Оценка региональной политики

Мероприятия региональной политики обычно весьма затратны. Поэтому актуальна проблема их оценки с точки зрения соотношения общественных затрат и результатов. Существуют различные подходы к решению этой проблемы, которые постепенно развиваются и совершенствуются. Ученые пытаются понять, окупаются ли затраты на региональную политику, и ставят перед собой такие вопросы^[2]:

• — какими могут быть результаты региональной политики, и какими методами можно оценить эти результаты;
• — какие инструменты наиболее эффективны для достижения целей региональной политики;
• — можно ли, опираясь на прошлый опыт, дать надежные рекомендации по поводу эффективности и действенности различных инструментов?

Политикам приходится искать ответы на подобные вопросы применительно к конкретным случаям, например:

• — являются ли субсидии на капитал подходящим инструментом стимулирования создания рабочих мест в районах с высокой безработицей;
• — следует ли отдавать предпочтение малым и средним предприятиям при установлении региональных налоговых льгот;
• — до какой степени финансовые льготы могут содействовать привлечению иностранных инвестиций;
• — как рационально распределить средства, направляемые на поддержку регионального развития, между отдельными инструментами, такими как повышение квалификации, консультирование или предоставление помещений?

Для ответа на данные вопросы необходимы определенные методические рамки, позволяющие рационально выстроить оценочный процесс и методы оценки отдельных элементов политики.

Методология оценки

Политика должна иметь цели. В идеале они должны быть выражены количественно. К примеру, одна из главных целей региональной политики — увеличить занятость в регионе поддержки. Оценить степень достижения этой цели можно только тогда, когда определено целевое количество создаваемых рабочих мест и промежуток времени, за который они должны появиться. Кроме того, следовало бы договориться, как учитывать частичную занятость и срок, на который создается рабочее место. Также нужно принимать во внимание качество рабочих мест и кто может их занять. К примеру, могут ли их занять безработные, массово высвобождаемые с закрывающихся шахт, или их займут мигранты из соседних регионов? То есть сформулировать количественно цель, даже в таком вроде бы ясном случае, весьма не просто.

Определяя цели политики, нужно рассмотреть и существующие альтернативы достижения этих целей и попытаться оценить эффективность каждой альтернативы. Только так можно выбрать лучший вариант.

Из сказанного вытекает, что оценка политики не является единовременным процессом, предпринятым после завершения проекта, но это итеративный процесс, который происходит до, во время и после завершения какого-либо проекта или программы поддержки. Иначе говоря, оценка включает в себя три главных этапа: предпроектная оценка, мониторинг в ходе реализации, постпроектная оценка^[3].

Предпроектная оценка делается до принятия решения о начале работ и направлена на определение оценки вероятности достижения нужных результатов и потребных затрат бюджета. В ходе оценки следует ответить на такие вопросы:

• — каковы шансы на успех;
• — окупят ли результаты проекта понесенные затраты;
• — существуют ли более дешевые способы достижения поставленных целей?

Мониторит в ходе реализации предполагает постоянное наблюдение для измерения возникающих эффектов проекта. Это позволяет откорректировать политику в процессе реализации. Мониторинг включает в себя постоянный сбор и анализ информации, которая потребуется не только в процессе, но и для завершающей оценки и контроля расходования государственных средств.

Постпроектная оценка проводится через какое-то время после завершения проекта, чтобы понять, были ли затраты на проект оправданы экономическими или социальными результатами. Такая оценка очень важна для выводов на будущее и могла бы проводиться по методике «затраты — результаты», если бы можно было адекватно оценить и соизмерить все затраты и эффекты, включая социальные. На практике приходится пользоваться менее строгими схемами оценки проектов.

Широкое распространение получила методическая схема оценки различных программ и проектов, используемая Европейской комиссией^[4], в которой определяются пять важнейших свойств, которыми должна обладать оценка:

• — аналитической, т. е. базироваться на известных методах проведения исследований;
• — систематической, предусматривающей точное планирование и последовательное применение выбранных методов исследования;
• — надежной; это означает, что разные эксперты по оценке, получив одни и те же данные, используя одинаковые методы для их анализа, должны придти к одинаковым заключениям;
• — ориентированной на результат, т. е. должны оцениваться важные результаты программы, такие как действенность, эффективность, уместность;
• — полезна заказчику, т. е. обеспечивать полезную информацию для принятия решений.

Центральным звеном системы оценки является набор индикаторов, посредством которых определяют прогресс программы/ проекта. Под индикатором понимают набор значений какой-либо переменной в зависимости от времени (и (или) места).

Европейские методики по оценке и мониторингу, как правило, содержат ряд общих требований, которые предъявляют к индикаторам (характеристики хорошего индикатора):

• — используемая переменная должна отражать цель, которой служит индикатор;
• — переменная должна иметь четкое определение;
• — значения переменной должны быть надежными (измерения, проведенные разными людьми, должны давать одинаковые значения);
• — измерение значений должно быть проведено с достаточной четкостью. Стоимость получения информации нс должна перевешивать пользу от применения индикатора;
• — значения переменной должны быть действительны в течение разумного периода времени (не терять своей актуальности за время сбора и доставки информации потребителю).

С точки зрения масштаба влияния, всю совокупность индикаторов можно разделить на контекстные и программные индикаторы.

Контекстные индикаторы служат для измерения результатов программы в целом и применяются ко всей территории, населению, общественным и экономическим институтам (относятся к контексту, в котором действует программа).

Программные индикаторы относятся к деятельности в рамках программы. Программные индикаторы касаются лишь части общества или территории, которые действительно были затронуты деятельностью программы.

Такое разделение индикаторов представляется очень важным, так как определяет возможности этих индикаторов и позволяет сформировать адекватную систему ожиданий от реализации программ.

Так, например, если мы имеем дело с программой, которая направлена на формирование благоприятных условий для развития бизнеса определенного профиля или отрасли в регионе, то одним из программных индикаторов будет количество новых компаний данных профиля или отрасли в год или объем продаж регионального бизнеса в данной сфере. При этом контекстными индикаторами будут показатели социальноэкономического развития региона, например, занятость населения или рост доходов регионального бюджета.

Программные индикаторы в свою очередь можно разделить на четыре типа:

• — индикаторы ресурса;
• — индикаторы выхода;
• — индикаторы эффекта;
• — индикаторы воздействия.

Индикаторы ресурса дают информацию о финансовых, людских, материальных, организационных и правовых средствах, используемых для реализации проекта/программы.

Индикаторы выхода дают представление о первичном результате, продукте деятельности исполнителей проектов. Выходом считается то, что получено в обмен на затраченные средства.

Индикаторы эффекта дают представление о непосредственной выгоде, полученной бенефициарами проектов/ программ.

Индикаторы воздействия отражают последствия проекта/программы вне его прямого и непосредственного взаимодействия с бенефициарами.

Например:

При определении целевого значения индикатора необходимо разделять такие понятия, как «желаемое значение», «прогноз», «целевое значение» .

Желаемое значение — то, что нам бы хотелось иметь. Прогноз — то, что, по нашему мнению, наиболее вероятно. Целевое значение — то, чего мы намерены достичь.

Другими словами, целевое значение индикатора определяется посредством сопоставления прогноза развития событий (без влияния на события программы/проекта), наших желаний и оценки влияния предполагаемого воздействия со стороны программы/проекта.

При определении целевых значений индикаторов также необходимо учитывать внешние (экзогенные) факторы, степень влияния которых на различные виды программных индикаторов неодинакова. В случае индикатора выхода переменная может практически полностью определяться нашей деятельностью, тогда как в случае индикаторов эффекта и воздействия на переменную, как правило, действуют и другие внешние факторы.

Это обстоятельство отразилось в современных документах Европейской комиссии, предлагающих не вводить индикаторы эффективности выше уровня отдельного мероприятия, т. е. на уровне подпрограмм и направлений, поскольку индикаторы эффективности на этих уровнях имеют тенденцию отражать скорее эффективность работы сектора экономики или слоя общества, чем самой программы или направления.

Об этом же говорил И. Турок^[5], утверждая, что с учетом трудностей, связанных с оценкой региональных программ развития, было бы более плодотворным сосредоточиться на оценке четко определенных компонентов программ. Это облегчило бы сравнение эффективности конкретных инструментов политики в разных программах. Эта логика отражается в приведенном им примере оценки проектов развития бизнеса, направленных на стимулирование экономического роста в двух шотландских регионах, которые получили финансовую поддержку в рамках программы Структурных фондов ЕС в течение 1989−1993 гг. Целью являлась оценка качества способов, которыми проекты были запланированы и осуществлены, а также оценка влияния проектов на производительность частных компаний. Оценка включала три стадии (рис. 9.3).

Стадия 1. Первоначальные заявки на финансирование были оценены для того, чтобы получить общее представление о типах проектов, получающих помощь. Каковы были цели этих проектов? Какие цели были установлены? Сколько рабочих мест должны были быть созданы или сохранены?

Рис. 9.3. Ностпроектная оценка проектов развития бизнеса при поддержке Структурных фондов ЕС (Шотландия)^[6]

Стадия 2. Информация была получена от руководителей проектов, чтобы оценить качество планирования и осуществления проектов. Были ли цели реалистичными и подходящими? Были проекты особенными? Насколько эффективными были руководители проектов в их реализации? Были ли проекты хорошо спланированы? Является ли финансирование со стороны ЕС необходимым для продвижения проектов?

Стадия 3. Эффект воздействия финансовой и иной поддержки на предприятия оценивали путем сбора информации от предприятий, получающих поддержку. В какой степени поддержка, которую получает фирма, влияет на ее рентабельность, оборот, маркетинговую деятельность, продуктивность и компетентность руководства фирмы?

Это хороший пример качественного подхода к оценке.

• [1] В подготовке параграфа принимала участие Ю. А. Рябкова.
• [2] Armstrong Н., Taylor J. Regional economics and policy. 3rd ed. Blackwell publishing, 2000. P. 437.
• [3] См:.Лукша О. П., Сушкпв П. В., Яновский А. Э. Управление стратегическими планами и программами местного развития. Российский и зарубежный опыт. Мониторинг и оценка программы местного развития. Обнинск, 2003. С. 44.
• [4] European Commission, Evaluation EU Expenditure Programs. A Guide, Ex post and Intermediate Evaluation, 1997.
• [5] См.: Turok I. Evaluating European Support for Business Development: Evidence from the Structural Funds in Scotland // Entrepreneurship & Regional Development. 1997. No. 9. P. 335−352.
• [6] Turok I. Evaluating European Support for Business Development: Evidence from the Structural Funds in Scotland // Entrepreneurship & Regional Development. 1997. No. 9. P. 335−352.