Финансовое обеспечение деятельности государственных образовательных учреждений в условиях реформирования бюджетно-налоговой системы

Актуальность выбора темы диссертационного исследования обусловлена динамичным развитием системы образования, ее особым значением для российского государства. Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами перехода к социально-ориентированному и инновационному развитию, необходимостью преодоления отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития. Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Эффективное государство невозможно без перспективного эффективного образования, без признания приоритета образования как самой интеллектуально емкой «отрасли» российской экономики.

В современном мире значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала. Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. Проводимая в настоящее время в стране образовательная политика говорит о восстановлении ответственности и активной роли государства в этой сфере. В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» в марте 2000 года была принята федеральная программа развития образования. Она явилась организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования, определяя стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Эти же задачи призван решать масштабный национальный проект «Образование». Проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов в образовательной сфере, изменение действующих механизмов финансирования образовательных учреждений.

Вместе с тем, развитие образования в России происходит в сложной ситуации, которая определяется влиянием на деятельность образовательных учреждений дестабилизирующего воздействия таких факторов, как социальная нестабильность в обществе, дефицит финансовых средств для развития социальной сферы, недостаточная проработанность нормативной правовой базы и, как следствие, имеющее место неисполнение норм законодательства в области образования. Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов исполнительной власти, что создает сложности в исполнении указанных положений. Актуальной является задача создания действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав участников образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

На современном этапе государственные учебные заведения уже перестали рассматриваться как учреждения, финансируемые только за счет бюджетных средств. Наблюдаются тенденции рассмотрения образовательного учреждения как хозяйствующего субъекта, создающего и продающего на рынке продукт интеллектуального труда его сотрудников — образовательные услуги. Наметившиеся тенденции имеют объективные предпосылки развития. Прежде всего, это связано с тем, что государственные образовательные учреждения наделены определенной самостоятельностью в области привлечения и расходования внебюджетных средств, проведения финансовой политики, определения основных направлений развития. Несмотря на ежегодное значительное увеличение финансирования образования, через федеральный бюджет невозможно в полном объеме удовлетворить потребность образовательных учреждений в финансовых средствах для полномасштабного развития и укрепления материальной базы. В результате государственные образовательные учреждения активно занимаются предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью.

Однако, чем больше привлекается внебюджетных средств, тем острее встают вопросы, с которыми руководители образовательных учреждений прежде сталкивались не в полной мере — это вопросы налогообложения. Тем более, что в настоящее время коренным образом изменилось отношение государства к предоставлению различного рода налоговых льгот, в том числе учреждениям социальной сферы, к которым относится и образование.

Как известно, в индустриально развитых странах организации, отнесенные к некоммерческому сектору, включая образовательные и научные, налогов не платят вообще, либо пользуются широким спектром налоговых льгот. Среди прочего, такие льготы используются и для привлечения в некоммерческий сектор частных инвестиций, то есть создания системы многоканального финансирования образования и науки. Напротив, в начале XXI века в России в значительной степени была ликвидирована система налоговых льгот для образовательных учреждений и научных организаций.

В настоящее время, например, с введением с 1 января 2002 г. в действие 25 главы Налогового Кодекса Российской Федерации отменены льготы по налогу на прибыль организаций для образовательных учреждений по внебюджетной деятельности, предусматривающие расходы по приобретению имущества для основной уставной деятельности, что отрицательно сказывается на материально-технической базе образовательных учреждений. В результате отмены налоговой льготы образовательные учреждения потеряли, например, только в 2002 году около 3,5 млрд руб.1.

В результате проводимой в настоящее время налоговой реформы налоговая база учреждений образования значительно расширилась, объектом налогообложения для них стали не только заработная плата и прибыль. Одной из причин происходящих процессов является необходимость увеличения налоговых доходов бюджетов регионов и местных бюджетов для выполнения субъектами РФ и органами местного самоуправления возложенных на них в ходе бюджетной реформы расходных полномочий и функций. Но для учреждений образования это оборачивается ростом доли налоговых платежей в структуре себестоимости образовательной услуги и уменьшением доли.

