сенатский надзор за соответствием вновь принимаемых указов действующему законодательству. Но уже в 1803 г. это было отменено.

Среднее звено судебной системы — губернские палаты гражданского и уголовного суда, как и Сенат, были несословными учреждениями. Они в апелляционном порядке рассматривали дела нижестоящих судов, а по первой инстанции — наиболее сложные дела (об убийстве и т. п.).

Нижним звеном системы являлись уездный суд для дворян, городовой магистрат для горожан, надворный суд для петербургских и московских чиновников, «совестный суд», рассматривавший в основном дела несовершеннолетних. По реформе 1837 г. для государственных крестьян был создан волостной суд.

Продолжали самостоятельное существование военная, духовная, вотчинная юстиции.

Следует отметить создание в первой половине XIX в. системы коммерческих судов, которые рассматривали имущественные споры, вытекающие из предпринимательской деятельности. Часть членов коммерческого суда состояла из выборных от купечества. Подобные суды учреждались в крупных портовых торговых центрах — Одессе, Таганроге, Феодосии, Архангельске. Устав торгового судопроизводства 1832 года установил их единообразную систему. Задолго до судебной реформы 1864 года в коммерческих судах установился состязательный процесс.

В целом же судебная система продолжала оставаться сословной, сложной и «громоздкой», не свободной от пороков искусственного затягиванья дел и взяточничества.

Организация вооруженных сил. Из-за частых войн первой половины XIX в. армия значительно увеличилась в численном составе при небольшом сокращении срока службы. Огромные расходы на армию побудили правительство к попытке поставить армию хотя бы частично на самообеспечение. В 1808—1809 гг. по инициативе генерала А. А. Аракчеева началась реформа по созданию военных поселений. На режим военных поселенцев были переведены как государственные крестьяне в нескольких губерниях, так и (в 1815 г.) чуть ли не треть армии.

Военные поселения представляли собой специальные поселки с жилыми домами и хозяйственными помещениями. Солдаты проживали в них со своими семьями, занимались привычным крестьянским трудом. Но кроме этого они должны были нести военную службу, заниматься строевой и другой боевой подготовкой.

Попытка предельной, «военной» регламентации жизни и труда военных поселенцев, злоупотребления начальников и командиров, привели к восстаниям. К тому же после первых лет «эксперимента» государство стало уменьшать ассигнования на поселенцев, что тоже не способствовало их лояльности.

Военные поселения в итоге не оправдали себя ни экономически, ни политически и были преобразованы как бы в «подсобные хозяйства», в которых солдаты, освобожденные от строевых обязанностей, производили продукцию определенных воинских частей.