Заключение. 
Институт государственной службы в политической системе российского общества

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы, содержащие в себе элементы научной новизны.

• 1. Государственная служба определена как связанный с существующим политическим режимом институт, призванный удовлетворять общественную потребность в реализации политико-административного управления и повседневном контакте общества и политической власти. Цель данного института состоит в обеспечении сбалансированного общественного развития и реализации государственной политики. Указано, что каждой основной задаче института соответствует латентная задача, отражающая собственные интересы института (рентоизвлечение, поддержание гомеостаза системы и т. д.). Сформулированы институциональные особенности бюрократии: существование на постоянной основе в условиях политических изменений; зависимость от характера политической системы и от уровня экономического развития общества; обладание властными полномочиями в пределах, необходимых для воплощения в жизнь политических решений.
• 2. Введено понятие политического фактора как условия, влияющего на процессы в экономике и обществе, связанного с особенностями политической системы, которое подлежит наблюдению, измерению и использованию для описания характеристик данного общества. Предложена классификация политических факторов институциональной трансформации госслужбы: выступления политических лидеров; государственное планирование; система предписаний (политические ценности и правовые нормы); кадровая политика; механизм оценки эффективности управления. Влияние различных факторов впервые оценено с помощью расчетного индекса, минимальные значения которого отмечены в первой половине 1990;х гг. и в середине 2000;х гг., а оптимальные — в конце 1980;х и в настоящее время. Наблюдается тенденция постепенного восстановления подотчетности бюрократии субъектам публичной политики и роста управляемости общественноэкономических процессов.
• 3. Предложена классификация институциональных моделей государственной службы. Элементами моделей являются: общественные ценности, политические приоритеты и организационно-правовые рамки. Если общественные ценности определяются национальной спецификой, то политические приоритеты и организационно-правовые рамки зависят от исторического этапа, в котором находится общество, и уровня экономического развития. Таким образом, модели государственной службы уникальны в каждой стране, однако на сопоставимых стадиях развития наблюдается близость моделей бюрократии. Нахождение России в числе развитых стран определяет сходства реализуемой модели госслужбы с изученными зарубежными моделями, особенно в странах на постсоветском пространстве.
• 4. Обоснована целесообразность политического изучения советской государственной службы ввиду существования преемственности ряда принципов и механизмов функционирования бюрократической системы в советский и современный период. Хотя советская бюрократия подвергалась критике сверху, целостная программа ее реформирования не была разработана. Эти вопросы находились на периферии внимания элиты. В период политического транзита работа над проектами реформ была кулуарной. В постсоветской институционализации государственной службы участвовали, главным образом, политикоадминистративные и политические элиты, а интересы иных участников политического рынка почти не нашли отражения в переговорном процессе. Создание законодательства о государственной службе не привело к становлению ее целостной модели. До сих пор в российском законодательстве наблюдается несоответствие понятия государственной службы общепринятым критериям общественного института, что затрудняет институциональное строительство в данной сфере.
• 5. В последнее десятилетие в России происходит авторитарная модернизация — узкий набор технократических изменений, реализуемых политическим руководством с опорой на бюрократию, без вовлечения общества. Риски такого способа реформирования состоят в его зависимости от перемен политического курса и от (не) эффективности бюрократии.

Реформа государственной службы попала в область неэффективной устойчивости («институциональной ловушки»), так как интересам влиятельных акторов отвечает сохранение ее в виде, стимулирующем извлечение ренты. Развитие законодательства не положило конец патрон-клиентским практикам. Политическое руководство обращается к экспертам, но реализует лишь наиболее простые меры («очаговая» рационализация). Чем больше времени проходит с начала политического транзита, тем к большим политическим издержкам приводит незавершенная реформа бюрократии. Усиливается недоверие общества к институтам власти. Легитимность концентрируется на уровне первого лица, а весь госаппарат воспринимается как его антагонист. Произошла консервация аппарата в состоянии, сочетающем худшие черты советского и рыночного типов. От первого сохранились номенклатурный принцип кадровых назначений, закрытость, административный нажим; от второго — имущественное расслоение, обслуживание элит и слабость морали.

• 6. В предыдущее десятилетие реформа госслужбы не была проведена, и ее институциональной трансформации не произошло. Поэтому политический лидер вынужден опираться на коррумпированную бюрократию, которая в ходе выстраивания «вертикали» власти приобрела черты политического актора, но не получила импульса для повышения собственной эффективности. Политическая установка на экономический рост при отсутствии реальной подотчетности бюрократии способствуют тому, что политика реализуется экстенсивными мерами и с большими издержками. Реформа госслужбы изначально была встроена в контекст структурных реформ, но в условиях зависимости власти от бюрократии речь шла о том, чтобы заручиться поддержкой госслужащих, которые могли выступить акторами реформ. Главный успех связан со стандартизацией — внедрением административных и должностных регламентов. Это является элементом директивного управления, который вписался в сложившуюся систему управления. Госслужба остается закрытой не только для граждан, но и для межведомственного взаимодействия. Повышение ее открытости является приоритетной задачей.
• 7. Выявлено наличие эмпирической взаимосвязи между политическими циклами и этапами реформ бюрократии: число политических заявлений на данную тему повышается в годы президентских и парламентских выборов. Институт госслужбы реагирует не только на структурные изменения, но и на изменения в политическом дискурсе. Повышение политического внимания к бюрократии сопровождается улучшениями ее функционирования, что указывает на зависимость советско-российской бюрократии от субъектов политической власти. Проблемы госслужбы интересуют лидеров в контексте борьбы элит: неэффективность бюрократии служит поводом для критики предыдущего руководства, а обещания сократить, удешевить и приблизить к народу аппарат власти являются элементом предвыборной риторики. У лидеров разных политических взглядов присутствует мысль о целесообразности передачи части функций бюрократии структурам гражданского общества. Имплементация этой идеи, однако, наталкивается на «парадокс лояльности»: госслужба, ориентированная на обслуживание власти, удобна для любой правящей элиты. Выявлена закономерность, что чем слабее демократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов.
• 8. Зависимость электоральной поддержки политического руководства от действий бюрократии создает предпосылки для изменения ее институционального дизайна. В качестве факторов успеха реформы видятся: встраивание ее в стратегический курс президента и распределение задач между сторонниками реформы в самой системе. Глубокая стратификация позволяет государственной службе эффективно противостоять внешним изменениям. Из этого следует необходимость учитывать собственные интересы бюрократии при попытках ее реформирования, так как в противном случае ее организационный и властный ресурс будет направлен не на реализацию изменений, а на сопротивление им, что может иметь неоднозначные политические последствия. Вместе с тем считать бюрократию ключевым агентом изменений, как показывает опыт, бесперспективно. Институционализированная кадровая бюрократия способна блокировать реализацию опасных для нее политических изменений, а слабая и непрофессиональная госслужба сама воспроизводит неэффективность.

Предложены три сценария развития института государственной службы. Первый — оптимальный — включение трансформации института госслужбы в число политических приоритетов. Риск данного сценария состоит в его масштабности и длительности, требующей сильной политической поддержки. Второй сценарий — нейтральный — предполагает модернизацию технологий при сохранении кадровых параметров существующей системы госслужбы и без повышения эффективности системы власти в целом. Риски данного сценария состоят в нарастании изоляции бюрократии и усилении разрыва между характеристиками госаппарата и динамично развивающейся окружающей мир-системой. Все это может привести к снижению доверия общества к власти, росту протестных настроений. Третий — негативный — сценарий предполагает сохранение status quo, т. е. института бюрократии в состоянии неэффективного равновесия. Отдельные кадровые перестановки и меры развития без стратегии изменений и связи с другими приоритетами руководства будут проводиться на ведомственном и региональном уровне, а не в рамках системы в целом. Реализация такой альтернативы — заведомый провал попытки модернизации системы государственного управления.

• 9. Комплексное решение видится в создании института публичной службы, включающего в себя работников органов власти и местного самоуправления, бюджетных организаций и структур гражданского общества. Необходимо переориентировать деятельность представителей государства с обеспечения внутренних процессов в органах власти на решение задач общественного развития, что особенно важно в период экономических трудностей и внешнеполитического давления. Принципами такой службы призваны стать:
  • — развитие партнерства, основанного на существовании горизонтальных связей между структурами гражданского общества и государством;
  • — ориентация на мотивы и ценности, не связанные с рынком, а напротив, предполагающие служение и подчинение личного интереса общественному;
  • — приоритет воспроизводства общественных благ в качестве смысла и содержания государственного управления;
  • — сетевой принцип взаимодействия, предполагающий сочетание штатного административного персонала, независимых экспертов и волонтеров, что задает особый формат кадровой политики.

Данные принципы основаны на конвергенции ключевых постулатов в парадигмах неовеберианской бюрократии, политического менеджмента и общественно-государственного управления (Good Governance).