Земли запаса. 
Основы землепользования и землеустройства

Земли запаса — это неиспользуемые земли. Площадь таких земель в России составляет 89,3 млн га. По своему составу земли запаса неоднородны. В эту категорию могут переводиться деградированные сельскохозяйственные угодья, а также земли, подверженные радиоактивному и химическому загрязнению и выведенные из хозяйственного использования.

Земли запаса — это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам.

В состав земель запаса входят земли, занятые обширными природными объектами, не вовлеченные в хозяйственный оборот, представляющие собой скалы, ледники, пески, галечники и т. п., а также земли под участками леса и водными объектами. В отношении последних при необходимости проводятся мероприятия по переводу земель или земельных участков в другие категории земель согласно требованиям лесного, водного и земельного законодательства. В последние годы, например, земельные участки из состава земель запаса переводились в категорию земель лесного фонда в Нижегородской области (20,8 тыс. га), Псковской области (15,5 тыс. га) и Алтайском крае (10,0 тыс. га).

Распределение земель запаса, но федеральным округам представлено на рис. 1.8.

Рис. 1.8. Земли запаса в федеральных округах:

Щ — наличие земель в округе;? — процент от общей площади федерального округа; Q — процент от общей площади категории в России Больше всего земель запаса расположено в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.

Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию. В земли запаса могут переводиться земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям.

Поскольку на землях запаса хозяйственная деятельность не осуществляется, то и требований к целевому назначению указанных земель в законодательстве не предусмотрено.

Проблемы дифференциации земель по целевому назначению

На практике часто возникает потребность в изменении целевого назначения земель, т. е. в переводе их в другую категорию. Отнесение земель к той или иной категории, перевод их из одной категории в другую регламентируются ЗК РФ и иными законами. Так, в ст. 8 ЗК РФ указано, что решение о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, принимается Правительством РФ; земли, находящиеся в собственности субъектов РФ, и земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в муниципальной или частной собственности, переводятся в другую категорию по решению органов исполнительной власти субъектов РФ; земли в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, могут быть переведены в другую категорию на основании решения органов местного самоуправления.

Принадлежность земель к той или иной категории указывается в следующих документах:

• 1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
• 2) договорах, предметом которых являются земельные участки;
• 3) государственном кадастре недвижимости;
• 4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• 5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В случае нарушения порядка перевода земель из одной категории в другую акты об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую признаются недействительными. Даже при изменении формы собственности на земельный участок владелец не вправе менять его целевое назначение.

Для перевода земельного участка в другую категорию земель заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в котором приводится обоснование перевода земельного участка в другую категорию земель. Рассмотрев ходатайство, орган власти принимает акт о переводе земельного участка в другую категорию либо акт об отказе в переводе. В переводе земель может быть отказано в случае:

• 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничений на перевод земельных участков в другую категорию либо запрета на такой перевод;
• 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
• 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Законом установлены особенности изменения целевого назначения отдельных категорий земель. Так, перевод сельскохозяйственных угодий в другую категорию допускается в исключительных случаях, обусловленных:

• 1) консервацией земель;
• 2) созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
• 3) установлением или изменением черты населенных пунктов;
• 4) размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
• 5) включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, водного фонда или земель запаса;
• 6) строительством дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других линейных объектов при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
• 7) выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
• 8) добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
• 9) размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Перевод сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другую категорию не допускается, за исключением случаев, указанных выше в п. 3, 6—8.

Перевод земель населенных пунктов в другую категорию и наоборот, земель других категорий в земли населенных пунктов, осуществляется в результате установления или изменения границ населенных пунктов.

Перевод земель промышленности и иного специального назначения в другую категорию осуществляется без ограничений, за исключением следующих случаев:

• — если такие земли нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу, то они переводятся в другую категорию только при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
• — если на таких землях осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, то перевод допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов в другую категорию осуществляется в том случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно. При этом должно быть соответствующее заключение государственной экологической экспертизы.

Перевод земель другой категории в состав земель особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае создания особо охраняемых территорий или туристско-рекреационных особых экономических зон.

Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий разрешается в случае:

• 1) организации особо охраняемых природных территорий;
• 2) установления или изменения границы населенного пункта;
• 3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
• 4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

Случаи, указанные выше в п. 1—3, касаются также земель водного фонда. Кроме этих случаев, перевод земель водного фонда в другую категорию допускается при прекращении существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков (при наличии заключения государственной экологической экспертизы).

Ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, является переводом земель водного фонда в земли категории, указанной в разрешении на создание такого участка.

Другие категории земель могут переводиться в состав земель водного фонда, если они заняты водными объектами, если на них строятся водохранилища и иные искусственные водные объекты, гидротехнические и иные сооружения, если изменились русла рек.

Деление земель на категории, как основание определения их правового режима, имеет несколько недостатков. Для изменения разрешенного использования земельного участка в настоящее время необходимо, в большинстве случаев, принятие двух решений. Одно — решение органа власти об изменении категории земельного участка и другое — решение об изменении его разрешенного использования. При этом порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изменении категории земель и разрешенного использования земельного участка. Эта процедура создает затруднения для правообладателей земельных участков.

Границы деления земель на категории в документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неопределенность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что часто порождает необходимость дополнительных решений об отнесении земельных участков к определенной категории и может явиться причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц, увеличения рисков на рынке недвижимости. Кроме того, различие между категориями земель постепенно сокращается. Например, на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения осуществлять дачное, а по сути жилищное, строительство, на землях населенных пунктов допускается любая деятельность. Это приводит к тому, что значимость разделения земель на категории, при наличии института разрешенного использования земельных участков, несколько снижается.