Органы государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления

В основе системы органов государственной власти Российской Федерации лежит, как указывалось выше, конституционно-правовой принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Особое место занимает президентская власть, при этом ученые-конституционалисты чаще трактуют этот термин не как отдельную ветвь власти, а лишь как особый статус Президента в системе разделения властей, комплексный характер его прав и обязанностей во взаимоотношении с другими ветвями власти^[1]. Помимо органов государственной власти, входящих в одну из трех ветвей власти, отдельно выделяют также федеральные органы государственной власти с особым статусом (прокуратуру РФ, ЦБ РФ, Счетную палату РФ и др.)^[2].

Для государственных органов характерны основные принципы организации:

• • особый, установленный государством порядок формирования: Президент РФ избирается всенародно, Правительство формируется Президентом при участии Государственной Думы и т. п.;
• • каждый государственный орган и орган местного самоуправления действуют в рамках, установленных правом полномочий: Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательные функции власти; Правительство РФ, министерства, службы, надзоры и агентства федерального и регионального уровней реализуют исполнительную власть; КС РФ, ВС РФ и нижестоящие федеральные суды осуществляют судебную власть;
• • каждый государственный орган наделен компетенцией, т. е. имеет определенные полномочия, закрепленные законодательно: полномочия Президента РФ определены Конституцией РФ, полномочия Правительства РФ — ст. 114 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и т. п.;
• • государственные органы работают в особом, установленном государством порядке;
• • все три ветви власти координирует Президент РФ, который олицетворяет единство государственной власти.

Президент РФ, согласно Конституции, является главой государства. Порядок избрания Президента РФ установлен Конституцией, а также Федеральным законом от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Президент РФ избирается на шесть лет гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президент РФ:

• • является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
• • принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;
• • обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
• • в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
• • как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.

Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство (иной документ), подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента. Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.

Согласно ст. 92 Конституции Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Президент наделен обширными полномочиями, которые закреплены в ст. 83—90 Конституции, а также в ряде иных статей, регулирующих деятельность других государственных органов (например, ст. 115 Конституции устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства). Полномочия Президента РФ традиционно делятся на несколько групп.

Во-первых, это полномочия по формированию исполнительной власти и руководству ею. Сюда можно отнести такие полномочия, как назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (по предложению главы Правительства). Президент также имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ; другие полномочия. Согласно ст. 83 Конституции Президент РФ формирует свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства. Специальный закон, регламентирующий функции и правовой статус Администрации Президента, не принят.

Во-вторых, полномочия по взаимодействию с федеральными органами законодательной и судебной ветвей власти. Президент располагает в этой сфере совокупностью полномочий, он, в частности:

• • назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом;
• • распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;
• • назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
• • вносит законопроекты в Государственную Думу;
• • подписывает и обнародует федеральные законы.

В отношении судебной власти можно указать на такие полномочия, как право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей КС РФ, ВС РФ; право назначать судей других федеральных судов. Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ, а также вносить в Совет Федерации предложения об освобождении от должности указанных прокуроров.

В-третьих, у Президента РФ достаточно обширные полномочия в области безопасности и обороны. В частности, он формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; утверждает военную доктрину Российской Федерации; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. В соответствии с общей международной практикой Президент РФ является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами.

В-четвертых, Президент РФ имеет обширные полномочия в области внешней политики и международных отношений. Полномочия Президента в сфере внешней политики указаны прежде всего в ст. 86 Конституции РФ. Самое главное указано выше — осуществление руководства внешней политикой. Формы осуществления этого руководства многообразны: назначение на должность министра иностранных дел, подготовка посланий Федеральному Собранию, назначение дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, ведение переговоров и подписание международных договоров и т. д.

В-пятых, можно говорить об иных полномочиях Президента РФ, среди которых назначение референдума, решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, награждение государственными наградами России, прочие полномочия.

Согласно ст. 93 Конституции РФ предусмотрена процедура принудительного отрешения Президента от должности (импичмент) на основании обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Процедура отрешения носит многоэтапный характер и сложна в правоприменительной реализации.

Федеральное Собрание РФ является высшим представительным органом Российской Федерации и состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации.

