Актуальность темы
исследования. Банковская система обеспечивает бесперебойное функционирование рыночной экономики, и не только потому, что она обслуживает отношения обращения, накопления и платежа хозяйствующих субъектов, но и потому, что она способна создавать кредитные деньги, составляющие основу денежной массы развитых стран, а также обеспечивает их достаточно стабильное экономическое развитие. Как доказано в трудах известного американского экономиста М. Фридмена, в случае серьезных нарушений основных принципов функционирования банковского сектора, он сам может явиться источником экономической нестабильности, приводящей государство к кризисным событиям, примером чего является финансовый кризис 1998 года.
Хранение банковской системой вкладов миллионов граждан и последующее превращение этих вкладов в заемные средства для хозяйствующих субъектов, распределяемых по закону рынка, усиливают значение как отдельного банка, так и всей банковской системы в целом. Следовательно, банковская система играет квазиобщественную роль, выполняет полезные функции для становления развитого общества, формирования социально значимых процессов в России, объединив мысль ведущих экономистов и финансистов страны о недопущении её хаотичного развития. Параллельно с этим интеграция российских банков в международное финансовое сообщество, функционирование на территории страны иностранных банков и связанные с этим дополнительные риски обусловили необходимость приведения требований российского банковского законодательства к стандартам, выработанным с учетом мирового опыта, а также формирования четкой координации органов исполнительной власти, задач и функций по, установлению правовой защиты профильного банковского законодательства.
Недостатки нормативно-правового регулирования применения административной ответственности в банковском секторе, противоречивая позиция Центрального банка Российской Федерации по целому ряду принципиальных правоприменительных вопросов, отсутствие единого понимания правовой природы ответственности за нарушение банковского законодательства обусловливают актуальность данного исследования.
Тематика диссертационного исследования заставляет обратить внимание на имеющиеся проблемы реформирования, совершенствования правового института административной ответственности при реализации его норм в банковской сфере.
Степень научной разработанности темы. Различным аспектам исследуемой проблематики в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области административного, финансового права и общей теории государства и права.
Большое значение для исследования содержания правовой ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности имеют труды таких ученых, как С. С. Алексеев, А. Г. Братко, Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Б. В. Россинский, Г. А. Тосунян, Н. Ю. Хаманева, Е. Ю. Грачева, О. М. Олейник, Л. Л. Попов, А. П. Шергин, М. А. Приданникова и многих других.
Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что вопросы применения административной ответственности за нарушение банковского законодательства на современном этапе, в условиях развивающегося мирового финансового кризиса не являлись предметом научного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают и развиваются в связи с реализацией механизмов административно-правовой охраны, вызванной нарушением законодательства о банках и банковской деятельности.
Предметом исследования является система правовых норм, образующих административно-правовой субинститут ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является научно обоснованная оценка состояния правовой регламентации субинститута административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а также выработка возможных направлений совершенствования механизма применения норм указанного субинститута.
Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:
— научно обосновать принадлежность банковской деятельности к объектам административно-правового регулирования;
— исследовать систему законодательства о банках и банковской деятельности;
— определить роль и значение административно-правовой охраны в механизме защиты законодательства о банках и банковской деятельности от противоправных посягательств;
— выделить и исследовать ключевые источники законодательства об административной ответственности как средства охраны законодательства о банках и банковской деятельности;
— выработать классификацию составов правонарушений в сфере банковской деятельности;
— исследовать механизм реализации административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертации основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти, решений высших судебных органов России и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных отраслей права, а также публикации в периодической печати и на Интернет-ресурсах по вопросам, связанным с исследуемой проблематикой.
Научная новизна исследования состоит в выработке и научном обосновании теоретических положений, раскрывающих взаимосвязь структурных элементов банковской деятельности в РФ. В качестве основной цели применения законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности сформулирована необходимость определения правового, в том числе административно-правового, статуса банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере. В условиях современного состояния правовой регламентации административно-правового субинститута ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности как основного охранительного механизма в рассматриваемой области выявлены существенные пробелы в применении норм административной ответственности, как следствие в диссертации выделены основные направления, а также предложены конкретные шаги по совершенствованию банковского законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Главными направлениями совершенствования банковского законодательства являются — развитие структуры банковского секторафункциональное развитие банковской деятельностиразвитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организацияхзаконодательное регулирование банковской деятельности и банковский надзорразвитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечения транспарентности деятельности кредитных организаций.