1 Основные итоги работы системы образования в 2002 году по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.: Аналитический доклад./Министерство образования Рос.Федерации. — М., 2003. — С.110. собственных средств, направляемых на обеспечение образовательного процесса. Таким образом, цели и задачи бюджетно-налоговой реформы не учитывают провозглашенный государством приоритет области образования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам развития образования в аспекте обеспечения финансирования его деятельности посвящено достаточное количество работ. Вопросы, связанные с финансированием учреждений образования в условиях рыночной экономики рассмотрены в работах таких ученых, как Агапова И. С., Бабич A.M., Балыхин Г. А., Воробьева Л. П., Егоров Е. В., Ишина И. В., Кочнова Т. П., Куприянова JI.M., Майсаков Д. Л., Синицкая Н. Я., Степанова В. В., Фадейкина Н. В., Щетинин В. П., Якушева К. В. и других. Однако в большинстве случаев ими рассматривались в основном общие, концептуальные вопросы функционирования и финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений, вопросы взаимосвязи финансирования с проводимыми в стране бюджетной и особенно налоговой реформами оставались за рамками исследований, или им отводилась незначительная роль.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является обоснование путей совершенствования финансового обеспечения деятельности государственных образовательных учреждений в условиях реформирования бюджетно-налоговой системы.

Реализация указанной цели потребовала решения следующих задач:

— исследовать теоретический аспект финансового обеспечения государственных образовательных учреждений и определить роль государства в этом процессе;

— рассмотреть функциональное назначение и место внебюджетных средств в системе финансирования государственного профессионального образования;

— провести анализ основных особенностей налогообложения государственных учебных заведений с учетом значимости налоговых льгот для финансового обеспечения их деятельности;

— разработать предложения по совершенствованию налогообложения государственных образовательных учреждений;

— оценить последствия перехода государственных образовательных учреждений к новым организационно-правовым формам с точки зрения соблюдения принципов налогообложения, наиболее адекватно отвечающих приоритетности развития государственного образования, разработать рекомендации по снижению налогового бремени;

— определить особенности влияния бюджетно-налоговой реформы на состояние финансовой базы образовательных учреждений, разработать рекомендации по формированию механизма возмещения потерь региональным и местным бюджетам в связи с использованием налоговых льгот государственными образовательными учреждениями, финансируемыми за счет федерального бюджета.

Объектом исследования являются государственные образовательные учреждения.

Предметом исследования являются финансовые отношения государственных образовательных учреждений и государства в условиях бюджетно-налоговой реформы.

Теоретико-методологическую основу исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам финансирования образования, налогообложения и межбюджетных отношений. В работе применялись различные методы и приемы статистического, сравнительного и экономического анализа, а также метод экспертных оценок.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты, другие регламентирующие акты и материалы в рассматриваемой областистатистические данныематериалы, опубликованные в периодической печати и помещенные в Интернетесобственные разработки и расчеты соискателя.

Научная новизна и теоретическая значимость исследования:

— определены необходимость и пути дальнейшего совершенствования налогообложения государственных образовательных учреждений в целях наиболее эффективного использования их финансовых ресурсов;

— предложено использование государственными образовательными учреждениями упрощенной системы налогообложения независимо от уровня дохода по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

— разработаны рекомендации по снижению налогового бремени, которое возникнет при планируемом в ходе бюджетной реформы переходе государственных образовательных учреждений к новым организационно-правовым формам;

— разработан новый механизм выделения и распределения средств федерального бюджета для уплаты налога на имущество организаций и земельного налога государственными образовательными учреждениями, который позволит компенсировать потери бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов при установлении налоговых льгот учреждениям образования.

Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные в ней положения, предложения и рекомендации имеют широкую практическую направленность, позволяющую использовать их федеральными, региональными и муниципальными органами власти при разработке мероприятий по совершенствованию финансовой политики в области образования, налоговых и межбюджетных отношений.

