Основные элементы избирательной системы

Избирательное право определяет всю инфраструктуру избирательного процесса, являющегося организационнотехнологическим условием реализации гражданами своих избирательных прав.

Избирательный процесс — совокупность мероприятий, процедур по подготовке и проведению выборов с целью формирования представительного органа власти, т. е. составляет практически-организационную часть избирательной системы^[1].

Следует отличать такие нередко отождествляемые понятия, как «избирательный процесс» и «избирательная кампания» .

Избирательный процесс — это «избирательный закон в действии». В законе совокупность процедур по организации и проведению выборов определяется как избирательная кампания. Избирательная кампания — действия непосредственных участников выборов, соперничающих на выборах сторон (партий, самих кандидатов). Кроме того, избирательный процесс как совокупность организационных правил может сохраняться в относительно неизменном виде довольно длительное время, в течение которого произойдет не одна избирательная кампания, она регулирует и регламентирует избирательную кампанию.

Избирательный процесс включает в себя назначение выборов, создание избирательных органов, ответственных за их проведение, организацию избирательных округов, районов, участков, регистрацию кандидатов в депутаты, определенную финансовую поддержку выборов, охрану порядка в ходе их проведения, определение результатов голосования.

Избирательная кампания предусматривает выдвижение кандидатов противоборствующими политическими силами, агитацию за них и т. п. Наряду с выражением «избирательная кампания» часто используется и другое — «предвыборная кампания». Эти понятия идентичны. Под избирательной кампанией в формальном значении этого выражения понимается установленный законом период, в течение которого политические партии и организации, а также государственные органы, ответственные за проведение выборов, осуществляют их организационную, пропагандистскую и информационную подготовку в соответствии с установленными правилами. Под избирательной кампанией понимается также комплекс организационных, пропагандистских и иных мероприятий, проводимых отдельными партиями и кандидатами.

Законодатель различает избирательную кампанию, организуемую избирательной комиссией, и избирательную кампанию кандидата или партии. Это различие существенно, так как эти кампании включают в себя различные мероприятия, что и характеризует различие в содержании этих понятий. Однако в совокупности мероприятия и процедуры, проводимые избирательными комиссиями и партиями, направлены на достижение одной цели — формирование соответствующего органа власти. Таким образом, избирательные кампании, организуемые избирательной комиссией и партиями или кандидатами, в совокупности и представляют собой избирательный процесс.

В государствах со сложившейся демократией тон в избирательной кампании задают партии и блоки партий. Так называемые независимые кандидаты в этих государствах, как правило, не имеют серьезных шансов на победу. Существует целый ряд различий в организации и проведении избирательных кампаний в разных странах. В зависимости от сложившихся в каждой стране традиций главой государства, правительства или парламентом назначается официальная дата выборов. С этого дня начинается избирательная кампания, в ходе которой каждая партия выдвигает своих кандидатов или список кандидатов, которые должны пройти соответствующую регистрацию. После официального выдвижения кандидатов их имена вносятся в специальные бюллетени. В этом плане большое значение для развития избирательной системы имело введение в конце XIX в. так называемого австралийского бюллетеня, призванного обеспечить секретность голосования и уменьшить возможность для фальсификации выборов. До этого каждая партия отпечатывала свои собственные бюллетени, вносила в них лишь собственных кандидатов на каждую должность и привлекала партийных функционеров к их распространению в избирательных участках. Это, во-первых, затрудняло секретность голосования, поскольку бюллетени партий различались по цвету, и облегчало запугивание и подкуп избирателей. Во-вторых, поскольку в бюллетени были вписаны имена кандидатов только одной партии, для избирателей было весьма трудно подавать свой голос за кандидатов разных партий на разные должности.

Официальный «австралийский» бюллетень внес существенные изменения в процедуру голосования. Все бюллетени были унифицированы и включали имена всех кандидатов на выборные должности. Эта реформа способствовала обеспечению секретности голосования и уменьшала возможность подкупа избирателей.