2. Структура банковской деятельности в РФ представлена совокупностью банковских операций, банковских сделок, а также деятельностью на рынке ценных бумаг.
3. Законодательство РФ о банках и банковской деятельности призвано определить правовой, в том числе административно-правовой, статус банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере.
4. Банк России продолжает использовать формы актов, которые не соответствуют указанным в Федеральном законе РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законодательством не предусмотрены. В связи с этим, порядок принятия нормативных актов Банком России нуждается в тщательном законодательном урегулировании.
5. Источниками законодательства РФ о банках и банковской деятельности являются только федеральные законы. Соответственно административная ответственность за их нарушение может быть установлена лишь федеральным законом, а именно КоАП РФ, поскольку согласно ст. 1 КоАП РФ на федеральном уровне законодательство об административных правонарушениях может быть представлено исключительно КоАП РФ. В.
КоАП РФ должны быть перемещены нормы, определяющие порядок реализации мер административного наказания и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-охранительное законодательство должно быть представлено только законодательными источниками. Подзаконное регулирование в этой важнейшей для государства сфере необходимо минимизировать.
6. Статья 7 Федерального закона РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закрепила правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объёме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь необходима определённость, так как проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Очевидно, следует предусмотреть в федеральном законодательстве обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение материалов настоящего исследования состоит в научном обосновании административной ответственности как одного из основных средств правовой охраны законодательства о банках и банковской деятельности. Выводы и предложения диссертации дополняют основные положения теории административного, финансового права, определяют роль и значение административной ответственности в системе средств защиты профильного банковского законодательства от противоправных посягательств.
Практическое значение исследования состоит в комплексном описании общих закономерностей и специфики административно-правовой охраны отношений, развивающихся в банковской сфере.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем применения мер административной ответственности за нарушение норм банковского законодательства. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием правового регулирования указанной сферы жизни общества, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов административно-правовой, финансово-правовой направленности и др.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, в ходе участия в научно-практических конференциях, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Настоящее исследование, с нашей точки зрения, представляет собой качественно новый взгляд на особенности реализации норм административной ответственности в условиях действия современного банковского законодательства. Приведенные в работе доводы, на наш взгляд, позволили достаточно полно охарактеризовать субинститут административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности с позиций теории административного права и сделать следующие выводы, способствующие комплексному, объективному пониманию истинной сущности рассматриваемого правового явления:
— административно-правовая охрана банковской деятельности обусловлена развитием как общества, так и государства во всех исторических периодах;
— в узком смысле, под банковской деятельностью понимается деятельность, осуществляемая кредитной организацией на основе лицензии Банка России в пределах, установленных законодательством о банках и банковской деятельности;
— в широком смысле, под банковской деятельностью понимается сложный механизм функционирования специализированных организаций по 4.
1 поводу одновременного оказания банковских услуг и осуществлению денежно-кредитного регулирования;
— структура банковской деятельности представлена совокупностью банковских операций, банковских сделок, а также деятельностью на рынке ценных бумаг;
— главный критерий определения объекта административно-правового регулирования банковской деятельности — это безопасность общественных отношений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности (финансовая, экономическая, личная);
— первый уровень банковской системы занимают: Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам и Агентство по страхованию вкладов;
— второй уровень банковской системы занимают ее основные и вспомогательные участники: кредитные организации, включая филиалы и представительства иностранных банков, и организации банковской инфраструктуры: банковские союзы и ассоциации, банковские группы и холдинги, а также бюро кредитных историй. Отношения между элементами второго уровня строятся на основе координации, т. е. носят частноправовой, главным образом договорный характер;
— банковская система Российской Федерации — это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры;
— кодификации банковского законодательства как особый способ правотворческой деятельности может способствовать не только оптимизации самой банковской деятельности, но и ее правового регулирования, а соответственно, повышению эффективности функционирования всей денежно-кредитной системы;
— изменение параметров структуры банковского сектора (таких, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг, размещение ' кредитных организаций по регионам) должно происходить на рыночных принципах, а роль государства состоит в обеспечении на законодательном уровне и при регулировании процессов концентрации и централизации капитала условий, способствующих реализации целей развития банковского сектора, включая: защиту интересов кредиторов, вкладчиков, клиентов и собственников кредитных организацийразвитие рынка банковских услуг и повышение уровня удовлетворения спроса на нихукрепление рыночной дисциплины и развитие конкуренции на рынке банковских услугреорганизацию устойчивых кредитных организаций на основе принципа добровольности;
— Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе;
— В ФЗ РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что Банк России по вопросам его компетенции «издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты». Однако в Конституции РФ говорится не о нормативных актах, а о нормативных правовых актах. Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Нормотворческая функция ему делегирована государством;
— банковская операция — это не содержание сделки, а форма ее реализации, которая регулируется нормативными актами Банка России,' поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы;
— специфика нормативных актов Банка России, помимо прочего, выражается в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти;
— Банк России продолжает использовать формы актов, которые не соответствуют указанным в Федеральном законе РФ «О Центральном банке.
РФ (Банке России)" трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законодательством не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны;
— на современном этапе своего развития законодательство о банковской деятельности нуждается в системном регулировании. Необходим четкий перечень источников банковского права, а его нормы должны обеспечивать необходимую стабильность;
— юридическая техника нормативных актов Банка России нуждается в совершенствовании. Только слишком большим числом выпускаемых актов и постоянными их изменениями можно объяснить такую ситуацию, когда Банк России вынужден оставлять без изменения те акты, которые противоречат очередному издаваемому им же нормативному акту. Бывает, что в нормативный акт вносятся изменения, а имеющиеся противоречия в этом же акте остаются. И не только противоречия, но и ссылки на отмененные нормативные акты, на деятельность департаментов, которых нет или которые уже реорганизованы;
— источниками законодательства о банках и банковской деятельности являются только федеральные законы. Соответственно административная ответственность за их нарушение может быть установлена только федеральным законом, т. е. КоАП РФ, поскольку согласно ст. 1 КоАП РФ на федеральном уровне законодательство об административных правонарушениях может быть представлено только КоАП РФ;
— основным правовым источником, обеспечивающим административно-правовую охрану рассматриваемой в диссертации сферы общественных отношений, является КоАП РФ;
— административно-охранительное законодательство направлено на обеспечение жизнедеятельности норм законодательства о банках и банковской деятельности;
— административно-охранительным законодательством устанавливаются меры административного принуждения, которые могут применяться за нарушения в процессе банковской деятельности, а также за нарушение норм, определяющих правовой статус банков, иных кредитных организаций;
— административно-охранительным законодательством определяется порядок осуществления банковского контроля и надзора. Административно-охранительным законодательством определяется порядок реализации мер административного принуждения в сфере банковской деятельностисовременное состояние административно-охранительного законодательства в сфере банковской деятельности характеризуется неправомерной концентрацией его норм в законодательстве о банках и банковской деятельности, необоснованным развитием его подзаконного составляющего, наличием значительных пробелов и рядом других качественных изъянов;
— при сопоставлении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, с одной стороны, и ч. 1 ст. 75 ФЗ РФ «О Центральном банке России» и норм Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. № 59, с другой, обнаруживается коллизия норм банковского и административного законодательства;
— в целом нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность банков и их должностных лиц, нельзя оценить однозначно. С одной стороны, они представляют собой определенный шаг вперед в правовом регулировании банковской деятельности. В них прослеживается явная тенденция к унификации регламентации ответственности за нарушения различных требований, предъявляемых к такой деятельности, которые отражены во множестве часто противоречивых нормативных правовых актов специального характера. В некоторых из них (ст. 15.2, 15.10) административная ответственность на федеральном уровне установлена впервые. С другой стороны, налицо значительное количество недоработок, касающихся специфики банковской деятельности. Так, ряд формулировок статей КоАП РФ значительно уже диспозиций норм этих статей. Допускаются формулировки, не соответствующие терминологии специального законодательства (например, ст. 15.2 — «учреждения банка»). Кроме того, значительное количество норм (ст. ст. 15.7, 15.8, 15.9) устанавливает ответственность за налоговые правонарушения, что является прерогативой Налогового кодекса РФ и давно им урегулирована;
— система составов правонарушений в сфере банковской деятельности может быть представлена в следующем виде: 1) составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренные КоАП РФ- 2) составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренные Налоговым кодексом РФ- 3) составы административных правонарушений, предусмотренные иными источниками законодательства о банках и банковской деятельности;
— меры воздействия, перечисленные в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», исходя из положений, закрепленных теорией права, можно систематизировать на предупредительные, пресекательные меры и меры ответственности;
— ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности является финансово-правовой разновидностью административной ответственностью, которую условно можно назвать «банковской ответственностью».