Основные аспекты диссертационной работы могут быть использованы в дальнейших исследованиях в области финансирования и налогообложения образовательных учреждений, при разработке учебных курсов по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Налоги и налогообложение" — курсов повышения квалификации финансовых работников государственных образовательных учреждений.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на межвузовских конференциях «Наследие М. В. Ломоносова и проблемы развития высшего образования в России: вчера, сегодня, завтра» (Архангельск, 2005), «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, 2005), «Формирование единого научно-образовательного пространства на Европейском Севере как ответ на вызовы XXI века» (Архангельск, 2005), «Международное сотрудничество на Севере России в условиях глобализации» (Архангельск, 2005), «Механизмы обеспечения эффективного управления интенсивным развитием Европейского Севера: вчера, сегодня, завтра» (Архангельск, 2005).

Результаты, полученные в диссертации, использованы при подготовке проекта консолидированного бюджета Архангельской области на 2006 год, раздел «Образование», при формировании основных направлений бюджетно-налоговой политики Архангельской области на 2006 год.

Материалы работы используются при чтении учебных курсов в государственном образовательном учреждении «Архангельский областной кадровый центр обучения работников органов государственной власти и местного самоуправления».

Публикации по теме диссертации. Опубликовано 7 статей, общим объемом 3,4 печ. л. (в том числе авт. 3,4 печ. л.) — тезисы доклада на конференции (0,2 печ. л.). Общий объем публикаций составляет 3,6 печ. л.

Содержание и объем работы определяются поставленной целью и задачами исследования. Работа включает введение, три главы, заключение, четыре приложения, список использованной литературы из 162 наименований. Общий объем работы составляет 162 страницы с приложениями, включает в себя 24 таблицы.

Заключение

.

В ходе диссертационного исследования рассмотрены основные вопросы финансирования образовательных учреждений в контексте проводимых у нас в стране бюджетной и налоговой реформ. Автор исходит при этом из посылки, что реформированием системы бюджетно-налоговых отношений можно повысить эффективность процесса модернизации российского образования.

Проведенный нами анализ разных групп финансовых отношений в сфере образования свидетельствует, что организационно-правовая форма государственных учебных заведений обладает рядом недостатков, препятствующих выполнению ими своих уставных задач. Прежде всего это ограниченность бюджетного финансирования и недостаточная самостоятельность в использовании внебюджетных средств. К другим недостаткам можно отнести ограничение прав при составлении сметы доходов и расходов, отсутствие нормативного планирования расходов, полную зависимость учебного заведения от главного распорядителя бюджетных средств при исполнении сметы по бюджетным средствам, жесткие ограничения казначейской системы, практически исключающие возможность маневрирования бюджетными средствами в течение финансового года, отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих занятие предпринимательской деятельностью в целях их развития и другие.

Проводимые в настоящее время у нас в стране реформа образования, бюджетная и налоговая реформы неразрывно связаны между собой. Изменения, внесенные в законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании», повлекли изменение условий финансирования для государственных учебных заведений. Из данных законов изъяты положения, касающиеся вопросов установления налоговых льгот, стимулирующих развитие образовательных учреждений. Отменены многие меры государственной финансовой поддержки образовательных учреждений, включая установление минимального объема финансирования и др. (из федерального закона «Об образовании» исключена статья 40 «Государственные гарантии приоритетности образования»). Также исключена норма, на основании которой внебюджетная деятельность образовательного учреждения, осуществляемая в соответствии с его уставом, не относилась к предпринимательской в той части, в которой доход, полученный от указанной деятельности, реинвестировался непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении. В этом случае в закон «Об образовании» внесены поправки, которые уже реализованы в налоговом законодательстве.

В ходе исследования нами проанализирована роль государства в формировании финансов государственных образовательных учреждений, показано значение бюджетного финансирования образования. Нами выяснено, что размеры бюджетного финансирования не соответствовали и не соответствуют в настоящее время потребностям ресурсного обеспечения образовательных услуг. В первую очередь это сказалось на состоянии материальной базы учебных заведений, в том числе и высшего образования.

Низкая заработная плата и низкий уровень бюджетного финансирования учебных расходов привели к тому, что Россия, несмотря на существенное повышение в последние годы бюджетных расходов на образование, далеко уступает по этим показателям странам ОЭСР, а также странам Центральной и Восточной Европы.

С момента диверсификации источников финансирования образовательных услуг в мировом сообществе не прекращается дискуссия о плюсах и минусах частичного ухода государства из сферы высшего образования, о соблюдении принципа его доступности. Нами проанализированы взгляды российских ученых на содержание государственной финансовой стратегии в области образования, особенно на профессиональном уровне, полноту и степень государственного участия в финансировании образования.

По результатам анализа сделан вывод, что государство должно играть ведущую роль в финансовом обеспечении профессионального образования, поскольку, формируя и распределяя государственные финансы, может обеспечить гарантии предоставления равных прав в получении профессионального образования разного уровня для представителей различных социальных слоев, национальных и территориальных групп населения, развитие образовательного потенциала общества в целом. Государство также имеет возможность обеспечивать высокие единые стандарты профессионального образования: поддерживать высокое качество обучения, его фундаментальную и гуманистическую направленность.

Но в то же время нельзя абсолютизировать участие государства в регулировании системы образования, в том числе через ее финансовое обеспечение, поскольку это может привести к отрицательным последствиям, так как в этом случае у образовательных учреждений складываются иждивенческие настроения, сковывается их инициатива и ответственность за результаты деятельности. Создание эффективной системы устойчивого финансирования образования является одной из стратегических целей управления развитием образования. В современных условиях возрастает роль внебюджетных источников финансирования образования путем введения платного обучения, частичного финансирования обучения из средств, зарабатываемых учебным заведением за пределами учебной деятельности, привлечения частных кредитов и субсидий.

В ходе анализа мы выявили, что в настоящее время внебюджетные средства становятся одним из основных источников финансирования, сопоставимым, а иногда и превышающим государственное финансирование. В работе рассмотрены вопросы, связанные с определением места и роли внебюджетной деятельности учебных заведений в системе экономических отношений.

Развитие приносящей доход деятельности создает для образовательных учреждений дополнительный источник финансовых ресурсов. Это в некоторой степени стабилизирует положение каждого отдельного образовательного учреждения и системы образования в целом. С другой стороны, развитие предпринимательской деятельности размывает и без того достаточно условные границы, которыми некоммерческая организация отделена от коммерческого, предпринимательского сектора экономики. Значительное возрастание доли внебюджетных поступлений ставит под сомнение некоммерческий характер сферы образования, закрепленный действующим законодательством.

Таким образом, в работе сделан вывод, что привлечение и использование внебюджетных источников учреждениями образования порождает целый ряд проблем финансового, организационно-экономического и правового характера, разрешение которых возможно через создание системы соответствующего законодательства, при этом основной проблемой становятся вопросы налогообложения.

История экономического развития большинства стран демонстрирует многогранность структуры и приоритетов налоговой политики. Эта политика преследует цели: стимулировать или ограничивать деятельность хозяйствующих субъектов, обеспечивать доходы бюджета, поддерживать интересы общества. Варьирование налоговыми льготами, их дифференциация позволяют воздействовать на динамику и структуру производства, капиталовложений и занятости, на соответствующее распределение доходов. Использование налога в качестве инструмента воздействия на народное хозяйство зависит от того, какие принципы закладывает государство в основу налоговой политики.

Исходя из задач, которые решались в диссертационном исследовании, более подробно нами рассмотрены принципы справедливости (всеобщность и равномерность) и созвучные с ними экономические принципы всеобщности налогообложения и равного налогового бремени исходя из фактической способности к уплате налогов.

По результатам анализа в работе сделан вывод, что в России в настоящее время основные цели налоговой реформы в РФ — снижение налоговой нагрузки на предпринимателя, выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков и упрощение налоговой системы за счет сокращения налогов достигаются порой путем нарушения государством им же установленных принципов и правил налогообложения.

При исследовании налоговых проблем, относящихся к сфере образования, нами выделено два подхода. Первый состоит в изучении и анализе особенностей налогообложения образовательных учреждений. Второй подход более широкий, в нем налоговый механизм рассматривается как стимулирующий механизм софинансирования или инвестирования в сферу образования.

Основной блок вопросов, по которому должна быть внесена ясность, включает вопросы по налогообложению доходов от предпринимательской деятельности. Рассматривая экономическую природу внебюджетных средств государственных образовательных учреждений, мы отмечали ее двойственный характер. По нашему мнению, проблемы налогообложения внебюджетных средств государственных образовательных учреждений могут быть сняты, если признать данные средства средствами целевого финансирования.

В работе обосновано, что кардинально изменить ситуацию в налогообложении государственных образовательных учреждений может применение государственными образовательными учреждениями упрощенной системы налогообложения независимо от уровня дохода по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Нами проведен сравнительный анализ предлагаемых условий налогообложения с действующими в настоящее время. На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что условия налогообложения при упрощенной системе налогообложения практически идентичны тем, что применялись для государственных образовательных учреждений до введения в действие второй части НК РФ. Это позволило нам внести предложение о применении государственными образовательными учреждениями специального налогового режима — упрощенной системы налогообложения. При этом будут соблюдены интересы как образовательных учреждений, так и соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

В рамках проводимой бюджетной реформы в работе рассмотрены вопросы перехода учреждений образования на новые организационно-правовые формы. Основным результатом реорганизации бюджетных учреждений явится, с одной стороны, выход части преобразованных бюджетных учреждений, за рамки бюджетной сферы, а с другой стороны — содержание оставшихся бюджетных учреждений за счет бюджетных средств по смете доходов и расходов без предоставления им права самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами и зачисления этих средств на счета бюджетов соответствующих уровней. В секторе социальных услуг, в том числе в образовании, планируется введение автономных учреждений.

Нами проведен сравнительный анализ бюджетных расходов государственного образовательного учреждения с точки зрения включения их в налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций. Так как не все расходы бюджетного учреждения, производимые за счет бюджетных средств, содержатся в перечне расходов, учитываемых при расчете налога на прибыль организаций, то у автономных учреждений, которые будут иметь аналогичный перечень расходов, при новой схеме финансировании неизбежно возникает налог на прибыль организаций. В работе предложено два подхода к решению данного вопроса.

Бюджетная реформа так же обостряет для образовательных учреждений проблему механизма возмещения бюджетам различного уровня выпадающих доходов в связи с предоставлением налоговых льгот. В результате анализа нами сделан вывод, что включение в число налогоплательщиков региональных и местных налогов бюджетных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, в экономическом смысле является вопросом оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам через использование налогового механизма. В принципе, осуществление при помощи налогов распределительных и перераспределительных процессов, в том числе между центром и регионами, является одной из целей проводимой в стране налоговой политики. В работе показано, что использование налогового механизма в данном случае не является наиболее оптимальным и экономически оправданным.

Нами предложен новый механизм выделения и распределения средств федерального бюджета для зачисления в бюджет налога на имущество организаций и земельного налога. Использование данного механизма позволит вернуть государственным образовательным учреждениям льготы по налогу на имущество организаций и земельному налогу не вступая в противоречие с главной целью бюджетной реформы — обеспечением бюджетов разных уровней финансовыми ресурсами в достаточных объемах.

Таким образом, рассмотренная совокупность вопросов финансовых отношений государственных образовательных учреждений и государства показала, что существующая система финансового обеспечения образовательного процесса и реально функционирующий механизм бюджетно-налоговых отношений в настоящее время обладают серьезными противоречиями. Следовательно, задачей науки была и остается системная диагностика причин этих противоречий, обоснование и осуществление комплекса мероприятий по реализации социальных приоритетов государства за счет оптимизации налогового режима, максимально сближающего финансовые интересы общества и образовательных учреждений.

Все это будет способствовать решению главной задачи российской образовательной политики — обеспечению современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности, соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства.