Основные направления деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации

Главные (основные) направления деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ обозначают те категории дел, рассмотрение которых названо в ст. 27 Закона о судебной системе в качестве цели их создания:

• 1) дела о соответствии законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, образованных на территории субъекта РФ, конституции (уставу) субъекта РФ (например, п. «а» ст. 3 Закона Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. № 241−21 «Об Уставном суде СанктПетербурга»);
• 2) дела о толковании конституции (устава) субъекта РФ (например, п. «б» ст. 3 указанного Закона Санкт-Петербурга).

Первая из названных категорий дел охватывает в первую очередь дела о соответствии нормативных правовых актов конституции (уставу), рассматриваемые в рамках абстрактного нормоконтроля. В то же время, как показывает практика закрепления правил производства по данной категории дел в законодательстве отдельных субъектов РФ, это направление деятельности связывается не только с абстрактным, но и с конкретным нормоконтролем.

Например, в Санкт-Петербурге дела о соответствии Уставу, названные в п. «а» ст. 3 вышеназванного Закона Санкт-Петербурга, разграничиваются на две категории дел:

• — дела о соответствии Уставу г. Санкт-Петербурга нормативных правовых актов по запросам Губернатора, Законодательного собрания, группы депутатов не менее пяти человек, представительных органов местного самоуправления (гл. IX);
• — дела о соответствии Уставу законов Санкт-Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений (гл. XI).

Что касается официального толкования конституции (устава) субъекта РФ, подведомственного всем ныне действующим региональным конституционным (уставным) судам, то нельзя не отметить, что данная категория дел весьма специфична для российской модели конституционной юстиции. В компетенции Конституционного Суда РФ также выделяется абстрактное толкование Конституции РФ в качестве самостоятельного направления деятельности Суда. Однако выделение дел о толковании в качестве особой разновидности конституционных дел сомнительно с точки зрения принципа разделения властей: в таком случае становится проблематичным провести четкое разграничение между правосудием и законодательной деятельностью, возникает угроза подмены судом законодателя.

Некоторые субъекты РФ, используя свое право на самостоятельное определение компетенции конституционных (уставных) судов с учетом проанализированных выше конституционных ограничений, расширяют предмет конституционного контроля по делам, рассматриваемым в рамках абстрактного нормоконтроля. Например, Конституционный Суд Республики Татарстан проверяет, помимо законов, нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, на предмет соответствия республиканской Конституции также не вступившие в силу соглашения о международных и внешнеэкономических связях Республики Татарстан (ст. 109 Конституции Республики Татарстан). Конституция Республики Бурятия дополняет перечень оспариваемых актов любыми межреспубликанскими и межрегиональными договорами и соглашениями (ст. 100 ч. 1 Конституции Республики Бурятия), а Закон Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве» указывает в качестве предмета возможной конституционной проверки — договоры высших органов государственной власти Республики (подп. «в» п. 1 ч. 1 ст. 3). В то же время такого рода положения требуют уточнения и корректировки, поскольку конституционный суд субъекта не вправе проверять на предмет соответствия республиканской конституции вступивший в силу внутригосударственный договор, так как он не является единоличным актом субъекта РФ. Речь, очевидно, в таком случае может идти лишь о проверке законов субъекта РФ о ратификации (утверждении) договора (соглашения) либо о предварительном конституционном контроле проекта договора (соглашения).

В соответствии с названным выше Законом Республики Саха (Якутия) Конституционный Суд Республики уполномочен также проверять конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики по ходатайству народного депутата республиканского парламента или должностного лица органа исполнительной власти (п. 4 ч. 1 ст. 3 и ч. 3 ст. 96). Подобная формулировка республиканского закона представляется некорректной, поскольку при буквальном ее толковании предполагает осуществление не конституционного контроля, а административного судопроизводства — решение дел об оспаривании актов и действий органов исполнительной власти, что подведомственно арбитражным судам и судам общей юрисдикции.

Субъекты РФ определяют субъектов обращения по данной категории дел по-разному, иногда весьма широко, дополняя круг специально уполномоченных субъектов субъектами основных прав.

