Формы и методы выработки и реализации земельной политики

Формирование государственной земельной политики осуществляется на основе общегосударственной идеологии в земельном вопросе, отражающей роль и значение земельных ресурсов как основы жизни и деятельности людей, и выражается в первую очередь в законах страны, в частности в Конституции РФ (ст. 9, 36, 72 и др.). Также государственная земельная политика закрепляется в программно-директивных документах, каковыми являются, например, федеральные целевые программы. Все эти документы принимаются уполномоченными на то государственными или муниципальными органами, сформированными на основе народовластия. А в ряде случаев принятию решений в отношении земли и условий ее использования предшествует выявление мнения населения, например, проведение общественных слушаний при установлении публичных сервитутов.

Та или иная организованность, упорядоченность свойственна человеческому обществу на протяжении всей своей истории. Это важно для согласования потребностей, интересов отдельного человека и различных социальных групп. В целях достижения такого согласования осуществляется социальное регулирование, т. е. целенаправленное воздействие па поведение людей.

Средствами социального регулирования являются в первую очередь социальные нормы, связанные с волей и сознанием людей:

• 1) правовые (юридические),
• 2) моральные,
• 3) религиозные,
• 4) корпоративные нормы и нормы общественных организаций,
• 5) обычаи и ритуалы и др.

Наряду с социальными нормами регуляторами также являются акты индивидуального регулирования (целевое, адресное воздействие субъектов друг на друга) и стихийные регуляторы. (События общесоциального масштаба, явления экономического порядка, феномены массового поведения, демографические процессы и т. п. — в своем стремлении к порядку общество и государство стремятся взять под свой контроль эти факторы, однако это удается далеко не всегда.).

В системе социального регулирования важнейшая роль принадлежит правовому регулированию, под которым в узком смысле понимается воздействие системы правовых норм, других специально-юридических средств на поведение людей и на общественные отношения в целях их упорядочения и прогрессивного развития.

Основой правового регулирования является норма права, т. е. признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений. По социальному назначению и роли в современной правовой системе нормы можно подразделить на: учредительные (нормы-принципы), регулятивные (нормы — правила поведения), охранительные (нормы — стражи порядка), обеспечительные (нормы-гарантии), декларативные (нормы-объявления), дефинитивные (нормы-определения), коллизионные (нормыарбитры), оперативные (нормы-инструменты, они определяют дату вступления нормативного акта в силу, прекращения его действия и т. п.).

Нормы права имеют ряд весьма существенных особенностей, отличающих их от других видов нормативного регулирования.

Общеобязательность — норма:

• а) указывает, каким образом, в течение какого времени, на какой территории необходимо действовать тому или иному субъекту;
• 6) предписывает правильный с точки зрения общества и потому обязательный для конкретного индивида образ действий;
• в) носит общий характер, выступает в качестве равного, одинакового масштаба для всех и каждого, кто оказывается в сфере ее действия;
• г) регулирует неопределенное количество жизненных случаев (многократности использования).

Социальность — посредством правовых норм регламентируются процесс общественного производства, распределение и перераспределение производимого или добываемого продукта, господство классов или социальных групп в обществе, распределение и закрепление в нем социальных ролей, должностей в государстве, товарноденежные отношения и отношения собственности и т. п.

Конкретность обстоятельств, прав и обязанностей, предполагающая количественную определенность, установление масштаба и меры поведения, определение рамок дозволенного.

Конкретность права невозможна без его формализации. Она защищает интересы всех участников правоотношений, фиксации содержания норм в официальных, признаваемых в данном государстве, документах (законах, судебных решениях, указах, постановлениях и т. д.).

Обязательность правовых норм обеспечивается принуждением (санкциями) со стороны государства. Возможность государственного правового принуждения в случаях нарушения прав граждан, правопорядка является одной из важных гарантий действенности права.

Обязательность правовых норм предполагает и четкую процедуру их принятия, применения и защиты. По мере развития права процедура применения и реализации правовых норм, обеспечивающих регулятивные и охранительные функции (материальное право, например — гражданское право), также стала регулироваться правовыми нормами (процессуальное право, например, гражданское процессуальное право). В процессуальном праве правовому регулированию подвергаются не сами отношения, а способ их реализации.

