Сущность делегирования полномочий

^[1]

Ответственность — это обязательство выполнять имеющиеся задачи, предназначение, означающее необходимость идти к соответствующим целям и отвечать за их удовлетворительное осуществление. Под обязательством понимается то, что от индивида ожидается выполнение конкретных рабочих требований, когда он занимает определенную должность в организации. Фактически, индивид заключает контракт с организацией на выполнение задач данной должности в обмен на получение определенного вознаграждения. Ответственность означает, что работник отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто передает ему полномочия. Это сто собственная ответственность, не снимающая ответственности и с руководителя. При этом делегирование реализуется только в случае принятия полномочий, в случае добровольного самоопределения человека. В противном случае руководитель будет сталкиваться с проявлением поведения подчиненного под лозунгом «а я не обязан…». Собственно, же ответственность не может быть делегирована. Руководитель не может размывать ответственность, передавая ее подчиненному. Хотя лицо, на которое возложена ответственность за решение какой-либо задачи, не обязано выполнять ее лично, оно остается ответственным за удовлетворительное завершение работы. Например, руководитель хирургической бригады делетирует многие важные обязанности медицинским сестрам. Но если пациент умрет из-за того, что сестра выбрала неправильную группу крови для переливания, ответственным за это будет врач, и именно его привлекут к суду за преступную халатность.

В крупных организациях руководители редко общаются с подчиненными на низших уровнях, которые фактически выполняют большинство конкретных задач. Тем не менее именно руководитель высокого ранга несет ответственность за дела фирмы и своих подчиненных, например, перед акционерами.

Объем ответственности — вот одна из причин высоких окладов у менеджеров, особенно руководящих крупными предприятиями. Но даже сверхвысокий оклад вряд ли привлечет квалифицированного управляющего, если он не видит способа влияния на деятельность людей, от которых зависит успех. Таким образом, на первый план выступают полномочия, которые представляют собой ограниченное право использовать ресурсы организации и направлять усилия некоторых ее сотрудников па выполнение определенных задач.

Полномочия делегируются должности, а не индивиду, который занимает ее в данный момент. Это отражено в старой военной пословице: «Честь отдается мундиру, а не человеку». Однако поскольку делегирование невозможно, пока на должности нет человека, обычно говорят о делегировании полномочий индивиду.

Имеются две концепции процесса, посредством которого передаются полномочия. Согласно классическому менеджменту, полномочия передаются от высших к низшим уровням организации.

Однако, с точки зрения «административной» школы менеджмента, подчиненный имеет право отклонить требования начальника. На этой основе формулируется концепция принятия полномочий. Полномочия определяются как информация (приказание), на основе которой участник организации направляет свои действия и определяет, что он обязан или не обязан делать в рамках задач организации. Таким образом, если руководитель, согласно «административной» школе, выражает требование, а подчиненный с ним не соглашается, т. е. не принимает полномочия от руководителя, то «делегирование полномочий» не состоялось. Конечно же, преимущества, как и недостатки «классического» или «административного» делегирования полномочий проявят себя с позиций реального управленческого опыта. Однако следует отметить, что «административная» школа более уязвима. В ее позициях многое из того, что еще нуждается в обосновании, уже принимается за доказанное. Выводы «административной» школы теоретически признают, но на практике им часто не следуют, и в этом смысле есть опасность для «науки об управлении» приобрести «декоративный характер» .

Даже при демократическом управлении часть организации, берущая в соответствии с ситуацией бремя ответственной власти, берет ее именно авторитарно (например, в армейских подразделениях в случае гибели командира). Тут важно, как показал М. Я. Острогорский, соблюдать меру и видеть грань, за которой возникает «контроль ради контроля», «управление ради управления», «организация ради организации», а не той «миссии», ради которой организация была создана.