Так, в соответствии с Конституцией Республики Бурятия право направлять запрос в рамках абстрактного нормоконтроля в республиканский Конституционный Суд принадлежит, помимо высших органов государственной власти в лице Главы Республики, Народного Хурала, Правительства, также каждому отдельному члену Правительства, прокурору Республики, органам местного самоуправления и общественным объединениям. Причем общественные объединения как объединения граждан могут являться одновременно и заявителями по делам по жалобам граждан в рамках конкретного нормоконтроля. Например, в соответствии с Законом Республики Карелия от 7 июля 2004 г. № 790-ЗРК «О Конституционном Суде Республики Карелия» правом на обращение в рамках абстрактного нормоконтроля наделяется и каждый отдельный гражданин (ст. 83). Однако если при рассмотрении такого дела у конституционного суда субъекта РФ возникает сомнение в конституционности федерального закона, подлежащего применению, его обращение в Конституционный Суд РФ с запросом по ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ не признает допустимым в связи с отсутствием в производстве конституционного суда субъекта РФ «конкретного дела» в смысле дела, рассматриваемого в рамках конкретного нормоконтроля. Соответственно, такое обращение конституционного суда субъекта РФ воспринимается Конституционным Судом РФ как обращение в рамках абстрактного нормоконтроля, но ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и признается недопустимым, поскольку данный государственный орган субъекта РФ не вводит в число уполномоченных субъектов — заявителей по данной категории дел (п. 2 абз. 75 и 7 Определения Конституционного Суда РФ от 14 января 2014 г. № 6−0).

В ряде случаев в компетенцию конституционных (уставных) судов включаются дополнительные направления деятельности в соответствии с юридической природой суда как органа судебного конституционного контроля.

Это касается в частности закрепления за конституционными (уставными) судами функции рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, а также между ними и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления (ст. 68 Конституции Республики Карелия, ст. 109 Конституции Республики Татарстан, гл. XI Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», ч. 2 ст. 100 Конституции Республики Бурятия).

Кроме того, на конституционные (уставные) суды нередко возлагается рассмотрение дел по жалобам граждан и их объединений в рамках конкретного нормоконтроля.

По сравнению с делами по конституционным жалобам, которые рассматриваются Конституционным Судом РФ, функция разрешения дел по индивидуальным и коллективным жалобам граждан в органах конституционного контроля субъектов РФ формулируется значительно шире, причем иногда вовсе не связывается с защитой конституционных прав и свобод.

Например, в Конституциях Республики Татарстан (ч. 4 ст. 109) и Республики Бурятия (ч. 3 ст. 100) на конституционные суды возлагается рассмотрение конституционности законов субъекта РФ, иных нормативных актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав. Условия допустимости жалоб сформулированы также достаточно широко: помимо затрагивания конституционных прав заявителя, закон или иной нормативный правовой акт должны быть применены или подлежать применению в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе (например, ст. 101 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»),.

В г. Санкт-Петербурге предлагается иной подход и устанавливается, что Уставный суд рассматривает дела по жалобам граждан о соответствии конституции (уставу) законов субъекта РФ, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого по существу начато или завершено в суде (и. 5 ст. 50 Устава СанктПетербурга, ст. 79 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга»). Таким образом, законодатель Санкт-Петербурга не связывает жалобу с нарушением конституционных нрав, при этом ограничивает предмет обжалования только законами субъекта РФ.

Выделение категории дел о соответствии конституции (уставу) законов и иных нормативных актов субъектов РФ по жалобам граждан вызывает немало проблем, поскольку связано с конфликтом компетенций конституционных (уставных) судов и Конституционного Суда РФ. С одной стороны, если речь идет о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина, то они регулируются исключительно Федерацией (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), а значит, их защита выходит за пределы защиты собственно конституции (устава) субъекта РФ. С другой стороны, даже в том случае, если конституция (устав) и закон субъекта РФ об уставном суде прямо не указывают в качестве условия допустимости жалобы нарушение оспариваемым законом конституционных прав граждан (как это происходит в законодательстве г. Санкт-Петербурга), все равно закон должен затрагивать права заявителя, поскольку в противном случае нельзя вести речь о применении судом оспариваемой нормы в деле заявителя.

В компетенции ряда конституционных (уставных) судов выделяются дела о конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запросам судов в рамках конкретного нормоконтроля (например, ч. 4 ст. 109 Конституции Республики Татарстан, ч. 3 ст. 100 Конституции Республики Бурятия). В данном случае получается, что конституция (устав) субъекта РФ вторгается в предметы ведения федеральных органов, поскольку устанавливают полномочия федеральных судов, в том числе их право обращаться с запросом в конституционный (уставный) суд, что выходит за пределы законодательных полномочий субъекта РФ.

Встречается также возложение на конституционный (уставный) суд функции участия в осуществлении отдельных конституционных процедур на уровне субъекта РФ.

До начала 2000;х гг. конституции (уставы) субъектов РФ предусматривали полномочия конституционных (уставных) судов по даче заключений в связи с привлечением высших должностных лиц субъектов РФ, иных должностных лиц органов исполнительной власти к конституционно-правовой ответственности перед парламентом субъекта РФ. Например, в соответствии с Конституцией Республики Карелия в ее прежней редакции (ст. 87) Конституционный суд должен был участвовать в процедуре отрешения (отстранения от должности) высшего должностного лица Республики. В настоящее время данная функция исключена из полномочий Конституционного суда Республики Карелия (ст. 68 Конституции Республики Карелия в новой редакции). Это связано с внесением изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», сузившими полномочия регионального парламента (а следовательно, и других органов государственной власти субъектов РФ) по привлечению высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности. Вместе с тем Закон Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» до сих пор сохраняет положение о том, что Конституционный Суд Республики Татарстан дает заключения о соответствии республиканской Конституции действий и решений Президента Татарстана (ч. 4 ст. 3, гл. XIII). В свою очередь, Закон Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве» устанавливает полномочие Конституционного Суда Республики давать заключения о соблюдении конституционных процедур принятия решений о досрочном прекращении полномочий законодательного органа — Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), процедуры выражения недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти Республики (подп. «а», «б» п. 6 ч. 1 ст. 3).

Другими конституционными процедурами, в которые вовлекается конституционный (уставный) суд субъекта РФ, являются, например, следующие:

• — процедура назначения и проведения регионального референдума. Например, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) проверяет на соответствие республиканской Конституции «назначение и проведение республиканского референдума» (подп. «г» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве»);
• — дача заключений о наличии или отсутствии правовых препятствий для проведения выборов высшего должностного лица субъекта либо депутатов регионального парламента (например, подп. «в» п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве»);
• — дача заключений о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ; о соответствии внутрифедеральных договоров и соглашений, международных соглашений конституции субъекта РФ (например, подп. «г», «д» п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве»);
• — осуществление предварительного контроля законов субъекта РФ о внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия (например, п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве»);
• — участие в разрешении конституционно-правовых споров между субъектом РФ и Российской Федерацией (например, п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве»).

В основном перечисленные полномочия не связаны с разрешением конституционных споров, а предполагают реализацию функций надзорного характера (дача заключений, по результатам рассмотрения которых уполномоченные органы принимают соответствующие решения или совершают иные юридически значимые действия). В связи с этим дача заключений должна распространяться на еще не вступившие в силу акты. Хотя Закон Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве» относит дела о соответствии Конституции назначения и проведения республиканского референдума к делам, разрешаемым в порядке абстрактного нормоконтроля, речь в данном случае, по сути, также должна идти о даче заключения о соответствии процедуры инициирования и инициативы проведения референдума. Ведь с запросом в Суд обращается орган, принимающий решение о назначении референдума, еще до его принятия (ч. 4 ст. 113).

Участие в разрешении конституционно-правовых споров с Федерацией также не предполагает возможность разрешения данного спора конституционным судом субъекта, поскольку такой спор подведомственен Конституционному Суду РФ. В чем же состоит в данном случае «участие», Закон Республики Якутия не раскрывает.