Системность проявляется в структурном построении нормы, в специализации и кооперации норм различных отраслей и институтов права. Так, в целях исключения противоречия отдельных норм необходима их систематизация. Такая систематизация предполагает несколько уровней:

• 1) учет правовых норм;
• 2) инкорпорация правовых норм (нормативные акты определенного уровня объединяются полностью или частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке — хронологическом, алфавитном, системно-предметном);
• 3) консолидация норм (нормативные акты по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт, содержание при этом не меняется);
• 4) кодификация законодательства (коренная переработка действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, расчистка нормативного массива, освобождение от устаревших норм).

Еще одной отличительной особенностью правовых норм является институционалыюсть их генезиза. Такие нормы либо сознательно создают определенные органы государства (институты), либо эти же органы признают (санкционируют, допускают, подтверждают) в качестве норм обычаи, либо норма становится результатом судебной практики (суд — также общественный институт).

Совокупность действующих в конкретном обществе правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, исходящих от государства и обеспечиваемых принудительной силой государства, образует объективное право, которое порождает субъективное право отдельного лица на совершение тех или иных действий, получение благ, защиту' жизни и имущества и т.н. В субъективном смысле право — это мера дозволенного поведения.

Норма права характеризуется четкой структурой, которую составляют следующие элементы: гипотеза, диспозиция, санкция (рис.

5).

Рис. 5 Структура правовой нормы.

Санкция, в отличие от гипотезы и диспозиции может быть не столь явно выражена или даже быть связанной не с конкретной нормой, а с соблюдением нескольких или всех норм сразу (в первую очередь это свойственно религиозным нормам). Но отсутствие санкции распространено и среди правовых норм. (В частности, ст. 58 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду', бережно относиться к природным богатствам».) Поэтому еще со времен Древнего Рима нормы права подразделялись на совершенные, те, в которых содержалась санкция, и несовершенные, т. е. не предусматривающие последствий несоблюдения нормы. Такой тип норм можно определить как декларативные или директивные, программные.

Норма права — это общее (неперсонифицированное) правило поведения, рассчитанное на неопределенный круг субъектов и регулирование неопределенного числа жизненных случаев, т. е. норма права универсальна.

Но норма права может распространяться только на определенных лиц (например, работники организаций агропромышленного комплекса, ветераны груда, жители Крайнего Севера, должностные лица, и т. д.) — действие правовой нормы по кругу лиц.

Норма может применяться не всегда, а в определенное время (например, действие норм может быть увязано с временем года) — действие правовой нормы во времени.

Правовая норма может применяться не на всей территории страны, а быть ограничена определенными регионами (например, особый правовой режим территорий, где проводятся социальноэкономические эксперименты, в анклавах — свободные экономические зоны и т. п.). Кроме того, законодательство одной страны в определенных случаях и по определенным вопросам может применяться на территории другой страны — действие правовой нормы в пространстве.

По способу воздействия на адресатов нормы подразделяются на:

• — управомочивающие, т. е. предоставляющие права («дозволение», можно поступать по своему собственному усмотрению);
• — обязывающие к определенному поведению («предписание»);
• — ограничивающие или полностью не допускающие какие-либо действия («запрет»).

Способ воздействия права на общественные отношения называется методом правового регулирования.

В зависимости от порядка установления субъективных прав и обязанностей, средств их обеспечения (санкций) и степени самостоятельности действий субъектов выделяют императивный (авторитарный, властный) и диспозитивный (автономный) методы.

Императивный метод основан на подчиненности, субординации участников общественных отношений. При нем жестко регулируется поведение (действия) субъектов, они, как правило, ставятся в неравное положение, например, гражданин и административный орган. Императивно, более подробно и конкретно (категорично, не допуская отступлений от правила поведения, предписанного нормой) регулируются вопросы наиболее актуальные для государствазаконодателя. Императивный метод характерен для уголовного, административного, налогового права.

Диспозитивный метод позволяет субъектам общественных отношений самостоятельно в пределах, установленных законом, определять их права и обязанности, предоставляет им свободу действий (собственное усмотрение, варианты поведения) при реализации своих целей или возможность урегулировать свои взаимоотношения путем заключения дополнительного соглашения между собой. Этот метод свойственен гражданскому, семейному, трудовому праву.

Со времен Древнего Рима выделяются две системы правовых норм:

• — публичное право, которое регу лирует отношения между государством и гражданами, отношения власти и подчинения между ними. При этом государство определяет границы свободы граждан; его основным принципом является законодательное принуждение;
• — частное право, которое регулирует отношения граждан между собой. Основным предметом его регу лирования являются имущественные и связанные с ними неимущественные, договорные отношения между гражданами или отношения, возникающие из нарушения их прав. При этом граждане — равноправные субъекты. Принцип частного права — частная автономия и имущественная самостоятельность. В частном праве его субъекты автономны в своих действиях: собственник может защищать свое имущество или не защищать его, содержание договора определяется сторонами и т. п.

Но автономия субъектов частного права не беспредельна, особенно в тех случаях, когда действия индивидов затрагивают те вопросы, которые императивно регулируются государством.

По мере эволюции человеческого общества, возрастания степени дефицитности различных ресурсов, вовлеченных в производственное использование и имущественный обмен (в том числе земли), усложнения общественных процессов (прежде всего в экономике) в сфере правового регулирования оказываются все новые виды общественных отношений. При этом происходит дифференциация правовых отраслей.

Земельное право представляет собой самостоятельную отрасль права, которую составляют правовые нормы, регулирующие отношения по использованию и охране земли. Современное отечественное земельное право отвечает требованиям выделения правовых норм в самостоятельную отрасль права — это:

• • большая совокупность общественных отношений, составляющих особый предмет регулирования (отношения, складывающиеся по поводу земельных ресурсов). При этом — земля нерукотворна, ограничена в пространстве, неперемещаема и т. д.;
• • наличие особого источника права — кодифицированного акта (земельные кодексы 1922, 1970, 1991, 2001 годов), а также сформированного большого массива правовых актов, регулирующих соответствующие отношения (такая правовая база была сформирована в советский период и получила дальнейшее развитие в ходе реформ 90-х и последующих годов);
• • политическое, экономическое и социальное значение складывающихся по поводу земли общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, и государственная заинтересованность в их упорядочении.

Предметом земельного права являются такие волевые общественные отношения, связанные с использованием и охраной земельных участков, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами.

Закрепленные в правовых нормах основные положения земельной политики в дальнейшем реализуются в процессе правоприменительной деятельности.

Реализация государственной земельной политики включает в себя следующие меры:

• — охрана земель как достояния общества, обеспечение бесконечно долгого сохранения их полезных свойств как природного, социального и хозяйственного объекта. В том числе путем введения различных ограничений (например, на эрозионно-опасных или сбитых землях), развития экологически безопасных технологий; стимулирование землепользователей к улучшению качества их земель, например, частичная компенсация их затрат по повышению плодородия (экологические аспекты землепользования);
• — определение допустимого для текущего состояния в развитии общества и экономики объема прав на землю и возможных способов их реализации, обеспечивающих, в том числе надежную защиту указанных прав, привлечение инвестиций, формирование и поддержание конкурентной среды. Причем, это относится как непосредственно к вопросам землепользования, так и к связанных с ними хозяйственной и имущественной сферам, формированию у землепользователей чувства ответственного хозяина по отношению к земле (правовые аспекты землепользования);
• — создание условий для наиболее рационального использования имеющихся в распоряжении людей земельных ресурсов, пригодных для сельскохозяйственного использования, в том числе адекватные состоянию экономики способы перераспределения земель к наиболее эффективным хозяевам и минимизация перевода сельскохозяйственных земель под иные цели — расширение городов, промышленность, транспорт и т. п. (структурные аспекты землепользования);
• — сельскохозяйственное освоение новых земель (для современной России более актуально — повторное освоение выбывших из сельскохозяйственного оборота), выделение приоритетов среди организационно-хозяйственных структур в АПК (которые наиболее соответствуют уровню развития производительных сил и характеру других видов общественных отношений, связанных с землепользованием) и стимулирование их развития (агрохозяйственные аспекты землепользования);
• — соблюдение баланса социально-экономических интересов общества, различных социальных групп и отдельных граждан или юридических лиц в процессе землепользования (в том числе создание для субъектов земельных отношений относительно равных стартовых возможностей ведения хозяйственной деятельности; сохранение права на землю для тех категорий населения, которые традиционно «привязаны к земле»; «социально ориентированное» наделение землей — льготные категории граждан), пресечение действий, нарушающих такой баланс (социальные аспекты землепользования);
• — формирование доходной части бюджета, а также воздействие на мотивацию землепользователей в целях стимулирования перераспределения земель (налоговые аспекты землепользования);
• — контроль за действиями частных лиц, в том числе за совершаемыми ими земельными сделками (контрольно-надзорные аспекты землепользования);
• — определение приоритетов в развитии регионов (структура отраслей), исходя из их обеспеченности земельными ресурсами (региональные аспекты землепользования);