В управлении людьми руководителю также важно осознавать пределы полномочий. Согласно уже приведенному определению, полномочия являются ограниченным правом использовать ресурсы и командовать людьми. Внутри организации эти пределы обычно определяются политикой, процедурами, правилами и должностными инструкциями, изложенными в письменном виде или переданными подчиненному устно. Однако существует еще и множество внешних ограничений полномочий, и не только законодательных.

Большая часть полномочий руководителя определяется традициями, нравами, культурными стереотипами и обычаями гражданского общества, в которых организация функционирует. Даже сам факт поддержки тех (а не иных) полномочий начальника — это уже их ограничение, сужение.

Уже говорилось, что полномочия и власть часто путают друг с другом. Да, полномочия определяются как делегированное, ограниченное, присущее данной должности право использовать ресурсы и распоряжаться людьми организации. Власть, в отличие от этого, представляет собой реальную способность действовать или возможность влиять на ситуацию. Можно иметь власть, не имея полномочий.

Другими словами, полномочия, определяют, что лицо, занимающее какую-то должность, имеет право делать то, что оно делает. Власть определяет, что оно действительно может делать. Способы использования власти могут оказывать положительное или отрицательное воздействие на организацию. Лидерство сильно зависит от власти, и люди часто используют власть, чтобы добиваться целей организации.

Как уже указывалось, полномочия всегда ограничены. В некоторых случаях эти пределы изменяют характер полномочий в такой значительной степени, что становится важным рассмотреть отношения между уровнями полномочий, которые проявляются в виде двух общих типов: линейные и аппаратные (штабные) полномочия^[2].

Линейные полномочия — это свидетельство исполнительной власти. Они передаются непосредственно от начальника к подчиненному и далее к другим подчиненным. Делегирование линейных полномочий создает иерархию уровней управления организации. Процесс создания иерархии называется скалярным принципом. Результирующая иерархия, но которой передаются распоряжения, называется скалярной цепью, или цепью команд. Наиболее наглядным примером цепи команд является иерархия военных подразделений. Так, военные определенного ранга легко отличаются от военных более высокого или низкого ранга по обмундированию и знакам различия. Здесь иерархия действительно в буквальном смысле этого слова называется цепью команд. Цепь команд, созданная делегированием полномочий, является характерной чертой всех организаций.

Штабные полномочия свидетельствуют о рекомендательно-консультативных, экспертных, законодательных функциях управления, которые еще надлежит должным образом оценить руководством линейного управления.

Впервые понятие штаба было применено в армиях Александра Македонского (336—323 до н.э.). Поскольку солдаты обязаны подчиняться приказам всех офицеров, они легко могли запутаться в ситуации, когда приказы, выданные штабным офицером, противоречат приказам полевого командира. Чтобы избежать этого, в армиях Александра полномочия распоряжения людьми были изъяты у штабистов. Они были обязаны помогать старшим офицерам в линейных организациях. Плановики, таким образом, могли рекомендовать стратегию и получали возможность ее реализации в военных действиях войск, но в то же время исключался разрыв в скалярной цепи, цепи команд.

В течение многих лет использование штабного аппарата в современных организациях было относительно ограниченным. Но когда стала стремительно развиваться технология и внешняя среда бизнеса стала более изменчивой и сложной, многим организациям потребовалось большое число разнообразных и квалифицированных кадров. Концепция штаба была расширена и модифицирована, чтобы удовлетворить нужды организаций. В результате сегодня существует множество типов административных аппаратов (штабов) и вариантов штабных полномочий.

В целом при всех различиях в деталях существует два подхода к штабной работе. Да, люди из аппарата (штаба) занимаются в основном общим планированием. Именно они интегрируют работу линейных руководителей в работающую систему. Но одни считают, что единственный способ для аппаратных сотрудников стать эффективными работниками — это на деле пройти всю линейную цепочку должностей. На практике проявляется и другая тенденция: молодой специалист престижного вуза сразу принимается на работу на должность руководителя высокого ранга и выполняет общие стратегические задачи фирмы. Главное правило: затраты на аппарат не должны превышать преимуществ от его функционирования.

