Правовые принципы. 
Банковское право

Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ.

Конституционные принципы являются основополагающими, общими принципами права и представляют собой важную часть условий и ценностей, соблюдение которых позволяет обеспечить интересы общего блага.

К конституционным принципам, на которых базируется осуществление банковского надзора, относится прежде всего принцип социального государства, закрепленный в ст. 2 Конституции РФ, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Таким образом, Конституция возлагает на государство обязанность соблюдать и защищать признанные им права и свободы человека; тем самым одновременно определяются пределы публичной власти, границы усмотрения государства, которые не могут им быть преодолены без риска утраты своей легитимности. Одной из целей банковского надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и кредиторов, т. е. в том числе физических лиц.

Чрезвычайно важно подчеркнуть, что вмешательство государства (в том числе при осуществлении банковского надзора) в экономическую деятельность (в том числе кредитных организаций) не должно быть чрезмерным или произвольным, необходимо четко придерживаться баланса частных и публичных интересов. Чрезмерное вмешательство в деятельность кредитных организаций приводит к ограничению активности банковской сферы и в конечном счете замедлению экономического роста. Экономические проблемы в итоге могут сказаться на возможности реализации прав и свобод граждан, например на получении качественного образования, медицинской помощи и др., поскольку для реализации прав требуется в том числе и материальная база.

Однако банковская деятельность является рисковой по сути и несет потенциальную угрозу другим участникам экономической деятельности и физическим лицам, что также может нарушить их права. Именно поэтому так важно государству четко определять границы вмешательства и соблюдать эти границы. Достижению указанной цели способствует принцип соразмерности (пропорциональности), касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) закрепляет положение, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В процессе реализации основных прав неизбежен конфликт интересов как субъектов этих прав, так и других лиц, а также общества в целом. Часть 3 ст. 17 предельно четко очерчивает конституционный критерий соотношения этих интересов: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, свобода одного субъекта заканчивается там, где начинают нарушаться права другого субъекта. Конституция РФ допускает установление федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина. Кроме того, в качестве ограничения основных прав может также рассматриваться изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод. В этом последнем случае ограничение основных прав особенно тесно сопрягается с их умалением, под которым, как отмечалось, имеется в виду уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции РФ (ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой^[1].

Другим конституционным принципом является принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников. Данный принцип закреплен в ст. 8 Конституции РФ, в которой, в частности, содержится положение о том, что «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Защита интересов вкладчиков и кредиторов подразумевает в числе прочего правовое равенство участников банковской деятельности.

Положения ст. 8 Конституции РФ являются базисными для так называемых экономических прав, к которым следует прежде всего отнести: право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, т. е. свобода рынка труда (ст. 27); право на объединение, т. е. право на совместную экономическую деятельность, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 30); использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34), т. е. право на свободу договора, использования имущества, реализации товаров, работ, услуг; право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); свободу владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); право выбирать род деятельности или занятий, т. е. свобода экономического выбора (ст. 37).

При рассмотрении принципа равенства условий экономической деятельности для всех ее участников следует отметить, что он гарантирует в том числе свободу обращения финансовых средств, как связанных с обращением товаров, работ, услуг, так и не сопровождающих обращение товаров (работ, услуг).

Указанный принцип лежит в основе правового регулирования финансового рынка, включающего в себя рынок банковских услуг.

С указанным принципом тесно связан установленный ст. 74 Конституции РФ принцип свободного экономического пространства: «на территории Российской Федерации не допускается установление… каких-либо… препятствий для свободного перемещения… финансовых средств», который конкретизирует положения, закрепленные в ст. 8 Конституции РФ.

Судебная практика

В Определении Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. № 22−0^[2] отмечалось, что «согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации в качестве основ конституционного строя гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1; статья 16). Развивая данные положения, статья 74 (часть 1) Конституции Российской Федерации предусматривает запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации… Названные конституционные положения обязывают государство установить механизм обеспечения единого экономического пространства и единого рынка, включающий как меры, направленные на поддержание свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств в пределах территории Российской Федерации…».

Центральное место среди конституционных норм в сфере банковского регулирования и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции РФ, закрепляющие положение, согласно которому «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ.

Введение

и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются". Данные положения корреспондируют п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации.

Статья 75 устанавливает еще одно принципиальное положение, в соответствии с которым «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».

Следует отметить, что проанализированные принципы, нашедшие отражение в Конституции РФ, лежат в основе осуществления экономической (в том числе финансовой) политики государства и должны применяться при регулировании банковской деятельности, в том числе при осуществлении банковского надзора.

Кроме основных (в том числе конституционных) принципов для банковского надзора характерны специальные принципы.

К таким специальным принципам банковского надзора следует отнести прежде всего:

• — законность;
• — соразмерность;
• — эффективность;
• — независимость;
• — объективность и компетентность;

— имплементацию международно признанных норм (стандартов) в сфере банковского надзора.

Среди всех принципов банковской организации и осуществления надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип — необходимое условие реализации всех остальных принципов банковского надзора. Законность — один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства. Законность как принцип банковского надзора означает, что Банк России и его структурные подразделения, занимающиеся надзором, должны осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций.

