Построение стандартных бюджетных классификаций доходов и расходов

Одним из важнейших методов статистической разработки данных о государственных финансах является упорядоченное представление доходов и расходов бюджетной системы. Для этого применяется система бюджетных классификации.

Как следует из сказанного ранее, доходы представляют собой увеличение чистой стоимости активов в результате операций. Единицы сектора государственного управления имеют четыре основных источника доходов: налоги и другие обязательные трансферты, вводимые государственными единицами; доходы от собственности, получаемые в связи с владением активами; продажи товаров и услуг; добровольные трансферты, получаемые от других единиц.

Доходы состоят из разнородных элементов. Соответственно, эти элементы классифицируются по различным характеристикам в зависимости от вида доходов. Схема классификации налогов в основном определяется объектом налогообложения. Гранты классифицируются по источникам получения доходов, а доходы от собственности — по виду дохода. Укрупненная классификация доходов бюджета в международной статистике государственных финансов приведена на схеме 12.1.

Доходы следует отражать в учете по методу начисления, т. е. тогда, когда имеют место деятельность, операции или другие события, в результате которых образуются требования на получение налогов или других видов доходов. Способы применения данного общего правила в отношении различных видов доходов указываются в каждом разделе классификации по мере необходимости.

За исключением налогов и взносов (отчислений) на социальные нужды, сумма доходов, подлежащая отражению в учете, представляет собой всю сумму, в отношении которой единица сектора государственного управления имеет безусловное требование. Как указано ранее, при отражении в учете суммы налогов и взносов (отчислений) на социальные нужды следует принимать во внимание тот факт, что государственная единица, являющаяся получателем доходов, обычно не выступает стороной в операции или другом событии, создающем обязательство по уплате налогов или взносов (отчислений) на социальное страхование.

Схема 12.1. Классификация доходов.

Поэтому многие из таких операций и событий постоянно ускользают из поля зрения налоговых органов. В сумму доходов от налогов и взносов (отчислений) па социальное страхование не должны включаться суммы, которые могли бы быть получены в результате таких неучтенных событий в случае, если бы органы государственного управления узнали о них. Другими словами, считается, что доходы государственных единиц создают только те налоги и взносы (отчисления) на социальное страхование, которые фактически подтверждены начислениями налога и налоговыми декларациями, таможенными декларациями и другими аналогичными документами.

Кроме того, типичной является ситуация, при которой некоторые из начисленных налогов и взносов (отчислений) па социальное страхование никогда не будут собраны. Было бы нецелесообразно зачислять в доходы те суммы, которые государственная единица не ожидает получить исходя из реалистических соображений. Таким образом, разность между начисленными суммами и ожидаемыми поступлениями представляет собой требование, которое не имеет реальной стоимости и не должно отражаться в учете как доходы. Сумма налогов и взносов (отчислений) на социальное страхование, отражаемая как доходы, должна представлять собой сумму, которую предполагается получить, исходя из реалистичных оценок. Однако фактическое поступление средств может иметь место лишь в более позднем периоде, а возможно, и через весьма значительный промежуток времени.

Не всегда ясно, является ли обязательный трансферт налогом или взносом (отчислением) на социальное обеспечение. Взносы (отчисления) па социальное обеспечение включают в себя все обязательные платежи, производимые застрахованными лицами или их работодателями государственным единицам, предоставляющим пособия по социальному обеспечению, для гарантирования права на получение этих пособий, при условии, что указанные взносы (отчисления) устанавливаются в размере, который определяется заработками, фондом оплаты труда или численностью работников. Если в качестве приблизительного показателя валовой заработной платы используется доход — как в случае лиц, работающих не по найму, — соответствующие поступления отражаются в учете как взносы (отчисления) на социальное обеспечение. Для гарантирования права на получение пособий могут также производиться добровольные вносы (отчисления).

Обязательные трансферты, взимаемые с других объектов и направляемые целевым назначением на расходы по социальному обеспечению, являются налогами и классифицируются по соответствующему объекту налогообложения. В частности, поступления, базой для исчисления которых служит чистый доход, корректируемый с учетом индивидуальных вычетов из налогооблагаемой базы и льгот, классифицируются как налоги на доходы, даже если они направляются целевым назначением на выплату пособий по социальному обеспечению. Обязательные платежи, которые взимаются в размере, определяемом заработками, фондом оплаты труда или численностью работников, которые не гарантируют право на получение пособий по социальному обеспечению, классифицируются как налоги на фонд заработной платы или на рабочую силу.

Расходы представляют собой уменьшение чистой стоимости активов в результате операций. Органы государственного управления выполняют две основные экономические функции: 1) отвечают за предоставление обществу определенных видов товаров и услуг на нерыночной основе; 2) обеспечивают перераспределение доходов и имущества посредством трансфертных платежей. Эти функции реализуются главным образом с помощью расходных операций, для которых в статистике государственных финансов используются две основные классификации: экономическая и функциональная.

При предоставлении обществу нерыночных товаров и услуг государственная единица может сама производить эти товары и услуги и распределять их, приобретать их у третьей стороны и распределять их, или же передавать денежные средства домашним хозяйствам с тем, чтобы они могли самостоятельно приобретать эти товары и услуги. В экономической классификации выделяются виды расходов, понесенных в связи с этой деятельностью. Заработная плата работников, использование товаров и услуг и потребление основного капитала относятся на себестоимость производства, осуществляемого самими органами государственного управления. Субсидии, гранты, социальные пособия и различные прочие расходы относятся к трансфертам в денежной или натуральной форме и к приобретению товаров и услуг у третьих сторон для поставки их другим институциональным единицам.

Функциональная классификация дает информацию о цели понесенных расходов. Примерами функций являются образование и охрана окружающей среды. Функциональная классификация, изложенная в настоящей главе, не сводится только к расходным операциям. Ее можно использовать также для классификации приобретения нефинансовых активов (схема 12.2).

Категория «Использование товаров и услуг» состоит из товаров и услуг, используемых для производства рыночных и нерыночных товаров и услуг — кроме накопления капитала за счет собственных средств, — а также товаров, приобретенных для перепродажи за вычетом чистого изменения запасов незавершенного производства, готовой продукции и товаров, хранимых для перепродажи. Использование товаров и услуг тесно связано с промежуточным потреблением в СНС 1993 г.

Проценты подлежат уплате институциональными единицами, которые принимают на себя определенные виды обязательств, а именно: обязательства по депозитам, цепным бумагам, кроме акций, кредитам и займам, а также кредиторскую задолженность. Эти обязательства возникают, когда единица сектора государственного управления получает средства взаймы у другой институциональной единицы. Проценты являются расходами, которые несет единица сек гора государственного управления (дебитор) за использование непогашенной основной суммы долга, т. е. экономической стоимости, предоставленной кредитором.

Расходы на уплату процентов начисляются непрерывно в течение всего периода существования обязательства. Ставка, по которой начисляются проценты, может устанавливаться в виде определенной доли непогашенной основной суммы долга за каждый период времени, в виде заранее оговоренной суммы денежных средств, в виде переменной.

Схема 12.2. Экономическая классификация расходов.

суммы денежных средств, которая определяется по установленному индикатору, либо с использованием некоторого сочетания перечисленных методов. Проценты обычно не выплачиваются ранее, чем происходит начисление расходов по ним. Другими словами, если проценты по кредиту или займу выплачиваются ежемесячно, уплаченная сумма обычно является расходами, начисленными за предыдущий месяц. До момента осуществления платежа общее обязательство дебитора перед кредитором увеличивается на сумму начисленных, но еще не произведенных расходов на уплату процентов. Таким образом, под процентными платежами обычно понимается уменьшение существующего обязательства дебитора, часть которого возникла вследствие уже начисленных расходов на уплату процентов.

В статистике государственных финансов начисленные, но не уплаченные проценты рекомендуется прибавлять к основной сумме долга по базовому инструменту. Иными словами, по мере начисления процентов по государственным облигациям основная сумма долга по этим облигациям будет возрастать. Тем не менее признается, что начисляемые проценты по депозитам, кредитам и займам могут отражаться в соответствии с принятой в стране практикой и классифицироваться как кредиторская задолженность.

Если государственная единица не приобретает финансового требования по отношению к другой единице или приобретает финансовое требование, которое скорее всего не будет удовлетворено, то данную операцию следует отражать как:

• • субсидию (25), если другая единица является корпорацией;
• • грант (26), если другая единица является иной единицей сектора государственного управления;
• • прочие расходы (28), если другая единица является домашним хозяйством или некоммерческой организацией, обслуживающей домашние хозяйства.

Социальные пособия определяются как трансферты в денежной или натуральной форме для защиты населения в целом или отдельных категорий граждан от определенных социальных рисков. Социальный риск — это событие или обстоятельство, которое может оказать негативное воздействие на имущественное положение определенных домашних хозяйств либо в связи с возникновением дополнительных потребностей в расходовании средств, либо в результате сокращения их доходов. Примерами социальных пособий являются оказание медицинских услуг, предоставление пособий по безработице и пенсий по социальному обеспечению. Социальные пособия классифицируются в зависимости от вида программы, в рамках которой осуществляются платежи, среди которых выделяются программы социального обеспечения, социальной помощи и программы социального страхования, реализуемые работодателями.

Не все социальные пособия отражаются как расходы. Выплата пенсий и других пенсионных пособий по программам социального страхования, реализуемым работодателями, отражается как уменьшение обязательств. В СНС—1993 выплата пенсионных пособий автономными и неавтономными пенсионными фондами отражается как трансфертные платежи, а также как уменьшение обязательств. Для устранения двойного счета этих платежей вносится корректирующая запись. Платежи, производимые в рамках пенсионных программ, не предусматривающих создания специальных фондов, являются только трансфертными платежами.

Социальные пособия, производимые единицей сектора государственного управления и переводимые домашним хозяйствам, являются расходными операциями, однако не классифицируются как социальные пособия. Расходы по их предоставлению выступают частью оплаты труда работников, использования товаров и услуг и потребления основного капитала. Когда единица сектора государственного управления производит товары и услуги, которые распределяются как социальные пособия, издержки их производства, например оплата труда работников, классифицируются в СНС—1993 так же, как и в статистике государственных финансов. Кроме того, в категорию социальных пособий включается стоимость произведенных товаров и услуг. Все социальные пособия являются текущими, а не капитальными трансфертами.

Классификация расходов по функциям государственного управления (КФОГУ, или функциональная классификация) позволяет исследовать во времени динамику государственных расходов на реализацию определенных функций или целей. Традиционные счета (отчетность) органов государственного управления для этого, как правило, непригодны, поскольку они отражают организационную структуру органов государственного управления. Временные ряды могут искажаться не только в силу организационных изменений, но и за счет того, что в определенный момент времени некоторые организации могут отвечать за выполнение сразу нескольких функций, а обязанность по реализации одной функции может быть распределена между несколькими организациями. Например, если органы государственного управления создают новый департамент, объединяющий некоторые функции, ранее находившиеся в ведении нескольких департаментов или нескольких уровней органов государственного управления, то традиционные счета (отчетность) органов государственного управления, как правило, невозможно будет использовать для сопоставления расходов на данные цели в различные периоды времени. Классификация расходов по функциям государственного управления применяется также для международных сопоставлений степени вовлеченности органов государственного управления в выполнение экономических и социальных функций. Классификация расходов по функциям государственного управления позволяет обойти не только проблемы организационных изменений в рамках отдельных органов государственного управления, но и организационных различий между странами. Например, в одной стране все функции, связанные с водоснабжением, может выполнять одно государственное учреждение, тогда как в другой стране они могут быть распределены между департаментами, занимающимися охраной окружающей среды, жилым фондом и промышленным развитием. Функциональная классификация расходов представлена на схеме 12.3.

* Коды в соответствии с Руководством МВФ по статистике государственных финансов.

Схема 12.3. Классификация расходов по функциям органов государственного управления

Органы государственного управления могут предоставлять обществу услуги на индивидуальной или коллективной основе. Классификация расходов по функциям государственного управления позволяет разделить индивидуальные и коллективные услуги, оказываемые сектором государственного управления. Функции в КФОГУ определены таким образом, что они представляют либо индивидуальное, либо коллективное потребление.