информационное обеспечение и развитие научнотехнического прогресса в землепользовании (информационные и научные аспекты землепользования).

Вышеназванные аспекты решаются практически на всех иерархических уровнях, их можно подразделить на:

• — глобальные — сохранение условий существования человечества;
• — стратегические — рациональность использования имеющихся ресурсов и сохранение их полезных качеств для следующих поколений;
• — перспективные — координация земельной политики с другими сферами общественной жизни, создание условий для более полного использования ресурсного потенциала различных территорий, соответствие форм землепользования имеющимся возможностям по обработке земли;
• — текущие — регулирование земельных сделок, разрешение межотраслевых и иных конфликтов в сфере землепользования.

Государственная земельная политика реализуется органами государственной власти, которым свойственен ряд специфичных признаков. В частности, они:

• — создаются и действуют от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта;
• — действуют на основе законов и других нормативных правовых актов;
• — выполняют свойственные только им задачи и функции;
• — обладают собственной компетенцией;
• — характеризуются организационной обособленностью и самостоятельностью;
• — наделены властными полномочиями, т. е. их решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.

Органом государственной власти считается только орган, обладающий всеми этими признаками (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения не являются органами власти — это государственные учреждения или организации). Такой орган является юридически оформленной, организационно и хозяйственно обособленной частью государственного механизма, состоящей из государственных служащих. Он наделен государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

Принципы построения и деятельности органов государственной власти закреплены в Конституции Российской Федерации — это:

• 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Данный принцип закрепляет общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства, государственные органы принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина;
• 2) народовластие (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Народ осуществляет свою власть как непосредственно (через референдум и свободные выборы), так и через органы государственной власти, которые наделяются соответствующими полномочиями;
• 3) федерализм (ст. 5 Конституции Российской Федерации). Данный принцип выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой;
• 4) разделение властей и полномочий (ст. 10, 11 Конституции Российской Федерации), которое предусматривает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Этот принцип действует: как по горизонтали (Федеральное Собрание Российской Федерации — Правительство Российской Федерации — судебные органы Российской Федерации), так и по вертикали (федеральные органы власти — органы государственной власти субъектов Федерации);
• 5) светскость (ст. 14 Конституции Российской Федерации) — взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела;
• 6) законность (ст. 15 Конституции Российской Федерации), т. е. обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции Российской Федерации и законов.

Указанные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти являются неизменными и определяющими деятельность, как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов Российской Федерации (они закреплены в гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», которая может быть изменена только путем принятия новой Конституции Российской Федерации).

Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных, иерархически соподчиненных звеньев.

По уровню деятельности различают федеральные органы и должностные лица — это Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти. И органы субъектов Федерации — это региональные органы законодательной, исполнительной и судебной власти (конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи).

По характеру выполняемых задач органы государственной власти подразделяются на:

• — органы законодательной власти, избираемые населением, обладающие исключительным правом на принятие законодательных актов;
• — органы исполнительной власти, основная форма деятельности которых — исполнительно-распорядительная;
• — органы судебной власти, осуществляющие правосудие и уполномоченные применять государственное принуждение;
• — органы контрольной власти, деятельность которых состоит в проверке соответствия актов и действий государственных и иных органов, их должностных лиц.