Принцип законности подразумевает, что принципиальные положения должны регулироваться на законодательном уровне, подзаконные нормативные акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им. Вторым аспектом принципа законности является необходимость принуждения в случае необходимости соблюдать нормы закона и основанные на них подзаконные нормативные акты и пресекать правонарушения.

Принцип соразмерности подразумевает, что вмешательство государства (надзорного органа) в деятельность кредитных организаций (и банковских групп) не должно быть чрезмерным или произвольным. «Соразмерность является всеобщей и непогрешимой аксиомой, изначально очевидным принципом, поскольку средства представляют собой путь к цели и саму цель в процессе ее рождения»¹. Деррик Уайатт и Алан Дэшвудса в своей работе «Право Европейского Сообщества» принцип соразмерности ставят первым в списке общеправовых принципов^[3][4].

Деятельность государства должна обеспечивать баланс частных и публичных интересов. Это чрезвычайно актуально для банковской сферы деятельности, поскольку отсутствие банковского надзора или недостижение надзорным органом целей банковского надзора неизбежно приводят к многочисленным нарушениям и, как правило, проведению банками чрезмерно рискованной политики, что неизбежно сказывается на устойчивости как отдельных банков, так и банковской системы в целом, а следовательно, ставит под угрозу права и законные интересы кредиторов и вкладчиков. Однако «избыток» банковского надзора ведет к угасанию деловой активности в банковской сфере, что негативно сказывается не только на банковской системе, но и на экономике в целом, а в конечном счете — на интересах кредиторов и вкладчиков, защищать интересы которых является целью банковского надзора.

Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности. Применительно к банковскому надзору необходимо четко определить, сколько общество готово платить за стабильность банковской системы.

Международный опыт Опыт мирового финансового кризиса 2008 г. с очевидностью продемонстрировал, что находящиеся на пороге краха банковские системы может спасти только государство. Огромные вливания в финансовый сектор в различных странах привели к увеличению государственного долга и, как следствие, необходимости сокращать государственные расходы. Однако не менее очевидным является и вывод о том, что граждане десятков стран не желают расплачиваться по обязательствам банков. Затраты государств (в конечном счете всех налогоплательщиков), направленные на спасение финансовой (банковской системы) в период 2008—2009 гг., были непропорционально высоки по сравнению с расходами, которые понесли владельцы банков, а также их кредиторы.

Принцип независимости банковского надзора является частным проявлением принципа независимости Банка России (в том числе как надзорного органа). Под независимостью Банка России следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти, ни какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие Банком России решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т. д.

Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.

Объективность и компетентность при осуществлении банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень. Сотрудники надзорного органа обязаны непредвзято и самостоятельно подходить к рассмотрению любых вопросов и формированию профессиональных суждений. Это в первую очередь означает, что служащие Банка России, осуществляющие надзор, должны иметь высокую квалификацию и владеть необходимым объемом профессиональных знаний и навыков.

Рассматриваемый принцип приобретает в настоящее время все большее значение в связи с необходимостью совершенствования банковского надзора, которое предполагает переход к профессиональному суждению как основе принятия надзорного решения. Потребность в таком переходе диктуется быстрым развитием банковских технологий на современном этапе, оказывающим существенное воздействие на скорость осуществления финансовых операций. Практически ежегодно банки предлагают клиентам новые финансовые продукты. На повестке дня перевод подавляющего числа банковских операций в режим автоматической обработки данных о проводимых финансовых операциях (так называемый электронный банкинг). Указанные процессы неизбежно сопровождаются изменением характера рисков. В современной ситуации формализованные подходы к осуществлению банковского надзора, предполагающие надзор за выполнением банками установленных нормативными актами количественных показателей, не могут привести к достижению целей банковского надзора — поддержанию стабильности банковской системы и защите интересов кредиторов и вкладчиков. В условиях современного динамичного рынка банковских услуг проверка собственно операций уже не рассматривается как условие, достаточное для обеспечения непрерывной, стабильной и безопасной работы банка.

Необходимы новые подходы при принятии надзорных решений, прежде всего переход к риск-ориентированному надзору, суть которого заключается в том, что надзорный орган обращает повышенное внимание на модели управления рисками, принятыми в кредитных организациях, т. е. на то, насколько кредитная организация способна выявлять, контролировать и, в случае необходимости, минимизировать принимаемые риски.

В основе риск-ориентированного надзора лежит принятие решения на основе профессионального суждения сотрудниками надзорного органа.

Переход к качественно иному содержанию банковского надзора предполагает прежде всего высочайший уровень профессионализма контролеров и предъявляет более высокие требования к объективности и беспристрастности выносимых ими решений.

Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора.

Приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами позволит перейти к модели развития банковского сектора, характеризующейся приоритетом качественных показателей деятельности и ориентацией на долгосрочную эффективность. Это в полной мере отвечает долгосрочным приоритетам развития экономики, в том числе предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹.

• [1] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010; СПС «Гарант».
• [2] Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. № 22−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Собрания Парламента Чеченской Республикио проверке конституционности пунктов 4 и 5 постановления Правительства РоссийскойФедерации „О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсийв установленных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерациив пределах Северокавказского района“» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.
• [3] Маритен Ж. Человек и государство. М.: Идея-Пресс, 2000. С. 58.
• [4] Wyatt D., Dashwood A. European Community Law. London: Sweet and Maxwell, 1993.P. 90.