Реформирование системы социального обеспечения и обязательных социальных платежей

История возникновения и эволюция систем социального обеспечения в мире и России

Важнейшим элементом в механизме реализации налоговой и социальной политики государства является система социальных платежей, которая аккумулирует в бюджете денежные средства, направляемые на финансирование медицины, социальное и пенсионное обеспечение, решение проблем занятости населения.

Мировая практика свидетельствует о повышении роли социальных платежей в формировании финансовой базы государственного социального обеспечения. В странах ОЭСР доля социальных налогов и сборов в структуре обязательных платежей увеличилась с 18% в 1965 г. до 30,5% в 2013 г.¹ В ряде развитых стран в настоящее время они существенно превышают этот уровень. Например, в Голландии в 2013 г. они составляли 41,2%, в Германии — 38,1%, во Франции — 37,2%^[1][2] всех обязательных платежей.

Общие государственные расходы на реализацию социальной политики в странах ОЭСР в 2014 г. в среднем составляют около 22% ВВП. Расходы на социальную политику в России в 2014 г. составили 12,7% ВВП. Наиболее затратной статьей в системе социального обеспечения являются расходы на пенсионное обеспечение. В развитых странах этот показатель составляет в настоящее время от 6% ВВП в Великобритании до 15,2% в Австрии и Италии. В России в 2014 г. этот показатель составлял 7,6% ВВП.

История возникновения и развития системы социального обеспечения сравнительно коротка. Возникновение собственно системы социального обеспечения относится к середине XIX в. Хотя история сохранила отдельные попытки решать проблемы социального обеспечения и в более ранние годы.

Например, уже в 6 г. н.э. император Август ввел налог на наследство, который взимался исключительно со свободных граждан Рима. Полученные таким образом денежные средства направлялись целевым образом на пенсионное обеспечение профессиональных солдат-легионеров после окончания их службы¹.

Во многих античных греческих городах-государствах малоимущие граждане, включая пожилых, имевшие какие-либо заслуги перед государством, например ветераны войн, известные своей доблестью, чемпионы Олимпийских игр получали государственные пособия для поддержания минимального достойного уровня жизни гражданина и членов его семьи.

В Древнем Риме широко практиковались бесплатная раздача бедным гражданам продовольствия и организация для них праздничных мероприятий.

В Средние века в Европе помощь неимущим исходила, как правило, от церкви и частных благотворителей. Однако и государство принимало определенные меры для решения их проблем. Так, в Англии в XVI в. на местном уровне был введен налог на бедных, который фактически представлял налог с членов местной общины на содержание бедняков, т. е. тех, кто не мог себя содержать. Налог вводился в целях выполнения королевского указа, в соответствии с которым на общины возлагалась обязанность содержать бедняков^[3][4].

В мусульманских странах в Средние века также существовал специальный налог, призванный облегчить положение неимущих. Кроме того, Коран определял благотворительность в отношении единоверцев как религиозный долг правоверного мусульманина^[5].

В дальнейшем частная благотворительность в капиталистических странах получила достаточно широкое распространение в конце XIX в.

Появление общегосударственных социальных программ в Европе относится ко второй половине XIX в. Впервые такие программы появились во Франции (в период правления Наполеона III) и в Германии, когда во главе ее стоял канцлер О. Бисмарк. В США, Канаде, Австралии они появились существенно позднее, уже в середине XX в. В табл. 6.1 приведены данные о видах социальных программ и сроках их введения в ряде развитых стран^[2].

Пионером в сфере общегосударственных программ социального обеспечения была Пруссия. Главная заслуга в этом принадлежит канцлеру Бисмарку, чья модель пенсионной системы широко используется и в настоящее время.

В последующие годы такие программы стали активно развиваться в Великобритании, Франции, Швеции. В США программы социального обеспечения появились только в 1930;е гг. в период Великой депрессии. Их инициатором был президент Т. Рузвельт, выведший США из кризиса, опираясь на идеи Дж. Кейнса.

История становления и развития систем социального обеспечения в России имеет определенную специфику и отличия от зарубежной практики.

Таблица в. 1

Виды общегосударственных социальных программ и годы их введения в некоторых зарубежных странах

До середины XVII в. в России социальная поддержка неимущих носила форму милостыни. В сельской местности в рамках общины действовала система взаимной поддержки в виде помощи сиротам, вдовами и погорельцам.

Основными формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных в этот период были:

• • благотворительность;
• • опека и попечительство;
• • коллективная взаимопомощь внутри сельской общины;
• • содержание как привилегия государственным чиновникам и военным при выходе в отставку;
• • государственное призрение для беднейших слоев населения;
• • обеспечение в рамках семейных отношений¹.

Новый этап развития системы социальной поддержки связывают в указом Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Об учреждениях для управления губерний», в соответствии с которым организация призрения неимущих должна была осуществляться в соответствии с новыми принципами:

• • полное воспрещение нищенства, применение мер принудительного труда к трудоспособным нищим;
• • сословный характер общественного призрения бедных: обязанности по призрению крепостных возлагались на помещиков; в селах удельных, казенных и городах — на сельские и городские общины, церковные приходы; бывших государственных служащих — на государство;
• • наделение государства правами по созданию обязательных норм в сфере призрения бедных и неимущих;
• • централизация общего заведования призрением бедных и создание сети местных органов общественного призрения — приказов в составе губернских учреждений.

В этот период пенсионное обеспечение за счет казны касалось только государственных чиновников и военнослужащих и зависело от заслуг перед государством и табеля о рангах.

В 1827 г. император Николай I утвердил Устав о пенсиях и единовременных пособиях¹, в соответствии с которым пенсии бывшим государственным служащим в зависимости от служебного положения и заслуг могли колебаться от 300 до 4000 руб. в год. В исключительных случаях император мог устанавливать размеры пенсий своим приближенным в размере до 12 тыс. руб. в год.

После отмены крепостного права в 1861 г. и последовавших после этого реформ в развитии системы социальной поддержки начался новый этап. В этот период политика государства в сфере социальной поддержки основывалась на принципах децентрализации и сословности.

Учреждения, занимающиеся оказанием социальной поддержки, подразделялись:

• • на государственные (приказы общественного призрения);
• • общественные (земские, городские, сословные);
• • частные и церковно-приходские попечительства.

Основная обязанность, но обеспечению неимущих и неспособных к труду возлагалась на родственников. Если же они сами были бедны, то их содержание становилось обязанностью сословных крестьянских и мещанских обществ.

В соответствии с принятым законодательством, если сословные общества не имели возможности заботиться о своих неимущих членах, то эти функции должны были брать на себя органы местного самоуправления земств и городов в соответствии с Положением о городском и местном самоуправлении. Фактически органы местного самоуправления земств и городов стали одним из основных звеньев в финансировании общественного призрения неимущих.

Кроме этих органов, официально выполнявших функции общественного призрения неимущих, в России существовали полугосударствеиные крупные благотворительные общества и ведомства: Ведомство учреждений императрицы Марии (учреждено в 1797 г.), Императорское человеколюбивое общество (основано в 1802 г.), Попечительство о трудовой помощи (основано в 1895 г.) и др.

Широкое распространение в Российской империи имела и частная благотворительность. Например, в 1909 г. был образован Всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению. По данным статистики, 75% бюджета системы общественного призрения поступало из средств частной благотворительности и лишь 25% - из средств государственной казны¹.

В этот период в Российской империи государство обеспечивало пенсиями только государственных служащих. Пенсионное обеспечение других слоев населения было делом местных органов и частных владельцев отдельных предприятий.

Бурное развитие капитализма в России в конце XIX — начале XX в. привело к необходимости организации государственной защиты наемных работников от социального риска утраты заработка в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В начале XX в. вопросы оказания рабочим бесплатной медицинской помощи и выплаты пенсий и пособий при заболеваниях и травмах на производстве стояли очень остро, а при проведении забастовок и митингов зачастую выдвигались требования о создании государственной системы социального страхования рабочих. В связи с этим первыми видами выплат по государственному социальному страхованию стали пособия в связи с трудовым увечьем и болезнью.

Инициатива принятия соответствующего законодательства принадлежала Германии (Закон о страховании от несчастных случаев на производстве 1881 г., Закон об обязательном государственном страховании на случай болезни 1883 г. и др.). Россия, вслед за Германией, принимает ряд законов в этой сфере.

Так, в 1901 г. в России были утверждены Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность, а в 1903 г. был принят закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. Он вводил особую ответственность работодателей, базирующуюся на гражданско-правовых началах (работодатель освобождался от ответственности при наличии умысла или грубой неосторожности пострадавшего). Назначаемая в связи с трудовым увечьем компенсация называлась пенсией.

Следующим крупным шагом на пути формирования в Российской империи государственной системы социального страхования стало принятие 23 июня 1912 г. целого ряда законов: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих».

Закон «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве» имел ограниченную сферу действия, распространялся только на территорию европейской части России и Кавказского края, на предприятия с числом рабочих не менее 20 или 30 человек (в зависимости от применения паровых котлов и других видов машин). Закон охватывал примерно 15% общего числа рабочих России, однако и это был существенный шаг вперед.

В 1912 г. был принят закон, в соответствии с которым обеспечение рабочих пособиями в случае болезни возлагалось на больничные кассы, в которые рабочие отчисляли 1—2% заработной платы, но основные взносы были возложены на работодателя (две трети общей суммы отчислений).

