Контрольный механизм Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года

Совет Европы уделяет особое внимание защите прав национальных меньшинств, гарантом прав которых является, прежде всего, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г. (далее — Рамочная конвенция).

Разработка Рамочной конвенции была поручена Специальному комитету по защите национальных меньшинств (CAHMIN) под эгидой Комитета министров СЕ, который представил проект документа 10 ноября 1994 г. 1 февраля 1995 г. Рамочная конвенция была открыта для подписания государствами — членами СЕ.

Структурно Рамочная конвенция состоит из преамбулы и пяти разделов: разд. I содержит положения, в которых в общих чертах излагаются основные принципы, служащие для разъяснения других основных положений договора; разд. II включает перечень специфических принципов; разд. III содержит различные положения, касающиеся толкования и применения Рамочной конвенции; разд. IV посвящен контролю над выполнением Рамочной конвенции; разд. V включает заключительные положения.

Согласно преамбуле Рамочной конвенции государства-участники обязаны претворять в жизнь положения этого акта с помощью национального законодательства и политики. В параграфе 11 Пояснительной записки к Рамочной конвенции подчеркивается, что положения этого акта оставляют заинтересованным государствам определенную меру свободы в достижении соответствующих целей и реализации применимых принципов, для того чтобы они могли учесть национальные особенности каждого из них. Эта мера настолько широка, что в тексте Рамочной конвенции отсутствует определение «национального меньшинства». В соответствии с § 12 Пояснительной записки к Рамочной конвенции составители решили принять данный «прагматичный подход» из-за того, что посчитали невозможным сформулировать определение, которое получило бы поддержку у всех государств — членов СЕ. Именно поэтому, в отличие от подавляющего большинства соглашений СЕ по правам человека, Рамочная конвенция содержит такие формулировки: «значительное число» (ст. 10.2, 11.3 и 14.2), «существенное требование» (ст. 11.3 и 14.2), «реальная потребность» (ст. 10.2), «в случае необходимости» (ст. 4.2, 18.1 и 19), «где требуется» (ст. 11.3 и 12.1) и «насколько возможно» (ст. 9.3, 10.2 и 14.2).

Согласно ст. 1—3 Рамочной конвенции к числу общих принципов отнесены следующие:

• — защита национальных меньшинств — часть международной системы защиты прав человека;
• — положения Рамочной конвенции должны применяться добросовестно и в духе сотрудничества между государствами;

каждое лицо — представитель национального меньшинства имеет право без какого-либо ущемления свободно выбирать, чтобы с ним обращались как с меньшинством или нет;

— права, вытекающие из принципов Рамочной конвенции, могут осуществляться индивидуально или в сообществе с другими.

Рамочная конвенция накладывает на государства конкретные обязательства, главное из которых — придерживаться принципа защиты прав национальных меньшинств без дискриминации, применяя положения Рамочной конвенции в соответствии со ст. 2 договора «добросовестно, в духе понимания и терпимости и с соблюдением принципов добрососедства, дружественных отношений и сотрудничества между государствами».

Государства — участники Рамочной конвенции обязаны:

гарантировать «право на равенство перед законом и право на равную правовую защиту»;

• — принимать «надлежащие меры» во всех сферах жизнедеятельности, чтобы поощрять «полное и эффективное равенство»;
• — создавать необходимые условия для меньшинств с целью поддержания и развития их культуры и сохранения их самобытности;
• — поощрять взаимоуважение, терпимость, охранять языковые свободы.

В Рамочной конвенции закреплены права и свободы национальных меньшинств, которые государства-участники обязаны поощрять и защищать. Среди них: право па равенство перед законом; право на уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству; право на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций; право открыто исповедовать свою религию или выражать убеждения, а также право создавать религиозные учреждения, организации и ассоциации; право на свободу выражения мнения любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, включая свободу придерживаться какого-либо мнения и свободу получать и обмениваться информацией или идеями на языке меньшинства без вмешательства со стороны публичной власти и т. д.

Каждое государство — участник договора передает Генеральному секретарю СЕ периодически или по запросу Комитета министров СЕ информацию о выполнении своих обязательств по Рамочной конвенции. Генеральный секретарь СЕ передает полученные материалы в Комитет министров СЕ. При этом первый отчет, целью которого является предоставление полной информации о законодательных и других мерах, принятых государсгвом-участником в целях выполнения обязательств по этой Рамочной конвенции, должен быть представлен в течение года со дня вступления в силу договора в отношении заинтересованной стороны. Цель последующих докладов — дополнение информации, содержащейся в первом отчете.

Для обеспечения эффективности контроля над выполнением обязательств по Рамочной конвенции был учрежден Консультативный комитет, задача которого заключается в оказании содействия Комитета министров СЕ в случаях, когда указанный уставной орган СЕ решает вопрос о соответствии мер, принятых сторонами для реализации принципов, изложенных в Рамочной конвенции.

В полномочия Комитета министров СЕ также входит утверждение в течение года со дня вступления в силу Рамочной конвенции состава и регламента Консультативного комитета, члены которой должны быть признанными экспертами в области защиты прав национальных меньшинств. Согласно Рамочной конвенции контроль над выполнением этого договора должен по мере возможности осуществляться в обстановке гласности посредством опубликования отчетов и других документов, составляемых по результатам контроля.

Рамочная конвенция предусматривает возможность присоединения к этому документу государств, не являющихся членами СЕ, при условии получения согласия — приглашения со стороны Комитета министров СЕ.

5 ноября 1992 г. в Страсбурге была открыта для подписания Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (далее — Хартия) — уникальный договор между государствами, взявшими на себя обязательство обеспечить такое будущее, в котором были бы созданы благоприятные условия для языков. Хартия прежде всего направлена на защиту и поддержку тех языков, которым угрожает маргинализация. В Хартии излагаются конкретные требования в отношении того, как поддерживать языки в повседневной жизни, говорится об образовании на языках, изучении языков на всех уровнях и использовании их в прессе, а также на радио и телевидении. Хартия касается языков, которые отличаются от языков или языка, на которых говорит большинство населения государства. Языки мигрантов или диалекты официального языка не рассматриваются как региональные языки или языки меньшинств.

В ч. II ст. 7 Хартии определены цели и принципы, в соответствии с которыми государства-участники осуществляют свою политику, законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков и языков меньшинств. Среди этих принципов — уважение географического района каждого регионального языка или языка меньшинства для обеспечения того, чтобы существующее или новое административное деление не создавало препятствий развитию данного регионального языка или языка меньшинства; содействие и (или) поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни; развитие связей между группами, пользующимися идентичными языками; преподавание и изучение региональных языков или языков меньшинств.

В ч. III (ст. 8—14) Хартии зафиксированы меры, содействующие использованию региональных языков или языков меньшинств в общественной жизни. Эти меры касаются образования, судебной ветви власти, административных органов и государственной службы, СМИ, культуры, общественной жизни и других сфер.

В Хартии закреплены 68 обязательств, из которых государства должны выбрать как минимум 35.

Контроль над выполнением обязательств по Хартии осуществляется на основании докладов о принятых мерах по исполнению Хартии, которые государства регулярно представляют Генеральному секретарю СЕ. Форма отчета определена Комитетом министров СЕ. Первый отчет должен быть представлен государством в течение года, следующего за вступлением в силу Хартии в отношении данного государства. Последующие отчеты направляются каждые три года. Отчеты государств анализируются Комитетом экспертов, учрежденным на основании Хартии. В состав Комитета входит по одному эксперту от каждого государства — участника Хартии. Члены Комитета должны обладать высокими моральными качествами и признанным авторитетом в вопросах, являющихся предметом регулирования Хартии. Комитет экспертов ежегодно представляет Комитету министров СЕ доклады о мерах, предпринимаемых государствами для защиты региональных языков или языков меньшинств. В докладе также содержатся рекомендации по лучшем}' осуществлению Хартии, адресованные государствам. Согласно ст. 16 (2) Хартии неправительственные организации, действующие в государствах — участниках Хартии, могут сообщать Комитету экспертов о политике, проводимой их государством в отношении региональных языков или языков меньшинств. После консультаций с заинтересованным государством Комитет экспертов может учесть эту информацию при подготовке доклада для Комитета министров СЕ. Комитет министров СЕ вправе опубликовать итоговый доклад Комитета экспертов. Генеральный секретарь СЕ один раз в два года готовит для ПАСЕ доклад о применении Хартии.

Российская Федерация подписала Хартию 10 мая 2001 г., однако до сих пор не ратифицировала. В 2010—2011 гг. группа экспертов проводила моделирование применения и мониторинга Хартии в Алтайском крае. Первое посещение немецкого национального района Хальбштадт и казахского поселения Байгомут состоялось в июле 2010 г. Моделирование является частью мероприятий, реализуемых в рамках Совместной программы СЕ, ЕС и России в лице Министерства регионального развития РФ «Национальные меньшинства в России: развитие языков, культуры, средств массовой информации и гражданского общества». Общая цель Совместной программы состоит в поощрении этнических и национальных меньшинств в России, а также в расширении признания их особой самобытности в области культуры, образования, языков СМИ и гражданского общества.