Муниципальное управление: понятие, признаки и место в системе публичной власти

Эффективность государственного управления во многом зависит от распределения властных полномочий между центром и периферией, способных обеспечить баланс интересов государства как целого и его частей, т. е. административно-территориальных единиц. Важным субъектом публичного управления является территориальная общность (городское или сельское поселение), осуществляющая местное самоуправление, т. е. деятельность населения, но решению вопросов местного значения прямо или через органы местного самоуправления.

Термин «муниципальный» (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) обычно применяется в отношении органов местного самоуправления. В современном законодательстве понятия «местный» и «муниципальный» используются как тождественные. Хотя традиции независимого общинного и городского управления восходят к древности, понятие «местное самоуправление» в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. Так, в Англии местное управление изначально рассматривалось как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основании дарованных Короной Хартий вольности.

После буржуазных революций конца XVIII в. понятие местного самоуправления стало широко использоваться во многих западных государствах. Оно охватывало организацию и деятельность таких должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались населением административно-территориальных единиц и не находились в прямой зависимости от центра. Существенно расширилась сфера действия местного самоуправления в конце XIX — начале XX в. в связи с обострением социальных и экономических проблем, затрагивающих все слои населения. Тогда местное самоуправление получило всестороннее закрепление в законодательстве и начало складываться как самостоятельный юридический феномен.

Во второй половине XX в. стремительный рост городов, необходимость социально ориентированной политики государства, демографические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, и его характерные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (например, в ст. 28.2 Основного закона ФРГ), так и в международно-правовых документах.

В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, определившая оощеевропеиские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.

В соответствии со ст. 3 Хартии местное самоуправление определяется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения»^[1].

Таким образом, местное самоуправление можно определить как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление отличает от иных видов публичного администрирования, в том числе и от государственного, ряд признаков и черт.

1. Создание и действие от имени местного населения. С одной стороны, органы местного самоуправления в отличие от министерств и ведомств не выступают от имени государства и нс включаются ни в государственную, ни в централизованную публичную администрацию. С другой стороны, в отличие от публичных корпораций и других децентрализованных учреждений они действуют не от своего имени, а от имени и в интересах определенной социальной общности. В связи с этим местное самоуправление является институтом публичного права, имеющим особый правовой статус. Наиболее четко указанная черта местного самоуправления выражена в национальном праве Франции и США.

Во Франции, как и в некоторых других странах континентальной правовой семьи, субъектом самоуправления признается территориальный коллективу имеющий статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение. Территориальными коллективами по Закону 1982 г. признаны коммуны, департаменты и регионы. Органы местного самоуправления должны представлять интересы соответствующего территориального коллектива.

В США субъектами самоуправления являются местные общины: жители любого поселения могут получить право на самостоятельное местное управление.

Местное самоуправление устанавливает особые связи с населением. Законодательство предусматривает гарантии прав граждан контролировать деятельность местных властей. Так, во Франции любой налогоплательщик может затребовать полный протокол заседаний муниципального совета и, кроме того, имеет право доступа к административной документации. Более того, в некоторых штатах США допускается отзыв депутатов местных советов.

2. Территориальная подведомственность — местное самоуправление ограничено соответствующей территорией. Обычно основой формирования местного самоуправления является административно-территориальное деление, поскольку местные органы создаются в законодательно установленных административно-территориальных единицах. Административно-территориальное деление отсутствует лишь в самых малых по территории и количеству населения странах (например, в Сингапуре или таких островных государствах, как Науру). В соответствии с количеством различных видов административно-территориальных единиц выделяются разные уровни местного управления.

Система административно-территориального деления может быть:

• — двухзвенной (например, в Дании, Финляндии, Болгарии, Венгрии, Польше, Японии, Новой Зеландии);
• — трехзвенной (в Италии, некоторых штатах Индии, Монголии, Колумбии);
• — четырехзвенной (в Германии, Ираке, Сирии, Камеруне) и даже
• — пятизвенной (во Франции, Заире).

Наиболее распространена — двух-трехзвенная система административно-территориального деления. Ее низовым звеном признаются города, деревни, поселки, в наиболее крупных городах — городские районы, иногда — группы деревень. Средним звеном являются более крупные территориальные единицы — провинции, префектуры и т. д. Самым крупным звеном административного деления территории обычно становятся регионы или области.

В некоторых странах (США, Великобритания, Венгрия, Чехия, Бразилия, Колумбия) органы местного самоуправления образуются во всех административно-территориальных единицах. В других государствах право самоуправления предоставлено населению лишь некоторых определенных законом территорий. Например, в Турции органы местного самоуправления создаются только в самых крупных административно-территориальных единицах-провинциях (илах) и в городах. В Китае органами самоуправления называются народные правительства в районах национальной автономии. Органы самоуправления не образуются в округах земель Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд — Пфальц), во французских кантонах и округах, в польских воеводствах.

Муниципальные органы обычно всегда создаются в городах, поскольку местное самоуправление основывается на традициях управления естественно сложившимися территориальными общностями, прежде всего городскими поселениями.

Административно-территориальное деление является наиболее стабильным элементом государственной организации и модифицируется крайне редко. Однако потребности более адресного и гармоничного социально-экономического развития территорий вынудили многие государства во второй половине XX в. провести административные реформы, изменившие соотношение между различными уровнями управления, делегировать властные полномочия на места.

Во многих странах, в том числе в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Германии, Скандинавских государствах, было сокращено количество наиболее мелких административно-территориальных единиц, проведено укрупнение первичных местных сообществ. Так, в Швеции количество коммун было уменьшено почти в четыре раза, в Дании Закон 1970 г. сократил количество общин в пять раз. Были образованы новые административно-территориальные единицы — регионы. Это наиболее крупные территориальные образования (как, например, во Франции, Бельгии, Греции, Перу и др.), призванные учесть и отразить современные потребности экономического и социального развития этих стран. Населению регионов были предоставлены права самоуправления. В последние десятилетия создание регионального уровня управления в европейских государствах стимулировали органы Европейского союза — ведь многие европейские программы предполагают наличие третьего уровня управления — регионального уровня управления на местах.

Однако возможен иной вариант построения органов местного самоуправления, не связанный непосредственно с общим административно-территориальным делением страны. Так, в США право образовывать органы местного самоуправления имеют не только административно-территориальные единицы, но и местные (муниципальные) корпорации, которыми признается определенным образом организованное население. Получение статуса местной корпорации предполагает прохождение в большинстве штатов довольно длительной и сложной процедуры. Прежде всего 20—25% избирателей, которые проживают в поселении, добивающемся статуса муниципальной корпорации, должны подписать петицию, которая затем подается в надлежащей форме органам штата. Кроме того, в поселении проводится всеобщее голосование — местный референдум, решение которого считается положительным, если за самоуправление проголосовало не менее половины участвующих в голосовании. Наконец, секретарь штата должен официально удостоверить итоги референдума.

3. Организационная и функциональная самостоятельность. Органы местного самоуправления, с одной стороны, действуют под собственную ответственность и вправе самостоятельно решать дела местного значения, а с другой — они обладают определенной независимостью во взаимоотношениях друг с другом и с центральными властями.

Компетенция местного самоуправления должна определяться законом, а не актом управления, что является важнейшей гарантией независимости самоуправления. При этом из всей массы публичных дел закон должен выделить вопросы местного значения, которые муниципальные органы вправе решать самостоятельно.

Определение предметов ведения местного значения — необходимое условие самого существования местного самоуправления как юридического феномена. Каждая страна решает этот вопрос по-своему, но обычно местными вопросами считаются обустройство территории, поддержание чистоты, организация социальнокультурных мероприятий и охрана общественного порядка. Решая эти вопросы, органы местного самоуправления отвечают только перед населением. Юридически муниципальные органы не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации.

Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра.

Итак, местное самоуправление характеризуется тем, что это — управление:

• — в интересах местного населения;
• — местными делами;
• — осуществляется населением самостоятельно, под свою ответственность.

• [1] Европейская хартия местного самоуправления // Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации». М., 1997. С. 3.