Система, структура и полномочия органов местного самоуправления

Местное самоуправление и управление в Японии в соответствии с вышеупомянутым Законом 1947 г. основано на принципе местной автономии. Согласно ст. 2 Закона о местном самоуправлении предназначение органов местного самоуправления состоит в том, что они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в надлежащем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, содействовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому и среднему, заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения и т. д.

Субъектами самоуправления выступают префектуры и муниципии. Япония разделена на 47 префектур: из них 43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа и входящие в него две столичные префектуры (Осака и Киото), префектура острова Хоккайдо. Правовое положение всех этих единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на городские районы (их более 20), а также на примыкающие к Токио города, поселки, деревни, входящие в этот округ. Остальные префектуры (в том числе две столичные) делятся на города, поселки и деревни. Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1 млн человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления, главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов; не избираются и районные представительные органы.

Существуют также специальные округа: финансово-промышленные, корпорации регионального развития, особые столичные районы и др. Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью.

Базовый (муниципальный) уровень системы местного самоуправления составляют города, поселки и деревни. Каких-либо промежуточных звеньев между префектурами и муниципиями не существует. Все единицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их размерах. Особые органы местного самоуправления создаются специально для решения конкретных задач (например, для реализации совместными усилиями крупномасштабных строительных проектов и т. д.). Поощряется деятельность неформальных соседских организаций, которые содействуют предотвращению нарушений общественного порядка, решению многих бытовых проблем. Разграничение функций местного самоуправления между префектурами и муниципиями в общей форме закреплено в ст. 2 Закона о местном самоуправлении. К полномочиям 47 префектур относятся дела местного значения, выходящие за пределы первичных единиц, требующие объединенных, совместных усилий, а также координация их деятельности. На муниципалитеты возлагается выполнение всех функций местного самоуправления, кроме относимых к компетенции префектур. К полномочиям органов местного самоуправления относятся:

• 1) создание и обслуживание инфраструктуры для повседневной жизни населения и функционирования экономики, забота об окружающей среде;
• 2) здравоохранение и социальное обеспечение;
• 3) содействие развитию торговли, промышленности и сельского хозяйства;
• 4) трудовые отношения;
• 5) обеспечение безопасности жизни и имущества населения;
• 6) регистрация населения;
• 7) управление собственными предприятиями.

На местах, как и в центре, последовательно проводится принцип разделения властей на представительную (префектуральные, городские, поселковые и деревенские собрания) и исполнительную (местные администрации во главе с губернаторами, мэрами, старостами поселков и деревень). Члены местных собраний и главы местных администраций избираются населением путем прямых выборов. В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного самоуправления, граждане избирают сроком на четыре года префектуральные, городские, деревенские собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов (последние совмещают депутатскую деятельность с другой работой). Эти депутаты иммунитета не имеют. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.). Депутаты могут быть отозваны досрочно по требованию 1/3 избирателей большинством голосов.

В мелких общинах советы не избираются, созываются собрания избирателей — практически сход жителей.

В каждой административно-территориальной единице граждане на четыре года избирают органы управления — префектов (губернаторов), мэров городов, старост деревень. Главы местных администраций имеют достаточно полномочий для общего руководства и управления на своей территории. Эти должностные лица созывают собрания на очередные и внеочередные сессии, имеют право вето по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторичным принятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право досрочного роспуска собраний при определенных условиях с назначением даты новых выборов.

Система управления на местах, как и в центре, бюрократична. В ней все четко расписано. В частности, губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главы других городов и поселков — 51. Исполнительными полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по труду, по образованию, по делам персонала и др. Комиссии избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания. Их деятельность рассматривается как особый вид публичной службы, как и все местное самоуправление и управление.

Губернатор префектуры может быть смещен с должности Премьер-министром, а мэр города и староста деревни — губернатором. Все должностные лица общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства).

На местном уровне в Японии имеются различные формы участия населения в решении местных вопросов. Закон о местном самоуправлении (сг. 74—88) наделяет население правом на проведение локального референдума в связи с подачей определенной частью населения административно-территориальной единицы петиции о принятии, отмене или изменении местных постановлений; инспектирование деятельности местных собраний; отзыв их депутатов; отстранение от должности глав местных органов и иных должностных лиц. Хотя в Японии существует развитая система органов местного самоуправления (их нет лишь в городских районах), в стране действует довольно жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления и управления. За государством закреплены полномочия, достаточные для того, чтобы отстаивание местных интересов не мешало решению общенациональных задач, не подрывало устои государственности. Государство имеет мощные средства воздействия как на общий характер деятельности местной власти, так и нередко на конкретные ее решения местного значения — через Парламент (законодательство), правительство, а при необходимости и через судебные органы, пользуясь правом смещения губернаторов и других избранных должностных лиц. За деятельностью местной полиции, школ, больниц следят определенные министерства, они же контролируют осуществление делегированных ими полномочий. Большое значение имеет финансовый контроль, так как в Японии более 70% всех налогов идет в государственный бюджет и только 30% — в местные бюджеты.

Широко распространена в Японии практика административного руководства со стороны правительственных учреждений.

Деятельность органов местного самоуправления координирует специальное Министерство по делам местного самоуправления, внутренних дел, связи и телекоммуникаций. В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства чиновники этого министерства фактически руководят деятельностью органов местного самоуправления, давая советы и осуществляя инспекции на местах. Государство выступает распорядителем значительной части финансовых средств, необходимых для нормального функционирования органов местного самоуправления, но одновременно приходит на помощь, разрабатывая программы регионального развития и привлекая централизованные средства на их осуществление. Немалое число муниципий справляется со своими обязанностями лишь благодаря государственной финансовой поддержке.