При полной потере трудоспособности от несчастного случая на производстве пенсия составляла две трети заработной платы и, кроме того, полагалось обеспечение продуктами и квартирой. В случае потери кормильца от несчастного случая на производстве семье полагалась пенсия, а также производились выплаты на похороны (это пособие составляло 20—30-кратный размер заработной платы) за счет страховых товариществ. Пособие по болезни или увечыо устанавливалось в размере от половины до двух третей заработной платы (при наличии на иждивении малолетних детей и неработающей жены). Выдача пенсий и пособий рабочим при потере трудоспособности от несчастного случая на производстве и их семьям (в случае потери кормильца) входила в обязанности предпринимателей.

Необходимо отметить, что в конце XIX — начале XX в. темпы роста социальных расходов со стороны государства и местных органов самоуправления были достаточно высокие. В табл. 6.2 приведены данные по государственным социальным расходам в 1903 и 1912 гг. За 10 лет социальные расходы государства увеличились почти в два раза, а по пенсиям государственным служащим — в 1,6 раза.

Таблица 6.2

Государственные социальные расходы в 1903 и 1912 гг., млн руб.¹

Общая сумма социальных расходов земств и городов в 1913 г. составила 217,7 млн руб., в том числе на общественное призрение — 13,3 млн руб. (около 6% всех социальных расходов). Общие расходы государства и местных органов самоуправления составили в 1913 г. 530 млн руб., или около 17% всех расходов Российской империи. В том числе на пенсионное и медицинское обеспечение — 230,7 млн руб., или около 8% всех расходов бюджета Российской империи.

Для сравнения: в 2014 г. расходы Российской Федерации на указанные цели составляют около 25% расходной части бюджета.

В целом, сопоставляя уровень развития систем социальной помощи и социального страхования в Российской империи и других зарубежных государствах конца XIX — начала XX в., можно сделать вывод о том, что Россия не уступала по степени развития социальной сферы другим индустриально развитым странам и даже опережала в этот период такие государства, как, например, США.

После Великой Октябрьской революции 1917 г. вопрос о социальном обеспечении граждан Советской России, а затем и СССР стал важнейшим в деятельности советского правительства.

С октября 1917 по 1922 г. советским правительством было принято более 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент организации государственной системы социального обеспечения, предназначенной для трудящихся, а также для красноармейцев и членов их семей. Положение о социальном обеспечении от 31 октября 1918 г. устанавливало для них следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др.

Декретом Совета народных комиссаров (СНК) 7 августа 1918 г. было введено пенсионное обеспечение по инвалидности красноармейцев, а членов их семей — по случаю потери кормильца. О масштабах социального обеспечения в этот период свидетельствуют следующие цифры: в 1920 г. органы Наркомата социального обеспечения выплачивали пенсии и пособия 500 тыс. человек, оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8651 тыс. семей красноармейцев. К 1 ноября 1920 г. в специализированных учреждениях содержались 93 780 инвалидов, а в детских домах находились 120 600 детей.

Социальное обеспечение крестьян было выделено из общей государственной системы социального обеспечения и должно было осуществляться за счет организаций крестьянской взаимопомощи, на которые была возложена обязанность предоставлять социальное обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам, всем беднейшим деревенским служащим.

Ремесленники, торговцы и другие лица, занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью, также не имели права на социальное обеспечение за счет государственной системы.

В отношении дворянства, буржуазии, духовенства, бывших высших государственных чиновников советским правительством проводилась политика ограничения прав в области социального обеспечения. В частности, декрет СНК от 11 декабря 1917 г. отменил выплату им пенсий, превышавших 300 руб. в месяц. Союзный Совет социального страхования при Народном комиссариате труда СССР принял постановление от 21 февраля 1929 г. «О лишении права на пенсию и пособие по безработице бывших помещиков, фабрикантов, жандармов, полицейских, руководителей контрреволюционных банд и т. п.». Эти лица получили право на соответствующие виды социального обеспечения только после принятия Конституции СССР 1936 г.

В 1919 г. для всех государственных предприятий и учреждений система социального страхования работников была изменена на систему социального обеспечения через прямое сметное финансирование. Все ранее существовавшие страховые фонды и кассы были объединены в единый Всероссийский фонд социального обеспечения. Однако после окончания Гражданской войны и перехода к новой экономической политике в соответствии с постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г. был осуществлен возврат к системе социального страхования.

В 1933 г. социальное страхование было передано в управление профсоюзам, однако основные расходы по финансированию системы легли на государственный бюджет, который фактически объединялся с бюджетом социального страхования. Таким образом, социальное страхование фактически утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер.

11 февраля 1930 г. Наркомат труда СССР утвердил Правила социального обеспечения, но старости. Согласно и. 8 указанных Правил пенсионный возраст был установлен: для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет; общий стаж работы по найму: для мужчин — 25 лет, для женщин — 20 лет (предусматривались льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и водолазов). В 1930;х гг. было введено пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, медицинских и научных работников, работников гражданского воздушного флота.

СНК СССР 16 июля 1940 г. утвердил постановление «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям», а 5 июня 1941 г. — постановление «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям». 26 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего состава в военное время».

Таким образом, к началу Великой Отечественной войны была создана система социального обеспечения, охватывавшая всех трудящихся во всех случаях утраты ими заработка.

После Великой Отечественной войны в СССР проводилась работа по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения, в частности были повышены пенсии за выслугу лет учителям, врачам и другим медицинским работникам, в 1949 г. принято Положение о пенсиях работникам науки. Была проведена реформа социального обеспечения, в ходе которой были приняты нормативные акты, закрепившие новые условия предоставления пенсий и пособий:

• • Закон СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях»;
• • Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию от 5 февраля 1955 г.;
• • постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 января 1960 г. № 58 «О мерах, но дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения СССР»;
• • постановление Совета Министров СССР от 25 октября 1963 г. № 1108 «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы»;
• • Закон СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов». Кстати, с его принятием впервые в масштабах страны была создана единая система пенсионного обеспечения колхозников, которая финансировалась за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников (из этого фонда колхозникам выплачивались пенсии по старости и по инвалидности, а их семьям — пенсии по случаю потери кормильца).

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 г. «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа» были увеличены размеры пенсий, расширен круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение, введен новый вид пособий — инвалидам с детства 1-й и 2-й групп, достигшим 16-летнего возраста. В 1969 г. приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, а в 1970 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, кодексы законов о труде союзных республик, в которых содержались главы о социальном страховании, и др.

Совет Министров СССР 3 августа 1972 г. утвердил Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, учитывавшее опыт реализации Закона СССР 1956 г. «О государственных пенсиях».

К концу 1980;х гг. в СССР была создана разветвленная система социального обеспечения, охватывающая все слои и группы населения.

В 1989 г. средний размер пенсии у рабочих и служащих составлял 86 руб., у колхозников — 54 руб. в месяц. Коэффициент замещения при среднем заработке составлял около 50%, а при меньшем заработке достигал 75—100%. Для сравнения: в России после десятилетия реформ в 2000 г. коэффициент замещения составил 31,6%, в 2007 г. — 23%, в 2014 г. — 33,4%^[7].

Вместе с тем в системе социального обеспечения, в том числе пенсионной системе, к концу 1980;х гг. накопилось много проблем и нерешенных вопросов. Важнейшими из них были низкий уровень пенсий, отсутствие непосредственной связи между трудовым вкладом работника и размером назначаемой пенсии, отсутствие механизма индексации размера пенсий в связи с ростом заработной платы и повышением розничных цен и тарифов на услуги.

Перестройка, объявленная в СССР в 1985 г., коснулась и пенсионной системы. Верховный Совет СССР 15 мая 1990 г. принял Закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», который был направлен на совершенствовании пенсионной системы страны.

Наиболее существенные изменения прежнего порядка пенсионного обеспечения, закрепленные этим Законом, состояли в том, что была создана единая система пенсионного обеспечения независимо от характера трудовой и иной общественно-полезной деятельности, которая охватила лиц, работающих по трудовому договору, членов колхозов и других кооперативных организаций, индивидуальных предпринимателей и другие категории граждан, подлежащих государственному социальному страхованию.

20 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», который стал первым шагом в более чем 20-летнем периоде реформирования пенсионной системы в РСФСР, а затем и в Российской Федерации, после разрушения СССР в 1991 г. Этот Закон был направлен на повышение уровня пенсий и ликвидацию их уравнительности, дифференциацию размера пенсий с учетом продолжительности трудового стажа (увеличение пенсии на 1% за каждый год стажа сверх требуемого, но не более чем на 20%). Закон предусматривал исчисление пенсий из среднемесячного заработка за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности, индексацию или компенсацию пенсии в связи с повышением стоимости жизни и др.

В целом провозглашенные цели и предлагаемые методы их достижения были достаточно позитивны.

Однако распад СССР и плохо продуманная социально-экономическая реформа 1992—2014 гг. привели в том числе и к серьезному кризису пенсионной системы в Российской Федерации, последствия которой ощущаются до сих пор.

• [1] См.: Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год. и на плановый период 2017 и 2018 годов. URL: http://www.minfin.ru.
• [2] См.: Там же.
• [3] См.: ЧерпикД. Г. Теория и история налогообложения. С. 48.
• [4] См.: Там же. С. 76.
• [5] См.: Иваненко С. И. Возникновение и развитие пенсионного законодательства в России: исторический опыт и проблемы // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. 2002. № 5 (161).
• [6] См.: Там же.
• [7] См.: URL: http://www.pfrf.ru.