Можно классифицировать штабной аппарат по трем основным типам, учитывая функции, которые он выполняет:

• 1) консультативный;
• 2) обслуживающий;
• 3) личный.

Однако следует помнить, что на практике затруднительно провести четкую границу между этими типами, поскольку часто аппарат выполняет как обслуживающие, так и консультативные функции.

Представим консультативный профиль штабной должности на следующем примере.

В США резко увеличилось применение автоматизированной обработки данных. Параллельно с этим ростом увеличивается потребность в системных аналитиках (до 20 тыс. чел. нанимается на эту работу каждый год). Системный аналитик анализирует проблемы и информационные потребности организации перед внедрением новой системы обработки данных или реконструкцией старой. Поэтому менеджер, используя рекомендации системного аналитика, никогда не поставит компьютер там, где он бесполезен или неэффективен.

Системный аналитик-стратег сотрудничает с конкретными специалистами-аналитиками. Но не только со штабистами. Он работает буквально со всеми: и с руководителями, и с линейными, и с аппаратными специалистами и должен иметь представление о том, что происходит в маркетинге и производстве, а также в бухгалтерском учете и в планировании.

Таким образом, когда в каком-то подразделении, организации возникает проблема с существующей системой обработки данных или это подразделение хочет перейти к современной, более производительной системе программного обеспечения, системный аналитик должен определить требования к информации и затем разработать новую модель информационного потока, который можно автоматизировать. Цель новой модели заключается в удовлетворении новых информационных потребностей или требований к производительности, которые представлены пользователями системы.

Системный аналитик входит в консультативный аппарат. В обязанности этих специалистов входит консультирование линейного руководства в их области знаний или консультирование по координации различных информационных областей, так или иначе связанных с управленческой деятельностью. Это могут быть, например, общая политика компании, право, новейшие или специальные технологии, обучение и повышение квалификации, работа с кадрами и т. д.

Обслуживающий аппарат — это линейный, исполнительный уровень штабной работы, направленный на внедрение определенных услуг. Наиболее известным и часто встречающимся примером использования обслуживающего аппарата является отдел кадров, имеющийся в большинстве крупных организаций (как государственных, так и частных). Отдел кадров ведет личные дела сотрудников, находит и проверяет потенциальных кандидатов на работу и в некоторых случаях поставляет линейному руководству требуемые кадры.

К другим областям, где используется обслуживающий аппарат, относятся связи с общественностью, маркетинговые исследования, финансирование, планирование, материально-техническое снабжение, оценка воздействия какого-либо из проектов на окружающую среду и юридические проблемы.

Личный аппарат — это разновидность обслуживающего аппарата, когда руководитель нанимает секретаря или помощника. В обязанности здесь входит исполнение того, что требует руководитель. В организации член этого аппарата не имеет никаких полномочий. Когда он действует, то это делается по поручению руководителя.

Хотя личный аппарат не имеет формальных полномочий, его члены могут обладать большой властью. Посредством планирования назначений и отсева информации они могут контролировать доступ к руководителю.

Полномочия штабного аппарата могут быть чисто рекомендательными, и тогда он часто должен тратить время и силы, убеждая линейных руководителей в ценности своих услуг и предложений. Даже если к аппарату обращались за советом и этот совет приняли, это не значит, что линейные руководители не могут им пренебречь, что, несомненно, приводит к конфликтам между линейным руководством и административно-управленческим аппаратом. Как говорил специалист по конфликтам Р. Дарендорф: «Дайте непримиримой оппозиции два процента власти, и у вас не будет непримиримой оппозиции» .

Какие тут возможны варианты? Организация может расширить полномочия аппарата до обязательных согласований с ним каких-либо решений.

