Правовая экспертиза нормативного правового акта

Рассмотрим ее на примере экспертной работы при подготовке законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Высокий уровень законопроектной деятельности и правовой экспертизы можно считать образцом и для всех структур, занимающихся нормотворческой деятельностью.

Законопроект на стадии подготовки и внесенный в Государственную Думу может быть, при необходимости, подвергнут разного рода экспертизам: финансовой (со стороны Счетной палаты и Правительства), экологической, научной, криминологической, социально-психологической. Что касается правовой и лингвистической экспертизы, то она обязательна для всех законопроектов, на всех стадиях их прохождения.

Правовая экспертиза проводится, прежде всего, для того, чтобы определить степень соответствия законопроекта Конституции РФ, текущему законодательству, решениям Конституционного Суда РФ, общепринятым принципам и нормам международного права и международным договорам РФ. Если законопроект изначально не удовлетворяет этим требованиям, работа над ним не имеет смысла. Разумеется, эксперты должны быть достаточно компетентными профессионалами. Эксперты не должны быть связаны с разработкой законопроекта, не должны иметь какого-либо партикулярного интереса в его принятии в качестве закона. Это внешняя экспертиза. Она может быть проведена как по инициативе законодателя, так и самих разработчиков в целях предупреждения возможных осложнений при прохождении законопроекта.

Правовая экспертиза внутри Государственной Думы проводится по поручению Совета Думы или ответственного за законопроект комитета Государственной Думы. Ее проводит Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Законопроект направляется вместе с пакетом документов, который включает: пояснительную записку, в которой определяется предмет законодательного регулирования; концепцию законопроекта; перечень актов федерального законодательства, которые должны утратить силу, либо подвергнуться изменению и дополнению в случае принятия предполагаемого закона. Если реализация принятого закона потребует материальных затрат, то в обязательном порядке требуется заключение Правительства РФ^[1].

Эксперты Правового управления в первую очередь проверяют законопроект на описанное выше соответствие его принципам и нормам внутригосударственного и международного права. Строго говоря, эксперт, анализируя законопроект, идет тем же путем, что и разработчики, скрупулезно и тщательно, «придираясь» (в лучшем смысле этого слова) ко всему, что может вызвать противоречия и осложнения как при прохождении законопроекта, так и будущей реализации закона.

Одной из первейших задач и разработчиков, и экспертов является достижение точности, четкости, исчерпывающей определенности в формулировании понятий, терминов. Они должны быть однозначны, нс требовать дополнительных пояснений. Желательно, чтобы термины соответствовали общеупотребительным значениям, а не были специальными, применимыми только к данному закону. Экспертиза должна выявить все неточности употребления юридических понятий, логические и смысловые нарушения при их использовании в различных языковых конструкциях.

Исследуя содержание закона, эксперт первостепенное внимание уделяет предмету правового регулирования, т. е. кругу тех общественных отношений, для урегулирования которых и предполагается принятие данного закона. Весь текст, все содержание законопроекта от названия до заключительных положений должно быть подчинено этому. В содержании должна быть отражена суть предмета, изложенная специфическим языком закона, с соблюдением всех требований юридической техники, о которых говорилось выше.

Многие законы, хорошо сделанные по сути, страдают одним существенным недостатком — отсутствием механизма исполнения. Поэтому в законопроекте должны быть прописаны права и обязанности субъектов конкретных общественных отношений, совокупность законодательных средств, используемых законодателем для реализации властных предписаний закона. И, конечно, ключевую роль здесь играют санкции, применяемые к субъектам правоотношений в случае нарушения ими установленных законом прав и обязанностей. Чтобы соблюсти баланс между властными предписаниями и правовыми средствами их исполнения, или, говоря короче, чтобы закон успешно работал, разработчику следует обратиться к практикам, ученым, всем, кто заинтересован в этом законе, для отработки механизма подобного баланса, а эксперту выяснить, насколько в законопроекте прописан данный механизм.

Если законопроект вводит законодательную новеллу, то эксперт обязан установить, насколько данная новелла обоснована, на каких доказанных положениях базируется ее суть. Любое вновь вводимое понятие, положение должно базироваться на доказанных и непротиворечивых положениях, на хорошо осмысленных фактах взаимодействия участников общественных отношений по поводу интересующего их предмета, что соответствует требованию принципа (закона) достаточного основания формальной логики.

В ходе экспертизы законопроекта оценивается его структурное построение: деление на разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части; логика изложения материала, характер взаимосвязей структурных единиц. Важно дать правильное название структурных единиц.

Экспертиза законопроекта проводится на всех стадиях его движения в Государственной Думе. Поскольку законопроект, прежде чем стать законом, проделывает определенный путь, претерпевая порой весьма существенные изменения, то на каждом этапе этого пути требуется соответствующая правовая экспертиза. Правовая экспертиза перед первым чтением задает определенный тон всей последующей работе над законопроектом. Именно в этом ее основное назначение, поскольку перед первым чтением ответственный комитет не вправе вносить в текст предлагаемого законопроекта какие-либо изменения и коррективы. Однако данное заключение позволяет комитету выработать свою позицию по отношению к законопроекту и наметить ориентиры на дальнейшую над ним работу.

На этапе второго чтения, когда законопроект уже «поменял хозяина» (теперь его ведет и отвечает за него профильный комитет), когда учтены замечания и предложения субъектов права законодательной инициативы (их более 700) и в связи с ними подготовлен новый текст, начинается постатейная его экспертиза. Все вышеуказанные принципиальные положения проведения экспертизы имеют место и на данном этане. Это, конечно, самый ответственный этап, поскольку перед третьим чтением доработка практически незначительная, хотя для профильного комитета и Правового управления еще есть время внести исправления. Текст к третьему чтению должен быть отработан полностью.

Третье чтение — это принятие закона практически без обсуждения. Если на этой стадии Палата допустит какие-либо огрехи, исправить положение будет практически невозможно. Нс может исправить положение и Совет Федерации, куда закон поступит после принятия его Государственной Думой. Он вправе либо одобрить закон, либо отклонить его. Не может ничего поправить согласительная комиссия, если закон не будет одобрен Советом Федерации. Спор между палатами ведется не из-за деталей. Не может ничего исправить и Президент, поскольку это не в его компетенции. Он может только наложить вето. Но, как правило, президентское вето налагается в том случае, если есть противоречия между принятым законом и Конституцией РФ. Поэтому на стадии второго чтения текст отрабатывается, убираются все возможные погрешности и недоработки, отрабатывается юридический механизм реализации закона, его исполнимости. На стадии третьего чтения ответственный комитет вместе с Правовым управлением устраняют возможные противоречия в тексте, возникшие при обсуждении поправок и предложений субъектов права законодательной инициативы, проводит правку в соответствии с внесенными депутатами предложениями.

• [1] Более подробно о способах и порядке проведения правовой экспертизы можно прочитать в работах Надеева Р. К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе (М., 2003) и Ралдугина Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов (М., 2001).