В зависимости от правовой основы образования различают государственные органы, создаваемые в соответствии с:

• 1) Конститу цией Российской Федерации;
• 2) федеральными конституционными законами, федеральными законами;
• 3) указами Президента Российской Федерации;
• 4) постановлениями Правительства Российской Федерации;
• 5) законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина является Президент Российской Федерации. Как гарант Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти. Он наделен полномочиями: распускать Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией; назначать референдум в порядке, установленном федеральным конститу ционным законом; вносить законопроекты в Государственную Думу, подписывать и обнародовать принятые Федеральным Собранием законы, а также рядом других полномочий, которые определяют своеобразный статус Президента Российской Федерации в системе государственной власти в России, осуществляемой на основе ее разделения на различные ветви власти и виды государственной деятельности. Должность Президента не может быть отнесена к какой-либо одной ветви государственной власти, но при этом имеет непосредственное касательство к тем или иным вопросам и аспектам организации и функционирования каждой из них.

Так, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти. Или, например, он назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства Российской Федерации, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. Может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В определенной мере Президент Российской Федерации наделен полномочиями, отнесенными ко всем трем вышеназванным ветвям власти:

• — ЗК РФ, характеризуя земельное законодательство, определил, что наряду с данным кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации (которые не должны противоречить данному кодексу и федеральным законам);
• — Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации, руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, может отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
• — Президент осуществляет помилование.

Формой государства Российской Федерации является представительная демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство. Согласно Конституции представительный орган Российской Федерации (ст. 94) Федеральное Собрание Российской Федерации является парламентом. Парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру:

• — Совет Федерации (его члены, представляют все субъекты Российской Федерации)
• — и Государственная Дума (депутаты представляет все население Российской Федерации).

Важнейшей функцией парламента является законотворчество. Основными стадиями законодательного процесса являются:

• 1) внесение законопроекта в Г осу дарственную Думу;
• 2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;
• 3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;
• 4) подписание Президентом Российской Федерации и обнародование закона.

Субъектами права законодательной инициативы являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конститу ционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации (только по вопросам их ведения).

Исполнительная власть осуществляется системой органов, причем находящихся в иерархической зависимости. Возглавляет единую систему исполнительной власти Правительство Российской Федерации, являющееся коллегиальным органом.

При этом основной объем повседневной, текущей работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. При изучении их задач и функций следует принимать во внимание, что в 2004 году в рамках административной реформы была установлена трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти (министерства — службы — агентства). При этом:

• — федеральные министерства — вырабатывают государственную политику в установленной сфере деятельности и самостоятельно осуществляют нормативно-правовое регулирование. Они издают обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц;
• — федеральные службы — осуществляют функции по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения. А также выдают разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий, регистрируют акты, документы, права и объекты, издают индивидуальные правовые акты. Либо они осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с престу пностью, общественной безопасности (это относится к «силовым» службам, которые не являются органами, участвующими в выработке и реализации земельной политики);
• — федеральные агентства — оказывают государственные услуги, управляют государственным имуществом. Они осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, управляют находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и осуществляют правоприменительные функции (за исключением функций по контролю и надзо-

ру);

Как правило, федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении соответствующего министерства. Например, Росреестр (федеральная служба) и Росимущество (федеральное агентство) находятся в ведении Минэкономразвития России.

Общее руководство федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство Российской Федерации (кроме тех, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а Правительство Российской Федерации лишь координирует их деятельность — это органы, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел и ряд других).

Присущие рыночной экономике методы проведения государственной земельной политики разделяют на две группы:

• — административные методы, предписывающие землепользователям и другим субъектам земельных отношений способ и возможности их действий (установление предельных размеров участков, возможность принудительного изъятия участка, ограничение экологически опасных технологий, перечень нарушений, влекущих за собой разные формы ответственности и т. п.), эти методы основаны на императивном подходе, обязывающем выполнять те или иные предписания;
• — экономические методы государственного воздействия (земельный налог, другие виды налогов, влияющие на земельные отношения, нормативная цена земли, и т. п.), эти методы основаны на диспозитивном подходе, предполагающем самостоятельность субъектов земельных отношений при принятии решений, но при этом государством оказывается воздействие на их мотивацию.

Одним из важнейших средств реализации структурной, научнотехнической и инновационной политики государства стали целевые программы. ФЦП, а в последние годы — государственные программы позволяют активно воздействовать на социальноэкономическое развитие государства. Они сосредоточены на реализации наиболее важных для государства проектов, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти и представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в различных областях развития страны, в том числе в области экономики.

Программно-целевая организация управления позволяет решить ряд задач:

• — организовать оптимальное сочетание различных мер экономического, законодательного, политического, административного и технологического характера (комплексность);
• — обеспечить ориентацию действий различных исполнителей на конкретный результат (целенаправленность);
• — предусмотреть наличие подцелей, поэтапное решение которых позволяет достичь генеральной цели (последовательность);
• — увязать решаемые задачи с имеющимися финансовыми, информационными, материальными и трудовыми ресурсами (обеспеченность);
• — определить наиболее важные и уязвимые участки работы и обеспечить концентрацию на них имеющихся ресурсов (приоритетность);
• — учесть в процессе разработки интересы всех участников программы (согласованность).

За постсоветский период в области земельных отношений программно-целевой метод применялся в трех основных направлениях:

• 1) общая направленность земельной реформы,
• 2) повышение плодородия земель и мониторинг их состояния,
• 3) совершенствование организации (в основном — автоматизация) кадастра. В большинстве случаев по указанным направлениям одна программа сменяла другую.

Так, переход к современной рыночной системе земельных отношений был начат согласно Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР (1991 г.), а в конце 90-х годов была принята новая ФЦП — Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999;2002 годы.

На повышение плодородия были направлены три программы: Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России, (1992 г.), Повышение плодородия почв России на 2002;2005 годы (2001 г.), Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006;2010 годы (2006 г.), продленная впоследствии до 2013 года. В настоящее время реализуется ФЦП Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014;2020 годы (2013 г.), решающая близкие по совей направленности задачи. Кроме того, в период 1993;1995 годов реализовывалась Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации. Однако в полной мере данная программа не была реализована. По сути она была лишь вводным мероприятием по организации нового для того времени инструмента управления земельными ресурсами (ранее такой мониторинг не осуществлялся).

Совершенствование организации (автоматизация) ведения кадастра осуществляется в соответствии с ФЦП, последовательно принимаемыми начиная с 1996 года: Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996;2000 годы), Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002;2008 годы), а также ее подпрограммы Создание системы кадастра недвижимости (2006;2012 годы). В последние 5−6 лет ведется работа по интеграции кадастра недвижимости и регистрации прав на него. В 2013 году в целях решения этой задачи принята федеральная целевая программа Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014;2019 годы). Программа предусматривает: объединение ГКН и ЕГРП в объединенный государственный информационный ресурс; обеспечение организации предоставления услуг по принципу «одного окна» и переход к оценке гражданами качества предоставления услуг; повышение качества данных информационных ресурсов для обеспечения инвестиционной привлекательности и повышения эффективности налогообложения недвижимости.

Поскольку земельная политика тесно переплетена с аграрной политикой, то важным инструментом их проведения с середины «нулевых» годов стал программно-целевой подход по отношению к АПК в целом. Его основы были заложены в 2006 году, когда началась реализация приоритетного национального проекта Развитие агропромышленного комплекса, который затем был трансформирован в госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 2008;2012 и 2013;2020 годы. Одним из приоритетов государственной политики в агропромышленной сфере, предусмотренным указанной программой, являются введение в оборот неиспользуемой пашни и других категорий сельскохозяйственных угодий, а также их мелиорация.

Контрольные вопросы:

• 1. Назовите основные формы социального регулирования.
• 2. В чем состоит особенность правовой нормы как регулятора общественных отношений?
• 3. Какова структура правовой нормы?
• 4. Охарактеризуйте предмет земельного права.
• 5. Какие органы реализуют государственную земельную политику, какие специфичные признаки для них свойственны?
• 6. Каковы принципы построения и деятельности органов государственной власти?
• 7. В чем состоит грехзвенность структуры федеральных органов исполнительной власти?
• 8. Какие методы проведения государственной земельной политики присущи рыночной экономике?
• 9. Что такое федеральные целевые программы, какие ФЦП в сфере землепользования Вы знаете?