Высшее руководство может расширить объем полномочий аппарата, давая ему параллельные полномочия. Это так называемое вето — право отклонять решения линейного руководства. Целью параллельных полномочий является установление системы контроля для уравновешивания власти и предотвращения грубых ошибок. Наиболее широко параллельные полномочия используются в правительственных структурах США. Например, как палата представителей, так и сенат должны одобрить все законы, прежде чем они приобретут официальный статус. Президент также обладает параллельными полномочиями в ограниченной степени, но его вето может быть отклонено Конгрессом.

Аппарат, обладающий функциональньми полномочиями, может как предложить, так и запретить какие-то действия в области своей компетенции. По существу, линейные полномочия руководителя организации реализуются через аппарат, давая ему право действовать в определенных вопросах. Таким образом, функциональные полномочия устраняют различия между линейными и штабными обязанностями для всех практических целей.

Функциональные полномочия широко распространены, так как комплексные современные организации часто требуют высокой степени единообразия в таких областях, как бухучет, трудовые отношения и контроль занятости. Им также необходимо иметь гарантию, что опыт работников аппарата будет использоваться именно тогда, когда он действительно нужен. Если бы каждое решение аппарата в таких важных областях проходило через всю линейную иерархию крупной организации, слишком много времени тратилось бы напрасно.

Существуют линейные полномочия и внутри аппарата. На данном этапе мы рассмотрели варианты полномочий, которыми обладает аппарат по отношению к линейной структуре. Было отмечено, что аппарат — это подразделение с более чем одним уровнем управления. Таким образом, сам штабной аппарат имеет линейную организацию и обычную цепь команд внутри себя. Естественно, что менеджеры внутри аппаратной иерархии обладают линейными полномочиями по отношению к своим подчиненным независимо от характера полномочий аппарата по отношению к организации в целом.

Но какая же деятельность относится к чисто линейной, а какая — к аппаратно-штабной? Традиционно — к линейной деятельности относятся производственная, сбытовая и финансовая функции.

Естественно, что определение того, какие конкретно виды деятельности следует отнести к аппаратно-штабной, а какие к линейной, зависит от пред;

назначения (миссии), целей и стратегии организации. Другими словами, по мнению специалиста в области управления А. Чандлера, «структура соответствует стратегии». Различия в целях приводят к фундаментальным различиям в структуре. Например, в большинстве организаций юридические службы, безусловно, относятся к аппаратной деятельности. Однако в юридической фирме юристы составляют основу организации. Аналогичным образом, обучение обычно является либо аппаратной деятельностью, либо просто одной из обязанностей линейного руководства. Но в вузе преподавание — основной вид деятельности организации. Финансы представляют собой ключевой вид деятельности почти в любой организации и поэтому относятся к линейной деятельности. Однако ведение финансовых документов, бухучет можно рассматривать в качестве аппаратной деятельности, потому что это вспомогательное средство для руководства финансовой деятельностью.

Что касается чисто линейной деятельности, то отметим прежде всего следующее — делегирование линейных полномочий и возникающая в результате этого цепь команд играет ключевую роль в процессе координации работы организации. Прежде всего, линейные полномочия персонализируют и упрощают взаимоотношения подчиненных и начальников. Получатель полномочий принимает на себя личную ответственность за задачи и отвечает перед делегирующим за их удовлетворительное выполнение. Если подчиненный сталкивается с проблемами, то он точно знает, к кому следует обратиться за решением. Если непосредственный начальник не может обеспечить решение, то эта проблема передается по цепи команд наверх упорядоченным образом. Все точно знают, кто и что может делать.

Конечно, координация не является обязательным результатом определения линейных отношений. Если нет границы, после которой не на кого больше перекладывать ответственность, то просто не будет никого, кто мог бы сказать: «Мы подробно обсудили эту проблему, теперь мы должны действовать. Вот, что нам следует делать». Кроме того, длина цени команд и обязанности, распределенные между различными должностями в ней, должны опять-таки соответствовать конкретной ситуации.

Существует два понятия, относящихся к координации и линейным полномочиям. Это принцип единоначалия (авторитарность, автократизм, монархизм, но не деспотизм и тирания) и необходимость ограничения нормы управляемости.

Рассмотрим их более подробно.

1. Принцип единоначалия. Это возможно, старейший установленный принцип организации, которому уже около 4 тыс. лет. Еще в Ветхом Завете утверждается, что человек должен иметь только одного хозяина.

В организации, которая придерживается этого принципа, все формальные коммуникации должны направляться по цепи команд. Лицо, у которого возникла какая-либо проблема, не может обратиться через голову своего непосредственного начальника к руководителю высшего ранга по данному вопросу. Но также и руководитель высшего ранга не может отдать приказ сотруднику низшего уровня, минуя руководителей промежуточных уровней. Конечно, благодаря власти и неформальным отношениям людям иногда удастся обойти цепь команд даже в организациях тина вооруженных сил, где, как известно, жестко обеспечивается соблюдение этого принципа. При большой длине цепи команд соблюдение принципа единоначалия может в некоторых случаях значительно замедлить обмен информацией и принятие решений. Однако на протяжении столетий в бесчисленном множестве организаций принцип единоначалия подтвердил свою ценность в качестве координирующего механизма. А. Файоль включил его в свои принципы организации. Поэтому большинство организаций и практикуют именно этот принцип.

2. Ограничение нормы управляемости. Норма управляемости, или количество работников, которые непосредственно подчиняются данному руководителю, устанавливается посредством делегирования линейных полномочий. Что это значит на практике? Это означает, что технически руководитель высшего звена организации вместо создания цепи команд может принять решение о том, чтобы каждый сотрудник отчитывался непосредственно перед ним. Поскольку высшее руководство отвечает за успешное выполнение всех задач независимо от того, сколько имеется нижестоящих руководителей, у него существует сильный стимул сохранить возможно больший контроль. Однако па практике неумение удержать норму управляемости на достаточно малом уровне делает координацию почти невозможной.

Тяжелым путем, неисчислимое количество руководителей пришло к пониманию того, что слишком большая норма управляемости может вызвать возникновение сложных проблем. Теоретики управления уделяют значительное внимание определению идеальной нормы управляемости. Например, «административная» школа управления определяет 7—10 подчиненных. Однако современные исследования показывают, что величина нормы варьируется. Уровень управления, характер выполняемых проблем, характеристики подчиненных и относительные способности руководителя — все это играет роль в определении количества людей, непосредственно и эффективно руководимых начальником.

Ясно только, что, если не удерживать нормы управляемости на достаточно низком уровне, руководство будет не только не в состоянии выполнять обязанности по координированию, но и контролировать деятельность, повышать квалификацию и мотивацию подчиненных.

Руководитель должен уметь заставить подчиненных эффективно выполнять свои функции. У. Ньюмен определил пять причин нежелания руководителей делегировать полномочия^[3].

1. Заблуждение <<�Я это сделаю лучше" вместо подчиненного. Два соображения показывают ошибочность данного утверждения, даже если оно истинно, хотя чаще всего наоборот.

Во-первых, трата времени на задание, которое мог бы выполнить подчиненный, означает, что руководитель не сможет так же хорошо выполнять другие обязанности. Будет лучше, если руководитель сконцентрирует усилия на планировании и контроле и осознанно позволит подчиненному выполнять менее важные обязанности с несколько меньшим качеством.

Во-вторых, если руководитель не будет разрешать подчиненным выполнять свои задания с дополнительными полномочиями, то они не будут повышать свою квалификацию и готовиться к продвижению на руководящие должности.

• 2. Отсутствие способности руководить. Некоторые руководители так погружаются в повседневную работу, что пренебрегают общей картиной деятельности. Будучи не в состоянии охватить долгосрочную перспективу в череде работ, они не могут полностью осознать значение распределения труда между подчиненными.
• 3. Отсутствие доверия к подчиненным.
• 4. Боязнь риска.
• 5. Отсутствие выборочного контроля для предупреждения руководителя о возможных сбоях в работе организации.

Подчиненные, согласно У. Ньюмену, избегают ответственности и блокируют процесс делегирования по шести основным причинам.

• 1. Удобнее спросить, чем делать самому (последствие пункта 3).
• 2. Боязнь критики (последствие пункта 4).
• 3. Отсутствие информации и ресурсов, необходимых для успешного выполнения задачи (последствие пункта 1).
• 4. Перегруженность (последствие пункта 2).
• 5. Отсутствие уверенности в себе (последствие пункта 3).
• 6. Нет положительных стимулов к дополнительной ответственности (последствие пункта 5).

Следует помнить, что руководитель, который не может эффективно делегировать полномочия, рано или поздно ставит предел для собственной карьеры. Здесь и система контроля, и повышение квалификации, и более четкий обмен информацией. Понятное изложение подчиненным их обязанностей, задач и пределов полномочий имеет существенное значение для эффективного делегирования. Другими словами, в конце концов, все упирается в понимание, слово, этику как своего рода умение предупредительного отношения к человеку.

Чтобы делегирование было действенным, необходимо соответствие между полномочиями и ответственностью, т. е. руководство должно делегировать работнику полномочия, достаточные для выполнения всех задач, за которые он принял на себя ответственность. Это известный принцип соответствия. Как следствие, работник может принимать ответственность только за те задачи, которые попадают в сферу делегированных ему полномочий. К сожалению, на практике принцип соответствия часто нарушается. Большая ответственность означает больше работы и больше риска для принимающего эту ответственность. Многие, если не большинство, не находят привлекательности в этих дополнительных обязанностях. Обычно человек ожидает, и достаточно обоснованно, что он будет как-то вознагражден. Но, к сожалению, во многих организациях четко выраженное желание расширить ответственность подчиненных не подкрепляется системой стимулирования, которая обеспечивает им вознаграждение за принятие этого бремени. Но работник имеет очень низкую мотивацию, если считает, что дает больше, чем получает. Таким образом, отсутствие положительных стимулов к принятию дополнительной ответственности может заблокировать любые разумные попытки распределить полномочия.

В связи с этим в медицинской организации, как и в любой другой, важную роль играет оплата труда. Применяемые индикаторы оценки деятельности медицинского персонала сегодня служат основой для расчета выплат стимулирующего характера, а большинство лечебных учреждений перешли на эффективный контракт, который представляет собой трудовой договор, отражающий обязательства работодателя в зависимости от достижений медицинского работника и уровня его квалификации определять базовый оклад, выплаты компенсационного характера и выплаты стимулирующего характера. Это служит экономической мотивацией кадрового состава к эффективному труду. Однако труд в медицине имеет свои специфические особенности, поэтому субъективно-психологические мотивации персонала имеют большое значение и могут оказывать значительное влияние па результаты деятельности организации здравоохранения.

• [1] См. более подробно в кн.: Мескон М" Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. С. 308−329.
• [2] Здесь и далее излагается традиционная теория менеджмента, которая нашла отражение в целом ряде публикаций и учебников, в частности таких известных, как: 7 нот менеджмента. Настольная книга руководителя / под ред. В. В. Кондратьева. М.: Группа «Эксперт», Эксмо, 2007; Мескон М., Альберт А/., Хедоури Ф. Основы менеджмента; Зелькович Р. А/. Исакова Л. Е., Шейман И. М. Менеджмент в системе обязательного медицинского страхования и здравоохранения / под ред. II. Л. Кравченко [и др.]. М.: Федеральный фонд ОМС, 1999.
• [3] См. более подробно в кн.: Мескон А/., Лчьберт Л/., Хедоури Ф. Основы менеджмента.