Порядок формирования Государственной Думы определен Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами России сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутаты избираются на смешенной основе: 225 депутатов — по одномандатным избирательным округам и 225 депутатов — по федеральному избирательному округу (вся территория РФ) пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов (голосование по партийным спискам). Кандидаты в депутаты Государственной Думы могут выдвигаться как непосредственно, гак и в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов осуществляется в одномандатных округах путем их самовыдвижения либо путем выдвижения их политическими партиями, имеющими право выдвигать кандидатов.

Порядок формирования Совета Федерации регулируется Федеральным законом от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти), а также до 17 представителей, назначаемых Президентом РФ.

Кандидатом в члены Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих его выдвижению в члены Совета Федерации.

Конституция РФ определяет в качестве основной функции Федерального Собрания законотворчество и называет его законодательным органом. Никакой иной орган, кроме Федерального Собрания, не наделен этим правом. Полномочия палат Федерального Собрания принято раскрывать через категории специальной (исключительной) компетенции и предметов совместного ведения^[3]. Специальную компетенцию Государственной Думы составляют такие вопросы, как дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, а также выражение недоверия Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ, уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты РФ; объявление амнистии и др.

В специальную компетенцию Совета Федерации входят такие вопросы, как: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ и отрешение в установленных законом случаях Президента РФ от должности и др.

К предмету совместного ведения обеих палат отнесено, прежде всего, принятие важнейших федеральных законов.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации, согласно ст. 106 Конституции РФ, подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

• — федерального бюджета;
• — федеральных налогов и сборов;
• — финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии;

ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ;

— войны и мира.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти РФ. Правовой основой деятельности Правительства, помимо Конституции, является Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее Закон о Правительстве).

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Согласно ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Освобождение от должности Председателя Правительства влечет за собой отставку всего Правительства.

Заместители Председателя Правительства РФ (вице-премьеры, всего их восемь, в том числе один — первый) и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. Для решения наиболее важных вопросов Правительство систематически, не реже одного раза в месяц проводятся заседания Правительства.

Согласно ст. 114 Конституции РФ, конкретизированной нормами Закона о Правительстве, полномочия Правительства довольно обширны, при этом можно выделить общие и специальные полномочия. Согласно ст. 13 Закона о Правительстве к числу общих полномочий относятся такие, как организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществление регулирования в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти; реализация предоставленного Правительству права законодательной инициативы.

Можно выделить группы специальных полномочий Правительства РФ, среди которых важнейшими являются полномочия:

• • в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (наиболее важные полномочия здесь — разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета, обеспечение его исполнения);
• • полномочия в сфере экономики (регулирование экономических процессов, обеспечение единства экономического пространства и т. п.);
• • полномочия в социальной сфере;
• • полномочия в сфере науки, культуры и образования;
• • полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• • полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью и др.

В соответствии со ст. 23 Закона о Правительстве Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.

Структура Правительства РФ установлена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (табл. 3.1). При этом, согласно ст. 32 Закона о Правительстве, руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, осуществляет Президент РФ как Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Таблица 3.1

Федеральные министерства, службы и агентства, основные различия, количество и подчиненность.

Окончание табл. 3.1

Организация системы государственной власти субъекта РФ регулируется на общефедеральном уровне Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому Закону система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с данным Законом. Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются прежде всего федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Пример

В городе федерального значения Санкт-Петербурге систему органов государственной власти субъекта РФ образуют: законодательный орган государственной власти — Законодательное собрание Санкт-Петербурга; высший исполнительный орган государственной власти — Правительство Санкт-Петербурга, возглавляемое высшим должностным лицом — губернатором, а также возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти, в совокупности составляющие Администрацию Санкт-Петербурга; органы судебной власти — Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи. Выделяют также органы и должностных лиц специальной компетенции (уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка).

Местное самоуправление (муниципальная власть) не входит в систему органов государственной власти. Основными нормативными актами в этой сфере являются федеральные законы от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Можно выделить следующие важнейшие характеристики местного самоуправления в России, закрепленные ст. 130—133 Конституции РФ:

• • местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• • оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
• • местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления;
• • местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты по вопросам местного значения принимаются населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

• [1] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М.: Норма, 2009.
• [2] Балашов А. И., Рудаков Г. П. Правоведение: учебник для вузов. 6-е изд., доп. и перераб.СПб.: Питер, 2015. С. 89.
• [3] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации.