Государственное управление обороной

Оборона является внешней функцией любого государства. Она имеет ключевое значение для обеспечения устойчивости государства, целостности его территории, суверенитета и независимости, отпора агрессорам и захватчикам. Для ее реализации создается система специальных государственно-правовых институтов.

Данная область управления характеризуется своей значимостью для обеспечения национальной безопасности государства^[1] и ее отличает:

1) возможность введения и отмены особых государственных состояний, таких как военное и чрезвычайное положение, мобилизация, состояние войны; 2) наличие централизованной системы управления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) вопросы войны и мира, оборона и безопасность находятся в исключительном ведении Российской Федерации; 3) применение таких государственных структур, как войска и военизированные формирования; 4) прохождение в военных структурах военной службы^[2].

Зарубежный опыт

Необходимо отметить, что в тексте Конституции РФ отсутствуют положения, определяющие состояние обороны государства. В этой связи можно привести Конституцию ФРГ от 23 мая 1949 г. Федеральным законом от 24 июня 1968 г. в нее был внесен раздел XI «Состояние обороны», в котором установлено, что состояние обороны вводится, если Федерация подверглась вооруженной агрессии или ей непосредственно угрожает такая агрессия. В нем также определены: понятие и констатация состояния обороны; переход права издавать приказы и командования вооруженными силами к федеральному канцлеру; расширение законодательной компетенции Федерации; полномочия федерального правительства, правительств земель, федерального конституционного суда; регламент работы представительных органов власти; срок действия и порядок отмены чрезвычайных законов и другие вопросы.

В целях обороны создаются Вооруженные Силы РФ, устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации, проводятся мероприятия гражданской обороны, территориальной обороны, мобилизационная подготовка, мобилизация и другие меры.

К обороне привлекаются войска национальной гвардии.

Правовой основой государственного управления служат предписания Конституции РФ, Закона об обороне, федеральных законов от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и других нормативных правовых актов.

В базовом Законе об обороне установлены полномочия органов государственной власти и органов местного управления.

Особая роль отведена Президенту РФ. Он является Верховным Главнокомандующим ВС РФ; определяет основные направления военной политики; утверждает военную доктрину РФ, план обороны РФ и Положение о военном планировании; объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение; отдает приказ о ведении военных действий; осуществляет руководство ВС РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами; исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения; принимает решение о привлечении ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению; утверждает концепции и планы строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ, План мероприятий, выполняемых в Российской Федерации при нарастании угрозы агрессии против Российской Федерации до объявления мобилизации, План перевода Российской Федерации на условия военного времени и др.

Правительство РФ: 1) осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов; 2) руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти; 3) разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете; 4) организует оснащение ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой, а также другими ресурсами по их заказам; 5) организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса; 6) организует разработку мобилизационных планов для удовлетворения потребностей государства, ВС РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в военное время, утверждает Мобилизационный план экономики РФ, номенклатуру материальных ценностей государственного материального резерва, а также вводит в действие мобилизационные планы экономики РФ, субъектов РФ и муниципальных образований; 7) осуществляет руководство мобилизационной подготовкой органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны; 8) осуществляет контроль за подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа и др.

Необходимо отметить, что в ст. 6 Закона об обороне очень четко и полно определены 25 полномочий Правительства РФ. Однако в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» они не учтены и ограничиваются лишь шестью полномочиями: осуществлением необходимых мер по обеспечению обороны страны; организацией оснащения ВС РФ, других войск, воинских формирований вооружением и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами; обеспечением выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечением социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых к обороне; руководством гражданской обороной. Таким образом, полномочия Правительства РФ по руководству и осуществлению мобилизации и мобилизационной подготовки в Российской Федерации, территориальной обороны, оперативному оборудованию территории страны и другие оказались согласно указанному Закону вне ведения Правительства РФ.

Установлен статус ВС РФ как государственной военной организации, составляющей основу обороны. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории и для выполнения задач в соответствии с законодательством и международными договорами РФ.

Комплектование ВС РФ осуществляется: 1) военнослужащими — путем призыва граждан Российской Федерации на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления граждан Российской Федерации (иностранных граждан) на военную службу; 2) федеральными государственными гражданскими служащими; 3) работниками.

Привлечение ВС РФ к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом РФ при утверждении Указа Президента РФ об этом Советом Федерации. Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск ВС РФ и в войска, не входящие в виды и рода войск ВС РФ.

Военная организация государства соответствует потребностям обеспечения национальной безопасности с учетом экономических возможностей страны.

Руководство ВС РФ осуществляет Президент РФ — Верховный Главнокомандующий ВС РФ. Управление ВС РФ осуществляют министр обороны РФ через Министерство обороны РФ (Минобороны России):

Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные законодательством РФ функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом ВС РФ и подведомственных ему организаций.

К основным задачам Минобороны России отнесены следующие:

• 1) выработка и проведение государственной политики в области обороны;
• 2) нормативно-правовое регулирование в области обороны;
• 3) координация деятельности органов исполнительной власти по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;
• 4) координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;

• 5) организация применения ВС РФ в соответствии с законодательством РФ;
• 6) поддержание в необходимой готовности ВС РФ;
• 7) осуществление мероприятий по строительству ВС РФ;
• 8) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала ВС РФ, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и др.

Положение о Минобороны России утверждено Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082.

В управлении в области обороны принимают участие подведомственные Минобороны России федеральные службы и агентства.

Так, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, а также специально уполномоченным органом в области экспортного контроля.

ФСТЭК России является органом защиты государственной тайны, наделенным полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну. Она организует деятельность государственной системы противодействия техническим разведкам и технической защиты информации и руководит ею. Руководство деятельностью ФСТЭК России осуществляет Президент РФ. Ее статус определен в Положении о ФСТЭК России, утвержденном Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1085.

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России), которая осуществляет контроль и надзор в области военно-техническому сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Положение о ней утверждено Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1083.

Определены полномочия Генерального штаба ВС РФ. Он осуществляет стратегическое планирование применения ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов управления; разрабатывает предложения по военной доктрине РФ; осуществляет проведение мероприятий по поддержанию боевой и мобилизационной готовности ВС РФ и др.

В управлении участвуют военные советы, которые создаются в видах ВС РФ, родах войск, в военных округах, на флотах, в армиях. Они являются постоянно действующими совещательными органами. На них возложена задача подготовки предложений по реализации государственной политики в области обороны, по строительству ВС РФ, по поддержанию боевой готовности войск и др.

Для оперативного управления войсками созданы военные округа, флоты. В пределах своих границ органы военных округов осуществляют руководство соединениями, воинскими частями по вопросам обороны. Руководит округом (флотом) командующий, который осуществляет свою деятельность через соответствующие штабы, отделы округа (флота) и т. п.

Военные комиссариаты являются территориальными органами Минобороны России и входят в состав военных округов.

Военный комиссариат создается в субъекте РФ в целях обеспечения исполнения гражданами воинской обязанности, организации и проведения мобилизационной подготовки и мобилизации, реализации права граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, членов семей погибших (умерших) военнослужащих на социальные гарантии, включая пенсионное обеспечение, а также в целях реализации гарантий погребения погибших (умерших) военнослужащих и иных категорий граждан.

Основными задачами военных комиссариатов являются:

• 1) организация и осуществление воинского учета граждан, оказание содействия федеральным органам государственной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и организациям в осуществлении воинского учета;
• 2) координация деятельности по осуществлению первичного воинского учета на территориях, на которых отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов (далее — первичный воинский учет);
• 3) контроль за реализацией переданных РФ органам местного самоуправления полномочий по осуществлению первичного воинского учета, а также за целевым использованием предоставляемых им на эти цели субвенций;
• 4) организация и осуществление при участии органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления мероприятий по первоначальной постановке граждан на воинский учет;
• 5) участие в работе по бронированию на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе ВС РФ;
• 6) организация и осуществление учета транспортных средств, предоставляемых ВС РФ, другим войскам, воинским формированиям, органам и специальным формированиям;
• 7) участие совместно с ГИБДД МВД России и другими органами государственного надзора и контроля за техническим состоянием транспортных средств в Российской Федерации, в проверке технического состояния транспортных средств, предназначенных для поставки по мобилизации в ВС РФ, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования;
• 8) проведение проверок организаций по вопросам осуществления ими воинского учета, бронирования граждан, пребывающих в запасе, и исполнения военно-транспортной обязанности;
• 9) разработка планов проведения мобилизации людских и транспортных ресурсов и др. Положение о военных комиссариатах утверждено Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609.

В области обороны был создан новый правоохранительный орган — военная полиция.

Военная полиция входит в состав Вооруженных Сил РФ. Она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод военнослужащих, лиц гражданского персонала, обеспечения в Вооруженных Силах РФ законности, правопорядка, воинской дисциплины, безопасности дорожного движения, охраны объектов Вооруженных Сил РФ, а также в пределах своей компетенции для противодействия преступности и защиты других охраняемых законом правоотношений в области обороны.

Руководство военной полицией осуществляет непосредственно Министр обороны РФ, а управление военной полицией — начальник центрального органа военной полиции.

Военная полиция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, иными органами и гражданами в установленном порядке. Военнослужащие обязаны оказывать содействие военной полиции при выполнении возложенных на нее функций. К органам военной полиции относятся центральный орган военной полиции, региональные и территориальные органы военной полиции.

Состав, организационная структура и штатная численность органов и подразделений военной полиции определяются Министром обороны с учетом условий дислокации, объема и характера выполняемых задач. Территориальные органы военной полиции дислоцируются, как правило, в непосредственной близости от мест дислокации воинских частей, которые имеют наибольшую численность. В случае необходимости подразделения военной полиции, созданные для выполнения задач и обеспечения деятельности органов военной полиции, могут дислоцироваться отдельно, в том числе на территориях воинских частей, расположенных на удалении от мест расположения органов военной полиции. Основными направлениями деятельности военной полиции являются:

• 1) обеспечение правопорядка и воинской дисциплины, участие в обеспечении законности, а также осуществление в пределах своей компетенции противодействия преступности;
• 2) осуществление полномочий органа дознания в Вооруженных Силах РФ;
• 3) производство в соответствии с компетенцией по делам об административных правонарушениях и проведение разбирательств по дисциплинарным проступкам;
• 4) организация в Вооруженных Силах РФ розыска и задержания военнослужащих, уклоняющихся от военной службы; содействие в пределах своих полномочий органам внутренних дел в розыске военнослужащих и лиц гражданского персонала, совершивших преступление, а также военного имущества Вооруженных Сил РФ;

• 5) исполнение в соответствии с законодательством уголовных наказаний, дисциплинарного ареста, содержания под стражей подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых и задержанных военнослужащих, в том числе военнослужащих других войск и воинских формирований;
• 6) охрана и конвоирование военнослужащих, в том числе военнослужащих других войск и воинских формирований;
• 7) обеспечение охраны объектов Вооруженных Сил РФ, перечень которых определяется Министром обороны, служебных помещений органов военной прокуратуры и военных следственных органов;
• 8) обеспечение в пределах своей компетенции государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства из числа военнослужащих, судей военных судов, прокурорских работников органов военной прокуратуры, руководителей и следователей военных следственных органов, а также других защищаемых лиц;
• 9) обеспечение безопасности дорожного движения в Вооруженных Силах РФ, координация деятельности других войск и воинских формирований по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Функциями военной полиции являются:

• — организация патрульной службы, обеспечение правопорядка и воинской дисциплины среди военнослужащих в общественных местах, воинских частях, районах проведения учений и ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера;
• — участие во взаимодействии с органами внутренних дел в мероприятиях по обеспечению правопорядка и воинской дисциплины, а также по обеспечению безопасности дорожного движения во время подготовки и проведения гарнизонных мероприятий с участием войск (сил) и воинских формирований;
• — предупреждение и пресечение преступлений, административных правонарушений и дисциплинарных проступков, совершаемых военнослужащими и иными лицами на территориях воинских частей;
• — охрана места происшествия, обеспечение сохранности следов преступления, административного правонарушения в пределах установленных полномочий и др.

Для реализации своих функций военная полиция наделяется следующими полномочиями:

• — требовать от военнослужащих соблюдения воинской дисциплины, прекращения противоправных и (или) препятствующих деятельности органов военной полиции действий, принимать меры по пресечению преступлений, административных правонарушений и дисциплинарных проступков, совершаемых военнослужащими;
• — проверять документы, удостоверяющие личность, у военнослужащих, а также у лиц гражданского персонала, находящихся на территориях воинских частей, если имеются основания подозревать их в совершении правонарушения или имеются основания для их задержания в установленных случаях;
• — задерживать и (или) доставлять в военную полицию военнослужащих в связи с совершением ими преступления, административного правонарушения или грубого дисциплинарного проступка; при отсутствии у них документов, удостоверяющих личность;
• — осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при военнослужащих, в целях обнаружения документов, орудий совершения или предметов правонарушения либо предметов, сохранивших на себе следы правонарушения, изымать указанные документы, оружие, предметы, средства и вещества;
• — исполнять в пределах своих полномочий решения суда (судьи), письменных поручений следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания о производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу военнослужащих, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и др.

Военнослужащие военной полиции в установленных случаях имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную технику.

Законом об обороне из законодательства повсеместно исключено понятие «военная комендатура», которое заменено понятием «военная полиция Вооруженных Сил РФ», поскольку именно на базе бывших военных комендатур образованы соответствующие подразделения военной полиции.

Кроме того, понятия «гарнизонная гауптвахта», «войсковая (корабельная) гауптвахта» заменены единым понятием «гауптвахта». Гауптвахты отныне находятся в исключительном ведении органов военной полиции.

Детальное правовое регулирование деятельности данной правоохранительной структуры осуществляется Уставом военной полиции Вооруженных Сил РФ, который утвержден Указом Президента РФ от 25 марта 2015 г. № 161.

Органы местного самоуправления оповещают граждан о вызовах военкомата, предоставляют военкомату необходимые данные по воинскому учету граждан и др.

Правовой режим прохождения военной службы определен в федеральных законах от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1996 г. № 79-ФЗ «О статусе военнослужащего».

В организацию обороны входит осуществление мероприятий гражданской обороны. Под ней понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Большое значение имеет мобилизационная подготовка, представляющая собой комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики РФ, ее субъектов и муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке ВС РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.

• [1] Под обороной понимается система мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
• [2] См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 667.