Существуют различные формы и пути выдвижения кандидатов. Например, в Великобритании любой претендент на выборную должность формально вправе участвовать в выборах в качестве кандидата, предварительно подав в соответствующий орган заявление от своего имени, подписанное, кроме него самого, еще несколькими избирателями. Но все же реально кандидаты почти исключительно выдвигаются партиями. Премьер-министр назначает дату выборов за два месяца до самих выборов. Как правило, руководители всех партий знают о дате выборов задолго до официального заявления премьер-министра и, соответственно, заранее готовятся к предвыборной борьбе. Примерно такая же процедура существует в большинстве стран с парламентским режимом.

Несколько иная технология организации проведения президентской избирательной кампании в Соединенных Штатах Америки. Официально она начинается в феврале года выборов с праймериз в штате Нью-Гэмпшир и завершается в первый вторник после первого понедельника в ноябре избранием президента и других выборных должностных лиц. При этом избирательная кампания проходит в два этапа. На нервом этапе — этапе первичных выборов — борьба разворачивается между претендентами на номинации внутри партий. Первый этап завершается общенациональными съездами партий, которые, как правило, собираются в июле-августе года всеобщих выборов. Второй этап: партийные съезды выдвигают и утверждают официальных кандидатов партий на посты президента и вице-президента страны, а также формулируют и утверждают их предвыборные программы. После съездов партий предвыборная кампания вступает в новую фазу и завершается избранием президента и вице-президента и других выборных должностных лиц.

Следует отметить также специфику процедуры избрания президента США, которая отличается от процедуры избрания высших должностных лиц в других странах. В США избиратели формально не участвуют напрямую в избрании президента. Партийные организации 50 штатов и федерального округа Колумбия удостоверяют имя кандидата соответствующему должностному лицу вместе со списком так называемых выборщиков президента, которые в случае их избрания отдадут свои голоса кандидату партии. Институт коллегии выборщиков и двухэтапное голосование были установлены отцами-основателями Америки. Избирательная система построена по принципу: один голос от одного избирателя, но на уровне штатов. Победу одерживает тот, кто получает большинство голосов на уровне штатов.

Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий (избирательной кампании).

Основными этапами избирательной кампании являются:

• 1) назначение выборов;
• 2) регистрация избирателей;
• 3) образование избирательных округов и участков;
• 4) выдвижение и регистрация кандидатов;
• 5) предвыборная борьба;
• 6) голосование;
• 7) определение результатов выборов.

Рассмотрим эти стадии избирательной кампании более подробно.

Назначение выборов. Одной из основных стадий избирательного процесса, обеспечивающей периодичность проведения выборов соответствующего уровня, является порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами, а также порядок ротации состава депутатов представительных органов государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет порядок назначения выборов только в Федеральные органы государственной власти, порядок назначения региональных и муниципальных выборов закрепляется в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

Порядок назначения выборов в федеральные органы государственной власти включает порядок назначения общих и досрочных выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ.

Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Решение о назначении выборов также должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

Составление списков избирателей. При проведении выборов в целях реализации прав избирателей по ознакомлению их с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей. В списки избирателей на избирательных участках включаются граждане РФ, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина РФ в список избирателей является факт его постоянного или временного проживания на территории избирательного участка.

Образование избирательных округов и избирательных участков. Для проведения выборов образуются избирательные округа, от которых делегируются депутаты в выборный орган власти в соответствии с принципами формирования соответствующего представительного органа и порядком распределения мандатов. Округа формируются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей формируются избирательные участки, которые образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем 3000 избирателей на каждом участке, не позднее чем за 45 дней до дня голосования на выборах.

Формирование избирательных комиссий. Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусмотрено, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ, общественных объединений.

Выдвижение кандидатов. Начиная с 2007 г. выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проводятся по пропорциональной системе. Депутаты избираются пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы от политических партий. Следовательно, кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков от политических партий, имеющих в соответствии с законом право участвовать в выборах. Такое право предоставляется только федеральным партиям, зарегистрированным в установленном порядке не позднее одного года до выборов и имеющим свои региональные отделения в субъектах РФ. При этом политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан РФ, не являющихся членами данной политической партии (но не более половины списка). Это важно иметь в виду, так как данное положение законодательства о выборах является важной предпосылкой, обеспечивающей в условиях пропорциональной системы пассивное избирательное право беспартийным гражданам. Более того, в законе о выборах депутатов Государственной Думы есть статья, в которой указано, что каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, не позднее чем за три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов ГД вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры нс менее чем 10 членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах. Кандидатура, поддержанная конференцией регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению па съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов. Регистрация списка избирателей осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии заявлений о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, сведений о размере и об источниках доходов и имуществе, а также при наличии необходимого количества подписей, либо внесенного избирательного залога, либо решения политической партии.

Предвыборная борьба. Предвыборная борьба — основное поле деятельности политической партии в демократическом обществе. Предвыборная борьба осуществляется в основном в форме предвыборной агитации.

Предвыборная агитация — деятельность граждан, кандидатов, политических партий, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов или списки кандидатов или против них. Государство должно обеспечивать гражданам, политическим партиям при проведении выборов свободное проведение агитации.

Предвыборная агитация может осуществляться через СМИ, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов, дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов.

Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается.

При проведении предвыборной агитации не допускаются злоупотребления свободой массовой информации, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государств, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные законом. В случае совершения указанных нарушений избирательные комиссии вправе обратиться в суд с представлением об отмене решения кандидата или списка кандидатов.

Для победы в предвыборной борьбе необходимо, чтобы партия обладала финансовыми возможностями, позволяющими широко развернуть предвыборную агитацию, авторитетом в глазах избирателей, привлекательным имиджем кандидатов и, самое важное, имела продуманную предвыборную программу (платформу).

О том, что программа партии в целом — более сильный козырь в предвыборной борьбе, чем имидж партийного лидера, свидетельствует следующий исторический пример. В июле 1945 г. в Великобритании состоялись парламентские выборы. Казалось, что успех на них консерваторов и их лидера, премьер-министра У. Черчилля, одного из главных организаторов Второго фронта, участника победы над Германией во Второй мировой войне, обеспечен. У. Черчилль и сам так думал, а потому по существу ничего не предложил избирателям, кроме своего военного триумфа. Однако триумф был в недалеком прошлом, а англичане думали о будущем. И это прекрасное будущее обещала впечатляющая программа лейбористской партии, которая и одержала на выборах сенсационную победу, несмотря на то что лидер лейбористов К. Эттли выглядел рядом с У. Черчиллем незначительной политической фигурой.

Голосование. Голосование — важная, ответственная стадия избирательного процесса. Непосредственно голосованию предшествует утверждение избирательной комиссией текста избирательного бюллетеня.

Голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законами, как правило — с 8 до 20 часов. О времени и месте голосования территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой информации или иным способом.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается.

День выборов является кульминацией избирательной кампании. В отличие от шумной и громкой избирательной кампании сама процедура голосования проводится тайно.

Определение результатов выборов. Определение результатов выборов осуществляется путем подсчета голосов избирателей. Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирательных бюллетеней. Окончательные результаты выборов подлежат опубликованию в официальных СМИ для ознакомления с итогами всего процесса всех граждан и мировой общественности.

Избирательную кампанию можно рассматривать как особый вид политического управления. В качестве субъекта в ней выступает команда (партийная организация, группы единомышленников, политические консультанты) во главе с кандидатом, а объектом являются потенциальные избиратели. Цель управления определяется теми задачами, которые ставит пред собой кандидат. Как показывает практика, не все кандидаты, вступая в предвыборную борьбу, ориентированы на победу. Некоторые из них рассматривают избирательную кампанию как возможность привлечь внимание, пройти предварительную «раскрутку» с целью участия в следующих выборах, оттянуть на себя часть голосов сильных соперников какого-либо кандидата и т. д.

Главными особенностями избирательной кампании как вида политического управления являются, во-первых, отсутствие у инициаторов избирательной кампании права создавать нормы, обязательные для объекта своего воздействия. Ни один кандидат или политическая партия не может издать распоряжение или указ, предписывающие массам модели электорального поведения. Во-вторых, субъект управления лишен возможности опереться на право легитимного насилия, па применение санкций и иных мер воздействия в отношении потенциальных избирателей. В демократическом обществе нельзя заставить человека отдать свой голос за того или иного кандидата. Следовательно, способы влияния субъекта на управляемый объект должны быть весьма специфическими, связанными с особыми формами воздействия на мотивационную структуру личности, а главным содержанием избирательной кампании становится борьба за умонастроения, предпочтения населения.

Существуют технологии, помогающие партиям в конкурентной борьбе за голоса. Они обеспечивают: 1) мониторинг, т. е. дают информацию о мнении избирателей, их социальном и профессиональном положении: 2) адресные рекомендации, т. е. предложения о том, что интересует избирателей и что следует говорить кандидату, обращаясь к данной аудитории; 3) имидж, т. е. наиболее выгодный образ кандидата, партии в глазах электората (этим занимаются имиджмейкеры). Выборную инженерию осуществляет избирательный штаб, который, помимо вышеперечисленных функций, составляет предвыборную программу, организует и распределяет денежный фонд.

К сожалению, правила ведения предвыборной борьбы зачастую нс выполняются. Имеют место использование неучтенных средств, подкуп избирателей, нелояльное отношение к конкурентам, использование и распространение ложных слухов и т. д.

Значительную роль в предвыборной кампании играет политический маркетинг, который представляет собой комплекс мероприятий в области исследований политического рынка по изучению поведения избирателей и воздействия на них с целью победы на выборах. Исследование политического рынка предполагает выделение сегментов электората и сегмента конкурирующих кандидатов и партий, выявление интересов, предпочтений и проблем, которые волнуют избирателей. В рамках политического маркетинга разрабатываются и применяются избирательные технологии, позволяющие кандидатам получить доступ к власти (разработка стратегии и тактики избирательной кампании).

Комплекс коммуникаций политического маркетинга можно представить как совокупность следующих элементов:

• — политическая реклама, использующая все возможные каналы распространения информации (телевидение, радио, прессу и т. д.);
• — организация общественного мнения;
• — встречи кандидатов с избирателями;
• — различные формы стимулирования избирателей.

Под воздействием комплекса маркетинговых коммуникаций, реализуемых предвыборными «командами» конкурирующих партий, формируются предвыборные предпочтения электората. Каждая партия проявляет заботу о расширении своего электората. Электорат — это контингент избирателей, голосующих за какую-либо партию или кандидата на выборах. Надо отмстить, что в государствах современного мира продолжается (а в России — особенно интенсивно) процесс социальной дифференциации, сопровождающийся возникновением все новых политических партий, каждая из которых претендует на роль выразителя интересов всего народа.

Идеология избирательных кампаний — это способ восприятия проблем, связанных с реализацией избирательного права (активного и пассивного), а также с характером, содержанием и направленностью избирательного процесса.

Внешняя идеология избирательных кампаний сформулирована в ст. 21 «Всеобщей декларации нрав человека», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в ст. 25 «Международного Пакта о гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 г. Так, в «Международном Пакте» отмечается: каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:

• а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
• б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
• в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Структура внешней идеологии избирательных кампаний состоит из международных избирательных стандартов, изложенных в «Декларации о критериях свободных и справедливых выборов», которую в 1994 г. принял на 154-й сессии Совет Межпарламентского союза.

Семь международных стандартов составляют суть внешней идеологии избирательных кампаний. Выборы должны быть всеобщими; равными; справедливыми; тайными; свободными; открытыми; ответственными.

Некоторые исследователи добавляют к семи стандартам еще два: периодичность и подлинность.

Кроме международных стандартов, ОБСЕ ввела права и обязанности государств в избирательном процессе:

• — свободу передвижения кандидатов;
• — равного доступа к СМИ;
• — объективного освещения избирательного процесса;
• — свободу высказываний мнений в период избирательной кампании.

Существуют отступления от идеологии избирательных кампаний, что особенно проявляется в негативных технологиях. С позиций МИС (международных избирательных стандартов) отступлением от демократической идеологии избирательных кампаний являются следующие действия:

• 1) непредоставление в полном объеме и своевременно избирателям всей информации о кандидатах и процедуре голосования;
• 2) отказ в регистрации отдельным кандидатам или аннулирование регистрации без достаточных оснований;
• 3) поддержка отдельных кандидатов исполнительной властью;
• 4) вмешательство в работу наблюдателей, ограничение полномочий наблюдателей на последней стадии избирательного процесса;
• 5) нарушение процедуры голосования со стороны избирательных комиссий, избирателей, наблюдателей;
• 6) отсутствие полной гласности в избирательном процессе, связанное с любыми административными нарушениями деятельности журналистов и СМИ;
• 7) преднамеренное создание условий для использования отдельными кандидатами административного ресурса, например, за счет сокращения численности представительного органа и резкого укрупнения избирательных округов при сохранении мажоритарной избирательной системы;
• 8) назначение, а нс избрание определенной части представительного органа.

В то же время следует различать отступления от демократической идеологии избирательных кампаний, связанные с наблюдением только в какой-то части МИС, и политические избирательные технологии, используемые в ходе конкретного избирательного процесса кандидатами и их командами.

Большое место в избирательной кампании принадлежит СМИ. Под их воздействием идеология избирательных кампаний изменяется:

• — может повышаться информированность электората об идеологии избирательных кампаний и политических приоритетов ее субъектов;
• — происходит корректировка идеологических позиций самих избирателей;
• — происходят изменения в оценке электоратом тех или иных идеологических моделей, предлагаемых субъектом избирательного процесса;
• — углубляется понимание электоратом идеологических проблем, имеющих место в рамках конкретной кампании;
• — под воздействием СМИ формируется решение части электората — участвовать или не участвовать в избирательной кампании в целом и в голосовании в частности.

СМИ могут усилить предрасположенность избирателей к тем или иным идеологическим ценностям, повлиять на их электоральное поведение. Электоральное поведение — это совокупность поведенческих процессов, связанных с участием граждан в избирательных кампаниях и отражающих их реакцию на идеологию этих кампаний.

Политический и идеологический выбор избирателя не может быть абсолютно свободным — на него воздействуют объективные и субъективные факторы. Избиратели в любом округе никогда не бывают представлены в виде единой массы, это реальные люди, обладающие своими ценностными ориентациями, интересами, занимающие разные позиции в социальном пространстве, имеющие убеждения и предпочтения, включенные в разнообразные социальные и политические организации и группы.

В избирательной кампании очень важно грамотно сегментировать электорат. Сегментация электората — это разбивка на группы (сегменты), объективная принадлежность к которым обусловливает появление у людей ряда общих признаков (например студенты, ветераны, матери-одиночки и т. п.). Объективная принадлежность тех или иных людей к этим группам влияет на их интересы, оценки политических событий, па отношение к кандидату или политической партии.

Кульминацией избирательной кампании является день выборов. Однако в отличие от предвыборной борьбы сама процедура голосования является тайной, поэтому наиболее интересное об этой процедуре мы узнаем либо тогда, когда тайна нарушается, либо когда процедура еще не сложилась, не узаконилась.

Во многих современных государствах голосование — не только право, но и обязанность, за невыполнение которой полагается наказание: в Бельгии, Нидерландах, Австралии — штраф, в Пакистане даже тюремное заключение. Эти строгости объясняются нарастанием абсентеизма — уклонения граждан от участия в выборах. Негативное или равнодушное отношение избирателя ко всем соперничающим на выборах кандидатам — достаточно характерная черта нашего времени. В современных развитых странах зачастую голосуют менее половины избирателей.

Во многих странах за день до выборов предвыборная агитация запрещается, чтобы избиратель мог спокойно взвесить, кому же все-таки отдать свой голос.

Завершается избирательный процесс самой процедурой голосования, подсчетом голосов, подведением итогов голосования и официальным объявлением результатов.

• [1] URL: art.ioso.ni/seminar/2009/projectsll/election/l-4.html.