Институциональные особенности макропруденциального регулирования

Одной из причин мирового финансового кризиса явилось фактическое отсутствие полномочий институтов макро-уровня по обеспечению финансовой стабильности, минимизации факторов, лежащих в основе процикличности банковской деятельности и управлению факторами рискогенности, связанными как с системообразующими банками, так и с их взаимосвязанностью и взаимозависимостью на финансовых рынках. Центральные банки не были наделены мандатом по разрешению слабых мест и белых пятен в регулятивном пространстве, выявленных ими же. В итоге процесс накопления рисков стал опережать способность банков и регуляторов к их эффективному управлению и минимизации, что и предопределило неизбежность концептуализации макро-регулятивных аспектов в финансовой сфере.

В отличие от незавершенности процесса формирования экономического инструментария макропруденциальной политики, ее институциональная основа представляет собой систему регуляторов глобального, регионального/наднационального и национального уровней. Функциональность макропруденциальных регуляторов заключается не только в осуществлении МПР, но также и в координации политики МПР как на международном уровне (вертикальная координация), так и между национальными регуляторами (горизонтальная координация)^[1].

Институционализация МПР является одной из целей новой регулятивной реальности [46, с. 27—31], а их наделение мандатом макропруденциальной политики — одной из задач международных регуляторов. В настоящее время институционализация МПР в том или ином формате (как отдельный регулятивный институт, так и подразделение в рамках уполномоченного регулятора) организована в 40 национальных юрисдикциях [31, с. 71, 74]. Исходя из целей Базеля III и регуляторов национального уровня, институционализация МПР должна стать отправной точкой в разрешении регулятивной трилеммы — обеспечении стрессоустойчивости банков и банковского сектора, обеспечении устойчивого экономического роста и обеспечении финансовой стабильности.

В связи со слабой концептуальной основой МПР, каких-либо его инструментов для разрешения гордиева узла регулятивной реформы в контексте долгосрочной финасовой стабильности пока не найдено. Первые признаки внесения ясности в «дорожную карту» регулятивной трилеммы появились с внедрением в практику банковского регулирования контрциклического буфера капитала, который, тем не менее, не может являться полноценным стандартом МПР ввиду хотя бы тесной его увязки с капиталом — одним из краеугольных камней микропруденциального регулирования. Следующим шагом в понимании путей разрешения трилеммы будет являться, как представляется, не столько очередной стандарт банковского регулирования, в той или иной степени связанный с МПР, сколько усиление координации между международными и национальными банковскими регуляторами, а также координации на горизонтальном уровне — между регуляторами национальных юрисдикций. В данном контексте понимается важность накопления опыта использования принципиально нового стандарта надзора с учетом многовекторной динамики глобальной макросреды: насколько эффективно контрциклический буфер будет учитывать влияние внешних шоков на динамику национальной макро-среды или, иными словами, насколько точными окажутся действия уполномоченных регуляторов банковского сектора по установлению количественного параметра данного буфера, учитывая, что допустимый интервал составляет от 0% до 2,5%, а фактическое значение данного интервала выбирается национальным регулятором самостоятельно, в зависимости от его собственной оценки состояния и перспектив развития макро-среды и формирования кредитных циклов.

С другой стороны, функционализация институтов МПР может столкнуться с рядом противоречий и даже конфликтом интересов, принимая во внимание недостаточно четкое понимание функций самой макропруденциальной политики, недостатки концепции МПР (как в части инструментов регулирования, так и определения и включения в регулятивный механизм параметров макрои микро-уровней) и отсутствия согласованной позиции регуляторов и экспертов в части масштабов применения МПР и ее эффективности.

Функции МПР сосредоточены в основном в центральных/ национальных банках, а также в других, специализированных институтах, наделенных полномочиями регуляторов банковского сектора. Ряд регуляторов совмещает функции микрои макропруденциального регулирования, однако о конфликте интересов говорить особо не приходится ввиду недоконцептуализированности макропруденциальной политики и инструментов МПР. Вместе с тем, нельзя сбрасывать со счетов важность и значимость МПР для обеспечения финансовой стабильности, имея в виду неизбежность эволюции стратегии и инструментария МПР с развитием банковских технологий и его интеграцию в систему банковского регулирования и надзора. Острота и глубина финансового кризиса, наряду со сложной структурой финансовых рынков и финансовых институтов, стали одними из главных предпосылок создания отдельных институтов МПР, которые, хотя и являются по статусу институтами координации, на деле же постепенно приобретают атрибуты институтов регулирования, хотя процессы интеграции макрои микропруденциального сегментов регулирования еще далеко не завершены. Речь идет о Совете по надзору за финансовой стабильностью в США¹, Комитете по финансовой политике в Великобритании^[2][3], Европейском совете по системным рискам в Евросоюзе^[4]. В некоторой степени к институциональному фундаменту МПР можно отнести и Совет по финансовой стабильности (СФС), однако он скорее является катализатором обновления МПР и гарантом континуума макропруденциальной политики посредством обобщения и вынесения ряда регулятивных вопросов стратегического характера на саммиты «Группы 20».

Однако институциональный фундамент МПР сам по себе не является панацеей от стрессонеустойчивости финансового сектора. Эффективность институтов МПР зависит от их включенности в регулятивную систему, обеспечивающую финансовую стабильность, а также от временного интервала реагирования на внешние шоки и вызовы. Иными словами, макропруденциальные институты должны совмещать функцию по выявлению, мониторингу и управлению системными рисками с функцией по межагентской координации политики, направленной на обеспечение финансовой стабильности [206, с. 3]. При этом границами эффективности выступают следующие основные параметры институтов МПР [207]:

• • степень интеграции и координации (включая сферу информационного обмена) между центральным банком, выступающим проводником денежно-кредитной политики, и уполномоченным институтом банковского регулирования, выступающим проводником политики финансовой стабильности;
• • институциональная принадлежность мандата на осуществление макропруденциальной политики и МПР;
• • место и роль министерства финансов / казначейства национальной юрисдикции в формировании и проведении макропруденциальной политики;
• • степень организационной/институциональной самостоятельности в принятии управленских решений в части макропруденциальной политики и контроля за эффективностью инструментов МПР;
• • наличие институционального/квазиинституционального звена или совещательного органа, осуществляющего координацию макропруденциальной политики и контроль за ее проведением.

Целостность структуры банковского регулирования и надзора, с одной стороны, и устойчивость макроэкономического пространства, с другой, нуждаются в сильных институтах с макропруденциальными функциями. Вот почему институциональный макропруденциализм, обладая двуединой функцией регулятивного объединения макрои микро-уровней, имеет необходимые экономические предпосылки для обеспечения эффективной ДКП. Так, чем выше степень интеграции сегментов ДКП и макропруденциальной политики, тем ниже вероятность установления ключевой/ базовой ставки центрального банка, превышающей среднесрочные темпы инфляции и занятости [208]. В целом же институты МПР призваны коренным образом переформатировать базовые принципы ДКП с целью повышения корректности управленческих решений, принимаемых уполномоченными регулятивными органами, и повышения достоверности прогнозирования основных параметров ДКП, что, в свою очередь, должно повысить точность и надежность оценки динамики других индикаторов макропространства, не связанных с ДКП.

Процесс эволюции МПР в понятный, полноценный и эффективный сегмент банковского регулирования потребует урегулирования вопроса с его институциональной конфигурацией в современной регулятивной системе. Формирование отдельных, специализированных институтов МПР может занять продолжительное время, да и не до конца ясны границы их функциональности в отсутствие четкого и недвусмысленного понимания роли макропруденциальной политики в обеспечении финансовой стабильности на определенную перспективу. Учитывая некоторый вакуум в концепции МПР и сложившуюся структуру посткризисного регулирования банковской сферы, функция разработки и осуществления макропруденциальной политики должна быть сохранена за центральными банками и другими уполномоченными институтами банковского регулирования и надзора, по крайней мере, до разработки и внедрения стандартов МПР (а не только его инструментов и механизмов), согласованных на международном уровне и при условии передачи одному из международных регуляторов функции координирующего звена политики макрофинансового и макропруденциального регулирования. При этом функционализация новых инструментов МПР и макропруденциальная функциональность будут обеспечиваться, прежде всего, достоверной и детальной информацией, которой уполномоченные институты обладают о состоянии и динамике макроэкономической среды, финансовых циклах и денежно-кредитной политике [209]. Вместе с тем, имманентность данной функции центральному/национальному банку никоим образом не должна отождествляться с функцией по микропруденциальному регулированию и надзору, которая обычно возлагается на другие регулятивные и надзорные институты. Это один из способов обхода/минимизации конфликта интересов (между разными иерархиями однородных по сути объектов) и обеспечения регулятивного объективизма¹ и синергии^[5][6].

Институциональная концепция МПР предполагает распределение его функций таким образом, чтобы регуляторы могли своевременно реагировать на внешние шоки и принимать меры по снижению процикличности банковской деятельности, что, в свою очередь, является залогом минимизации волатильности ключевых параметров макро-уровня. Кроме того, институты МПР должны иметь возможность принимать меры контрциклического характера, обеспечивающие оптимальное предложение кредита в периоды подъема и спада экономических циклов и, соответственно, устойчивость финансовой системы к неблагоприятным факторам внешней среды.