— основанием «банковской ответственности» является банковское правонарушение, это противоправное, виновное действие (бездействие) кредитной организации, заключающееся в нарушении установленного порядка осуществления банковской деятельности, за которое действующим законодательством предусмотрена ответственность.
Проведенный анализ проблем административно-правовой защиты законодательства о банках и банковской деятельности позволил сформулировать на базе сделанных выводов ряд полезных, на наш взгляд, предложений:
— оптимизация соответствующего, «охранительного» банковского законодательства должна быть осуществлена путём так называемого «раскассирования» профильных административно-охранительных норм, то есть посредством включения норм, предусматривающих меры административного наказания, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также норм, определяющих порядок применения соответствующих мер административного принуждения, действующих в рамках банковской деятельности, в КоАП РФ, в частности, путем перемещения из НК РФ в КоАП РФ норм, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности или с помощью перевода из подзаконных актов в законодательные норм, определяющих порядок осуществления банковского надзора и контроля;
— фундаментальной основой Банковского кодекса Российской Федерации должно стать разграничение публично-правовых и частноправовых начал вправовом регулировании общественных отношений с участием банков. По нашему мнению, соответствующее разграничение должно быть закреплено не только в тексте «основных положений» Банковского кодекса, но и явиться его общей идеологией;
— при разработке проекта Банковского кодекса РФ необходимо доктринально осмыслить понятийный аппарат, который ляжет в основу законодательных конструкций будущего закона. В этих целях необходима разработка не только понятия и состава участников банковской системы, но и принципов ее организации и функционирования;
— двухуровневый характер банковской системы выражается в двуединой направленности правового регулирования банковской деятельности: с одной стороны, это определение регламента работы коммерческих банков, с другой — установление порядка функционирования Банка России как органа денежно-кредитного регулирования. В связи с этим, возможно рассмотрение варианта названия соответствующего кодекса не как банковского, а как кодекса денежно-кредитного регулированияглавными направлениями совершенствования банковского законодательства, с нашей точки зрения, являются — развитие структуры банковского секторафункциональное развитие банковской деятельностиразвитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организацияхрегулирование банковской деятельности и банковский надзорразвитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций;
— в статье 7 Федерального закона РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закреплено правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь необходима определенность, так как проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Очевидно, следует предусмотреть в федеральном законодательстве обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациямпредставляется целесообразным законодательно урегулировать порядок принятия нормативных актов Банком Россииадминистративно-охранительное законодательство в части, касающейся мер административного принуждения, должно быть представлено частично в рамках законодательства об административных правонарушениях (учитывая, что банковская деятельность является объектом регулирования только федеральных законов, такие нормы должны быть представлены только в КоАП РФ). Эта часть законодательства должна касаться мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Меры предупреждения и пресечения могут быть представлены в самом законодательстве о банках и банковской деятельности. Нормы, регламентирующие контрольно-надзорные правоотношения в сфере банковской деятельности, также должны быть представлены законодательством о банках и банковской деятельности. В КоАП РФ должны быть перемещены нормы, определяющие порядок реализации мер административного наказания и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-охранительное законодательство должно быть представлено только законодательными источниками;
— по своей правовой природе ответственность за совершение правонарушений в сфере банковской деятельности является административной, а, следовательно, меры такой ответственности должны быть объединены в рамках одного нормативно-правового акта — КоАП РФ, что на сегодняшний день, с нашей точки зрения, стоит признать наиболее целесообразным. Кроме того, данный тезис подкрепляется положением статьи 1.1 КоАП РФ, провозглашающей принцип единства законодательства об административных правонарушениях. С другой стороны возможен вариант создания профильного федерального нормативно-правового акта, который бы обслуживал всю банковскую сферу и при должном уровне наполнения мог получить название кодекса;
— в банковском законодательстве необходимо закрепить принцип ответственности за вину.