В некоторых региональных законах о конституционных (уставных) судах содержится отсылочная норма о том, что суд может рассматривать и иные конституционно-правовые вопросы, отнесенные к его компетенции федеральными законами и другими законами субъекта РФ (например, п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»).

Кроме полномочий, связанных с осуществлением конституционного судопроизводства, на конституционные (уставные) суды субъектов РФ возлагаются и дополнительные, сопутствующие функции по взаимодействию с органами государственной власти, представляющими иные ветви власти на уровне субъекта РФ (право законодательной инициативы по вопросам своего ведения на региональном уровне, право представлять парламенту послания о состоянии конституционной законности на региональном уровне), а также полномочия по внутренней организации своей деятельности (например, ч. 8, 10 ст. 3, ст. 10 Закона Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики Татарстан, ч. 3 и 4 ст. 3 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», ч. 2 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве»).

Как видно из анализа регионального законодательства о статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ, они являются специализированными судами и могут решать только те конституционно-правовые вопросы, которые соответствуют их статусу и прямо отнесены федеральным или региональным законом к их компетенции. При этом их компетенция достаточно подвижна, определяется в региональном законодательстве несколько по-разному, причем не всегда корректно. Однако в целом во всех субъектах РФ она имеет тенденцию к сужению. Это связано не только с отсутствием конституционной (уставной) автономии у субъектов РФ, но и с сокращением полномочий субъектов РФ в сфере самостоятельного определения способов воздействия органов законодательной власти на органы исполнительной власти, расширением федерального законодательного регулирования статуса органов государственной власти субъектов РФ в рамках определения общих принципов их организации.

Следует подчеркнуть, что указанная выше неопределенность в границах подведомственности конституционных (уставных) судов усугубляется в связи со следующими обстоятельствами.

Во-первых, это происходит по причине конфликта компетенций этих судов и судов общей юрисдикции и арбитражных судов, также осуществляющих нормоконтроль. Соответственно, не исключается ситуация, когда один и тот же нормативный акт (например, закон субъекта) будет рассмотрен параллельно в суде общей юрисдикции на предмет соответствия федеральному закону и в конституционном (уставном) суде на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ. При этом суды могут прийти к противоположным выводам, что не может не угрожать стабильности правовой системы и единообразию правоприменительной практики. Например, суды общей юрисдикции вплоть до Верховного Суда РФ (Судебная коллегия по административным делам) признали соответствующими федеральному законодательству положения Закона Челябинской области «О транспортном налоге», закрепившие дополнительные условия предоставления налоговой льготы пенсионерам и многодетным семьям. Уставный суд Челябинской области, рассмотрев дело с точки зрения соответствия этих же законоположений Уставу Челябинской области, пришел к выводу об их несоответствии Уставу Челябинской области (п. 1.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 декабря 2013 г. № 16-П, но делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 4 Закона Челябинской области «О транспортном налоге» в связи с запросом Законодательного Собрания Челябинской области" (далее — Постановление по делу о транспортном налоге).

Во-вторых, это происходит по причине конфликта компетенций региональных органов конституционного контроля и Конституционного Суда РФ, также рассматривающего конституционные дела как по конституционным жалобам граждан, так и в рамках абстрактного нормоконтроля. Положение усложняется тем обстоятельством, что решения, принимаемые конституционными (уставными) судами имеют окончательный характер и не подлежат пересмотру. Такое юридическое значение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ определено в Законе о судебной системе (ч. 4 ст. 27) и подтверждается в региональных конституциях (например, ч. 6 ст. 109 Конституции Республики Татарстан, ч. 3 ст. 68 Конституции Республики Карелия).

Вместе с тем при возникновении разночтений в правоприменительной практике Верховного Суда РФ и конституционного (уставного) суда субъекта РФ у заявителя должна существовать возможность обращения в Конституционный Суд РФ для разрешения возникшего конфликта с позиций Конституции РФ для подтверждения или опровержения конституционности оспариваемых норм закона. Конституционный Суд РФ допускает такую возможность, расширительно толкуя ст. 85 Закона о Конституционном Суде РФ и преодолевая таким образом положение об окончательности решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ^[1]. Однако законодательная коллизия все-таки остается.

Все эти факторы в совокупности негативно сказываются на эффективности работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Количество выносимых конституционными (уставными) судами итоговых решений в форме постановлений в год неуклонно сокращается либо держится на стабильно низком уровне. Например, Конституционный Суд Республики Башкортостан за всю историю своего существования принял всего лишь несколько десятков постановлений (в некоторые годы — только одно). В то же время Суд ежегодно выносит более 10 решений об отказе в принятии к рассмотрению обращений либо о прекращении производства по делу с развернутыми обоснованиями несоблюдения условий допустимости обращений. Так, в 2012 г. Конституционный Суд Республики Башкортостан вынес 12 таких решений: 11 — об отказе в принятии к рассмотрению обращения и одно — о прекращении производства по делу^[2]. Конституционный Суд Республики Бурятия начиная с 2009 г. ежегодно выносил только два итоговых решения в форме постановления и несколько определений. Примечательно, что и количество поступающих в Суд обращений крайне незначительно (в 2012 г. в Конституционный Суд Республики Бурятия поступило только три обращения)^[3]. По данным Уставного Суда Санкт-Петербурга в 2012 г. было вынесено только одно постановление, а в 2011 и 2010 гг. — по два^[4]. Среди наиболее результативных по числу рассмотренных дел можно отмстить Конституционный Суд Республики Татарстан. Так, в 2013 г. Суд принял два постановления и три определения, в 2012 г. — четыре постановления и 23 определения, в 2011 г. — шесть постановлений и 14 определений^[5]. Некоторые конституционные суды фактически приостановили свою деятельность и прекратили рассмотрение дел в связи с отсутствием кворума для принятия решений и выбытием из состава суда ряда судей. Так, например, Конституционный Суд Республики Карелия по этой причине вовсе прекратил рассмотрение дел с 2012 г.^[6], и лишь с июля 2013 г. возобновил свою работу в обновленном составе^[7]. В ноябре 2013 г. Народный Хурал Республики Бурятия приостановил работу Конституционного Суда Республики^[8]. В Челябинской области 30 января 2014 г. был принят Закон об упразднении Уставного суда области с 1 марта 2014 г. и внесены соответствующие изменения в Устав области^[9].

• [1] Подробнее об этом см.: Пункт 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 494−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия „О республиканских целевых программах“»; п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П «По жалобе администрации муниципального образования „Балтийский городской округ“ Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных нрав и свобод Законом Калининградской области „Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа“ и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона „О судебной системе Российской Федерации“, а также, но жалобе граждан Н. А. Горшениной, Н. И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области»; п. 1.2 мотивировочной части упомянутого выше Постановления по делу о транспортном налоге.
• [2] Информацию о принятых судебных актах на сайте Конституционного Суда Республики Башкортостан см.: URL: ks-rb.ru/acts/ orders/? SHOWALL_l=l
• [3] См. информацию о принятых судебных актах на сайте Конституционного Суда Республики Бурятия. URL: ksud.ru/
• [4] См. информацию о принятых судебных актах на сайте Уставного Суда г. Санкт-Петербурга. URL: spbustavsud.ru/court/search_act
• [5] См. информацию о принятых судебных актах на сайте Конституционного Суда Республики Татарстан. URL: ksrt.ru/?cat =5
• [6] См. информацию о деятельности Конституционного Суда Республики Карелия и вынесенных решениях на сайте Суда. URL: ksrk. karelia.ru/
• [7] Конституционный суд Карелии возобновил свою работу. URL: vesti.ru/doc.html?id=l 105 950 (дата обращения: 28 февраля 2014 г.).
• [8] Конституционный суд Бурятии упразднили незаконно. URL: newbur.ru/news/15 342 (дата обращения: 28 февраля 2014 г.).
• [9] См. об этом: Новый челябинский губернатор упраздняет уставный суд. URL: kommersant.ru/doc/2 406 593 (дата обращения: 28 февраля 2014 г.).