Как показывает опыт по достижению эффективности в сфере макрофинансового управления, адресность перечисленных выше действий институтов МПР должна обеспечиваться их независимостью. Вместе с тем, пределы независимости и механизм реализации макропруденциальной политики не обязательно должны быть тождественны другим сегментам макроэкономической политики. Напротив, на первый план выдвигаются вопросы функциональной ответственности в части независимой оценки институтами МПР параметров финансовой стабильности и путей ее достижения, а также делегирования полномочий по разработке и внедрению защитных мер, связанных с поддержанием финансовой стабильности в обозримой перспективе.

Важность непрерывного взаимодействия институтов МПР с институтами ДКП объясняется общностью (но не единством) целей и задач этих сегментов макрофинансового регулирования. Так, недостаток компетенции институтов МПР по минимизации системных рисков должен восполняться при помощи инструментов ДКП с возможной корректировкой монетарной политики.

Независимо от вверенного мандата, особенностей и структуры институтов МПР, в зону их функциональной ответственности входят разработка стратегии, методологическое обеспечение и реализация макропруденциальной политики, а также тесное взаимодействие с другими регуляторами финансовой системы по вопросам обеспечения континуума финансовых рынков, защиты прав потребителей финансовых продуктов/ услуг, инфляционного таргетирования (при наличии данной функции) и пруденциального банковского надзора за отдельными банками, включая инвестиционные банки, и страховыми компаниями (обычно отнесенными к категории системообразующих финансовых институтов). Очевидно, что каждое из направлений в рамках реализации МПР опирается на соответствующий набор инструментов в той мере, в какой они обеспечивают выполнение задачи по достижению финансовой стабильности.

Задачи посткризисного восстановления и особенности организации макрофинансового управления на национальном/ наднациональном уровне определяют формирование модели макропруденциального института. К сожалению, среди экспертов пока не сформировалось единое мнение относительно эффективности той или иной модели МПР, что во многом характеризует незавершенность среды МПР и как следствие, нерешенность вопросов макропруденциальной политики. Тем не менее, к настоящему времени четко выделяются три основных вида институциональной модели МПР (табл. 12), в которых:

• • функции МПР делегированы центральному банку; при этом решения в рамках макропруденциальной политики принимаются руководством центрального банка. Выбор данной модели обусловлен относительно высокой степенью централизации функций банковского регулирования и пруденциального банковского надзора в центральном банке;
• • функции МПР делегированы центральному банку; при этом решения в рамках макропруденциальной политики принимаются специально созданным для этих целей комитетом, входящим в структуру центрального банка. Формирование данной модели связано со стремлением не допускать конфликт интересов, исходящих из двойного мандата центрального банка (совмещение функций ДКП и банковского регулирования и надзора), в том числе посредством участия в работе комитета представителей других уполномоченных органов банковского регулирования и независимых экспертов;
• • функции МПР делегированы комитету вне центрального банка; при этом центральный банк принимает участие в работе такого комитета. Данная модель основана на активной роли министерства финансов, в том числе в связи с необходимостью изменения действующего законодательства для продвижения и внедрения идей и инструментов макропруденциальной политики, а также расширения микропруденциального регулирования. Вместе с тем, доминирующая роль министерства финансов может поставить под угрозу независимость остальных участников комитета, в связи с чем могут потребоваться организационные меры по обеспечению оптимальности в части принятия решений.

Таблица 12

Особенности институциональной структуры макропруденциального регулирования в ряде национальных юрисдикций.

Примечание:

• 1. Для целей настоящего исследования термин «центральный банк» объединяет также и все другие аналогичные наименования органов/ институтов с функциями центрального банка в национальных юрисдикциях («национальный банк», «резервный банк», «денежно-кредитное управление», «агентство денежного обращения» и др.) и распространяется на любой орган/институт, должным образом уполномоченный на осуществление денежно-кредитной политики, регулирование процентных ставок и эмиссию национальной денежной единицы.
• 2. Страны, отмеченные значком *, макропруденциальное регулирование осуществляется с привлечением также и других надзорных органов (например, надзорных органов в области страхования, по регулированию финансовых рынков и др.), роль которых сводится к координации макропруденциальной политики.
• 3. Центральные банки стран, отмеченных значком **, уполномочены лишь предоставлять рекомендации по вопросу применения контрциклического буфера капитала в рамках макропруденциального регулирования; окончательное же решение по размеру буфера принимают соответственно министерство финансов Норвегии и Федеральный совет Швейцарии.
• 4. В странах, отмеченных значком ***, работа комитета осуществляется под председательством руководителя центрального банка.
• 5. В странах, отмеченных значком ****, работа комитета осуществляется под председательством министра финансов.

Источник: [210].

В основе выбора модели макропруденциального института лежат цели и задачи ДКП и банковского регулирования, в том числе целесообразность совмещения их отдельных функций, а сама модель определяется политэкономическими характеристиками макроэкономических систем и правовыми особенностями макрофинансового управления [144]. Кроме того, организационно-экономический формат института МПР зависит от модели, на которой основана система банковского регулирования, ее институциональная архитектура. Согласно мнению экспертного сообщества [211], «многоинституциональная» структура регулирования неизбежно снижает эффективность координации между регулятивными институтами, что в свое время явилось одной из причин серьезной институциональной реформы банковского регулирования в США, заложенной в Законе Додда-Франка 2010 г.^[7] Кроме того, ни один из регуляторов не имеет четкой «дорожной карты» по достижению финансовой стабильности. Хотя ФРС США обладает достаточными полномочиями в этой сфере, ее функции сконцентрированы преимущественно на кредитных институтах, в то время как небанковские финансовые организации (среди которых немало тех, которые относятся к категории системно значимых институтов) остаются за рамками регулятивных действий по обеспечению их надлежащей стрессоустойчивости.

Поскольку модели организации МПР в той или иной мере затрагивают также и другие сферы функциональной ответственности центрального банка, принцип независимости регулирования должен подтверждаться большей автономностью МПР и ДКП во избежание возможного усиления инструментов ДКП в периоды нестабильности, что в условиях относительной слабости МПР может свести к минимуму его антикризисный эффект. Тем не менее, сопряжение ДКП и МПР неизбежно, о чем свидетельствуют выводы ряда экспертов. Так, эффективность МПР возрастает в периоды сокращения денежной массы в обращении [154], либерализации процентных ставок [212] и управлении ликвидностью в сфере межбанковского кредитования [213]. Однако в рамках антикризисных мер, включая политику низких процентных ставок, эффективность МПР снижается, поскольку в условиях отсутствия надежного аналитического инструментария для моделирования причин и источников стресса [214] может спровоцировать рост объемов кредитования, что в случае оттока капитала и роста внебалансовых операций может стать причиной финансовой нестабильности. В этой связи наделение МПР мандатом дерискизации банковского сектора также и в рамках ДКП могло бы не только снизить издержки по достижению финансовой стабильности, но также и перевести МПР на более высокую октаву регулятивной эффективности.

Вместе с тем, делегирование регулятивному институту мандата финансовой стабильности не гарантирует ее достижение. По нашему мнению, успех выбранной модели макропруденциального института будет зависеть от того, насколько рационально макропруденциальный мандат «встроен» в действующую систему банковского регулирования, насколько гибко он может быть адаптирован к потребностям макрофинансового управления и насколько эффективно он будет соотноситься с мандатом других уполномоченных органов банковского регулирования и надзора.

• [1] Ввиду того, что элементы и инструменты МПР все еще пребываютв стадии концептуализации (в том числе посредством академических дискуссий и обсуждения проектов нормотворческих документов), взаимодействиев рамках формирования и реализации макропруденциальной политики осуществляется преимущественно по вертикальной схеме (сверху вниз), предполагающей получение национальными регуляторами готовых инструментови механизмов МПР, разработанных международными регуляторами (МВФ, СФС и в некоторой степени БКБН).
• [2] Financial Stability Oversight Council (FSOC); создан в 2011 г. в соответствии с Разделом I Закона Додда-Франка (Dodd-Frank Act of 2010), известноготакже как The Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Является самостоятельным звеном системы банковского регулирования США, подотчетнымМинистерству финансов США. Источник: http://www.treasury.gov/initiatives/fsoc/Pages/home.aspx
• [3] Financial Policy Committee (FPC); создан в 2011 г. как временное подразделение, а начиная с 2013 г. — на правах самостоятельного комитета БанкаАнглии со структурой и объемом делегированных полномочий, тождественных Комитету по денежно-кредитной политике Банка Англии. Источник: http://www.bankofengland.co.uk/financialstability/pages/fpc/default.aspx
• [4] European Systemic Risk Board (ESRB), создан в 2010 г. в качестве независимого органа Евросоюза, входящего в Европейскую систему финансовогонадзора (European System of Financial Supervisors, ESFS) и осуществляющегодеятельность под эгидой Европейского центрального банка (European CentralBank, ЕСВ). Источник: http://www.esrb.europa.eu/home/html/index.en.html
• [5] В данном случае объективизм достигается путем независимости анализа, моделирования и оценки разных доменов регулирования разными регулятивными институтами.
• [6] Синергетический эффект рассматривается как результат регулятивногообъективизма и надлежащего взаимодействия между независимыми регулятивными институтами.
• [7] Вместе с тем, активное сопротивление регуляторов американскойфинансовой системы и лоббирование их интересов в законодательных органах США фактически привели к «нулевому» варианту институциональныхпреобразований регулирования: была ликвидирована Служба по надзоруза сберегательными учреждениями США (Office of Thrift Supervision) и независимо от этого сформировано Бюро по защите прав потребителей финансовыхпродуктов/услуг (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB).