Сущность основ конституционного строя Российской Федерации и Федеративной Республики Германии: Сравнительно-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. В современном, все более взаимозависимом, мире происходят процессы разносторонней глобализации, затрагивающие не только экономическую и научно-техническую, но и гуманитарную сферы развития общества. В этих условиях отчетливо проявляется тенденция к сближению различных правовых систем, их взаимодействия и взаимопроникновения. В законодательной деятельности большинства государств учитывается положительный опыт правовой регламентации важнейших общественных отношений в зарубежных странах.

Вполне понятно, что с наибольшей эффективностью такой опыт может быть использован теми странами, которые имеют много общего в своем историческом развитии, решаемых задачах, формах и методах их осуществления. В этом смысле необходимость изучения и всестороннего взаимного учета позитивного опыта Российской Федерации и Федеративной Республики ф Германии приобретает особую значимость.

Действительно, Российская Федерация и ФРГ — два государства, которые сравнительно недавно обрели свою национальную государственность в её современном виде, преодолели тоталитаризм, осуществили процесс демократического обновления и возврата к принципам парламентаризма.

Особую роль в этом сыграла реализация тех положений Основных Законов, которые принято называть «основами конституционного строя"1. И дело не только в практически одинаковых подходах в Российской Федерации и ФРГ к понятиям этого правового института, но и в реальном установлении его нормами важнейших его признаков — многопартийности, республиканской формы правления, принципов правового и социального государства. Независимо от разницы в процессах образования российской и германской федераций, обе они сегодня признаются конституционными.

Вместе с тем, нахождение каждой из рассматриваемых стран на разных стадиях строительства гражданского общества объясняется неодинаковыми формами и методами реализации конституционных положений о роли и месте политических партий в обществеотличиями в наделении государственными координирующими функциями в Российской ФедерацииПрезидента России, в ФРГ — Федерального канцлераразницей в установлении набора правовых и организационных гарантий сохранения республиканской формы правленияв своеобразных вариантах разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, другими моментами.

Важно иметь в виду, что, например, успешное решение Германией проблемы экономического выравнивания потенциала своих субъектов, организации финансовой взаимопомощи Федерации и земель может быть воспринято в качестве положительного примера Россией, осуществляющей поиск наиболее оптимальных федеративных отношений. Не случайно Президент Российской Федерации г-н В. Путин в своих посланиях парламенту России в 2000 — 2002 гг. в качестве обязательного условия стратегических преобразований называл необходимость наведения порядка в отношениях между федеральными и региональными уровнями власти.

Безусловно, в российском опыте есть свои позитивные результаты, которые могут быть учтены конституционной теорией и практикой ФРГ, как, впрочем, и других государств.

Этими обстоятельствами объясняется выбор темы исследования, его цели и методология работы с нормативно-правовыми источниками и литературой, план исследования и предложенные по результатам работы выводы.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика сущности основ конституционного строя государств привлекает внимание многих исследователей.

2 См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2000 г. «Государство Россия. Путь к эффективному государству». М., 2000. С. 10- Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 г. «Не будет ни революции, ни контрреволюции». М., 2001. С.6- Российская газета. 2002, 19 апреля.

Значительный вклад в осмысление данных проблем внесли российские ученые, а также их немецкие коллеги. При этом часть из них подвергла комплексному анализу практически весь перечень вопросов, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации и ФРГ3. Другие авторы обращались к исследованию отдельных важнейших его эле4 ментов .

К сожалению, результаты научных поисков большинства из перечисленных авторов не вышли за рамки соответствующих национальных правовых систем, и в силу этого не приобрели достаточной известности у своих.

1 См.: Аринин А. И. Проблемы развития российской государственности в конце XX века// Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П., Чернявский А. Г. Конституционное право современной России/ Учебник. М., 2001; Государственное право Германии. Т. I, II. 1994. С 5 — 14- Енгибарян Р. В., Краснов Ю. К. Теория государства и права. М., 1999; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1998; Краснов Ю. К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации. Дисс. докт. юр. наук. М., 2000; Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности. Уч. пособие. М., 1998; Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 72 — 81- Тихомиров Ю. А. Конституционное законодательство России. М., 1999; Чиркин В.Е.

Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998; Маунц Т. Государственной право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981; Веуше К. Das Politicshe.

Sistem der BRD. Munchen — Zurich, 1987; Sontheimer K. Grundzuge des politischen System der BRD. MunchenZurich, 1989; Maurer H, Staatsrecht I. Verlag С. H. Beck Miinchen, 2. Auflage, 2001; Maunz / Zippelius, Deutsches Staatsrecht. Verlag С. H. Beck Munchen, 30. Auflage, 1998; Ipsen, Staatsrecht 11. Hermann Luchterhand Verlag GmbH Neuwied, 4. Auflage, 2001.

4 АбдулатиповР.Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. M., 1995; Дмитриев Ю. А., Токмаков К. К. Россия: становление многопартийности. М., 1993; Иванов B.H., Яровой О. А. Российский федерализм: становление и развитие. M., 2000;Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. M., 2001; Квачева Н. Е. Конституционное закрепление принципов правового государства. Дисс. канд. юр. наук. М., 1996; Лева-кин И. В. Современная единая российская федеративная государственность. Проблемы и перспективы. M., 2001; Марченко Г. В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999; Сидоров Н. А. Центральные государственные органы Федеративной Республики Германии. М., 1961; Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. М., 2000; Федерация в зарубежных странах. М., 1993; Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993; Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998; Бернхард Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ// Современный немецкий конституционализм. М., 1994; Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии// Современный немецкий конституционализм. М., 1994; Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2001; Claessens D., Klonne A., Tschoppe A. Sozialkunde der BRD. Reinbeck, 1989; Gellermann M, Grundrechte im einfachgesetzlichen Gewande: Untersuchung zur normative!) Ausgestaltung der Freiheitsrechte. Habilitationsschrift. Mohr Siebeck Verlag, Tubingen, 2000; Nonnenmacher G, Die gespendete Macht: Parteiendemokratie in der Krise. Fest Verlag Berlin, 2000; Graezer B, Die Pramissen des Rechtsstaates. Logos Verlag Berlin, 1999; Langewiesche D, Foderative Nation: Deutschlandskonzepte von der Reformation bis zum 1. Weltkrieg. Oldenbourg Verlag Munchen, 2000; Sarcevic E, Das Bundesstaatsprinzip: eine staatsrechtliche Untersuchung zur Dogmatik der Bundesstaatlichkeit des Grundgesetzes. Mohr Siebeck Verlag Tiibingen, 2000 коллег за рубежом. Что касается сравнительного анализа сущности основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ, то с сожалением приходится констатировать, что работ по этим проблемам до настоящего времени нет. Конечно, определённый вклад в решение этой задачи внесен учеными-юристами Института государства и права РАН в книге «Сравнительное конституционное право» (М., 1996), известным российским компаративистом Ю. А. Тихомировым в одной из глав (VII) его монографии «Курс сравнительного правоведения» (М., 1996), а также в указанной выше работе В. Е. Чиркина. Однако данные труды имеют несколько иное назначение и не претендуют на полное и глубокое исследование накопленного современными Россией и Германией опыта конституционной регламентации важнейших сфер государственной и общественной жизни.

Вместе с тем, недостаточная изученность такого опыта, возросшая актуальность проблематики содержания основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ, являются побудительным мотивом настоящего диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере реализации правовых норм, определяющих содержание основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ. При этом автор предлагаемой работы не ставил перед собой задачи полного и всестороннего анализа понятия «основы конституционного строя». Он солидаризуется с мнением многих российских и немецких ученых о том, что данное понятие (заимствованное, по мнению В. Е. Чиркина, из текста Конституции ФРГ 1949 г.5) неодинаково формулируется и тем более интерпретируется в юридической литературе6, однако признает в качестве отправного для себя понятия основ конституци.

5 См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 285.

6 См., например: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П., Чернявский А. Г. Конституционное право современной России/ Учебник. М&bdquo- 2001. С. 47−48- Stein Е. Staatsrecht. 16. Auft. Tubingen: Mohr Siebeck. 1998. S.23−25- Zippelius R. Allgemeine Staatsrecht. 13. Auft. Miinchen: C.H. Beck. 1999. S. 17−19- Sarcevic E, Das Bundesstaatsprinzip: eine staatsrechtliche Untersuchung zur Dogmatik der Bundesstaatlichkeit des Grundgesetzes. Mohr Siebeck Verlag Tubingen, 2000; Jarass 1 Pieroth, GG — Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar. Verlag C. H. Beck Miinchen, 6. Auflage, 2002, Anm. 3 zu Art. 20, Anm. 3 zu Art. 28 онного строя как главных устоев государства, его важнейших характеристик, нашедших закрепление в Основном Законе7.

Вместе с тем, представляется необходимым в самом начале работы остановиться на причинах того, почему в орбиту настоящего диссертационного исследования в качестве содержания его глав включены лишь такие элементы основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ как демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Дело в том, что в целом ряде работ российских исследователей, с учетом положений ст. 1, 7 и 14 Конституции Российской Федерации, содержатся, кроме названных элементов, указания на такие характеристики основ конституционного строя России как суверенное8, социальное9, светское10 государство, а немецкие авторы, ссылаясь на абз.1 ст. 20 и абз.1 ст. 28 Основного закона Германии, упоминают об аналогичных признаках основ конституционного строя ФРГ11. По мнению составителей комментария к Конституции Российской Федерации, определения России как социального и светского государства не были включены в статью 1, так как во время подготовки ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали в термине «социальное государство» остаток коммунистической идеологии, а не необходимый признак современного либерального и демократического.

7 В данном случае позиция автора достаточно близка взглядам российских государствоведов Казанчева Ю. Д. (Конституционное право Российской Федерации/Учебное пособие. М., 2001. С.33), Ковешникова Е. М. (Конституционное право Российской Федерации/ Краткий курс лекций. М., 2000. С. 12), Кутафина О. Е. (Конституционное право России. М., 1995. С.79−80) и др.

8 См., например: Государственное право Российской Федерации/Учебник под ред .О. Е. Кутафина. M., 1996. С.135−141- Конституционное право/учебник под ред. А. Е. Козлова. М., 1994. С. 137−146- Крылов Б. С., Ильинский И. П., Михалева Н. А. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 16−17- Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России/Учебник. М., 1997. С.49−52.

9 См. об этом: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации/Учебник. М., 1998. С.118−120- Государственное право Российской Федерации/Учебник под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С.141−155- Ко-вешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С.29−30.

10 См.: Баглай М. В. Указ.соч. С. 12−122- Ковешников Е. М. Указ. соч. С. 30−31- Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России/учебник. М., С. 142−145 См., например: Государственное право Германии. Сокращ. перевод нем. семитомного издания. М., 1994. Т.1. С. 13- Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С.46- Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С.68- Aulehner JDengler A. u. a., Foderalismus — Auflosung oder Zukunft der Staatlichkeit. Richard Boorberg Verlag Stuttgart Miinchen, 1997; Bonner Kommentar, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. I bis XI, Verlag C. F. Miiller Heidelberg, 6. Auflage, 2001; Edinger M, Menschenrechte. Verlag Landeszentrale fiir Politische Bildung Erfurt, 2000; Heinze R, Burgerengagement in Deutschland. Leske & Budrich Verlag Opladen. 2001; Meier-Walser R., Kriese und Reform des Foderalismus: Analysen zur Theorie und Praxis bundesstaatlicher Ordnungen. Olzog Verlag Miinchen, 1999 государства, а термин «светское государство», вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы включить его в текст ст. 1. Вместе с тем, авторы комментария полагают, что единая конституционная характеристика рос.

12 сииского государства охватывает все эти его свойства .

Мы считаем, однако, что, несмотря на закрепление перечисленных элементов в нормах конституций указанных государств, вряд ли оправданно рассматривать в качестве самостоятельных характеристик основ конституционного строя суверенитет, социальную направленность и светскую природу соответственно российского и немецкого государств. Так, все наиболее важные признаки суверенитета государства: верховенство национальных конституций и законов на его территории, право самостоятельно признавать высшую силу некоторых принципов и норм международного права, закрепление независимых от органов государства прав и свобод граждан и тому подобное, являются составной частью характеристик правового государства. Что касается социального государства, то уже само содержание, например, ст. 7 Конституции Российской Федерации, устанавливающей обязанность государства создать такие условия, которые обеспечат достойную жизнь и свободное развитие человека, равные возможности для всех членов общества, прямо связано с формированием подлинно демократического общества, реализацией принципа неотчуждаемости и приоритета прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих ценностей. Определение государства как светского наделяет его целым рядом демократических признаков: запрещение разжигания религиозной розни, ненависти или вражды, утверждение свободы совести, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии, религиозных убеждений, принадлежности к религиозным общественным объединениям, запрещение любых форм ограничения прав и свобод граждан по признакам религиозной принадлежности и так далее. Одновременно, наименование «светское государство» нередко полагает.

12 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под общей ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 17. существование положений, соответствующих правовому его характеру: отсутствие какой-либо церковной власти над органами государства, непризнание государством юридического значения церковных актов, религиозных правил и тому подобное в качестве источников права, возложение на церковь каких-либо государственных функций, и прочее.

В равной мере это касается и такого элемента, как экономические основы конституционного строя, содержащегося, по мнению ряда российских авторов, в нормах первой главы Конституции Российской Федерации13, но не нашедшего своего прямого закрепления в тексте Основного закона ФРГ. По справедливому замечанию российского исследователя В. Е. Чиркина, сферы конституционного регулирования, даже в близких по юридическому характеру государств, могут быть далеко не одинаковыми и зависят от многих конкретных условий: от характера общественного и государственного строя в данной стране, ее исторических национальных особенностей, образа духовной жизни и других индивидуальных характеристик14.

Избранные, таким образом, нами объекты настоящего диссертационного исследования вполне соответствуют достаточно разработанному в компа-равистической литературе понятию «коэффициент сравнения"15, дающему возможность с максимальной достоверностью проанализировать действующую в Российской Федерации и ФРГ правовую реальность, сделать значимые для юридической науки и практики выводы и предложения.

Предметом исследования являются как общетеоретические проблемы сущности основ конституционного строя государств, так и практическая дея.

13 См., например: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П., Чернявский А. Г. Конституционное право современной России/ Учебник. М., 2001. С. 59−60- Государственное право Российской Федерации/Учебник под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С.152−156- Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С.34−35.

14 См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 26.

15 См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С.58- Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государство ведения. М., 1994. С. 46 тельность органов государственной власти Российской Федерации и ФРГ по реализации конституционных положений о демократическом, федеративном, правовом характере указанных государств, формах и методах осуществления установленной в них республиканской формы правления.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего диссертационного исследования является сравнительно-правовой анализ сущности основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ, раскрытие важнейших теоретических положений, касающихся форм и методов совершенствования правовой регламентации функционирования его основных элементов, выработка научно обоснованных рекомендаций по нормативному закреплению наиболее значимых и оправдавших себя на практике характеристик основ конституционного строя в законодательстве указанных государств.

Достижение названной цели предполагает решение ряда и теоретических, и практических задач.

Теоретические задачи исследования состоят в том, чтобы с современных позиций рассмотреть сущность, структуру и содержание положений, составляющих конституционный строй государстваопределить роль конституции и текущего законодательства в их закреплениипровести сравнительный анализ эффективности воздействия института основ конституционного строя государств на решение наиболее актуальных экономических, политических, социальных и других задач, стоящих перед Российской Федерацией и ФРГ.

Практические задачи исследования состоят в том, чтобы определить возможности взаимного использования положительного опыта Российской Федерации и ФРГ по правовому закреплению основных элементов конституционного строя, выработать рекомендации по совершенствованию национального законодательства каждой из рассматриваемых стран в указанной сфере.

Методологическую основу исследования составили общенаучные философские методы познания, анализа и обобщения теоретических положений и фактических данных по теме диссертации, а также специальные методы: политологический, социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой.

На первостепенную необходимость использования последнего из указанных методов обращается внимание в трудах основоположников сравнительно-правовой методологии Р. Давида и К. Жоффре-Спинози, их российских и немецких последователей: Ф. М. Решетникова, Ю. А. Тихомирова, X. Кетца, К. Цвайгерта и других. Диссертанта не смущает то обстоятельство, что сравниваемый институт основ конституционного строя, нашедший свое отражение в целом ряде норм основных законов Федеративной Республики Германии и Российской Федерации, находится соответственно в рамках классической романо-германской семьи (применительно к ФРГ)16 и развивающейся многовариантной постсоветской правовой семьи (Россия)17. По справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, признание государствами приоритета общедемократических принципов и прав человека, и воплощение их в нормах конституционного (государственного) права существенно сближает.

18 все национальные правовые системы. А поскольку именно в нормах указанной отрасли права, как Российской Федерации, так и ФРГ, отражены такие принципы и права, то проведение сравнительного исследования содержания и сущности основ конституционного строя этих двух стран является не только возможным, но и необходимым.

16 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 56−78- Урьяс Ю. П. Вступительная статья к сб. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С.7−8.

17 См.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор русского права. Ростов-на Дону, 1995. С.279−280- Саидов А. Х. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993. С.78−81- Синюков B.H. Российская правовая система. Саратов, 1994. С.171−177- Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий //Государство и право. 1997, № 2. С.34−37.

18 См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 31.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в современной юридической науке сделана попытка осуществить сравнительный анализ теоретических взглядов на сущность основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ, практической деятельности их органов государственной власти по законодательному закреплению его основных элементов, нормативному регулированию форм и методов дальнейшей демократизации общественной жизни, совершенствования федеративных отношений, реализации принципов правового государства, стабилизации республиканской формы правления в Российской Федерации и ФРГ.

В результате проведённого исследования впервые разработаны научно обоснованные рекомендации о взаимном использовании органами власти Российской Федерации и ФРГ положительного опыта правовой регламентации содержания основ конституционного строя каждого из этих государств в интересах достижения наиболее эффективных результатов в экономической, политической, социальной и других сферах жизни общества.

Новизна выносимых на защиту положений и результатов исследования состоит в следующем:

— обосновано положение о том, что в Российской Федерации и ФРГ сложился в целом единый подход к нормативно-правовому закреплению структуры и содержания основ конституционного строя этих государств, практической деятельности по демократизации жизни общества, совершенствованию федеративных отношений, утверждению принципов правового государства, сохранения и развития республиканской формы правления в Российской Федерации и ФРГ;

— доказано, что это позволяет достаточно глубоко и полно проанализировать действующую в России и Германии правовую реальность, сделать максимально достоверные выводы и значимые для юридической науки и практики и предложения по совершенствованию правовой регламентации содержания каждого из элементов основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ;

— раскрыты особенности нормативного закрепления форм и методов реализации конституционных положений о демократической сущности государств, их федеративном устройстве, правовом характере и республиканской форме правления в России и Германии, обусловленные своеобразным историческим опытом и национальными традициями каждой из стран;

— на основе анализа общего и особенного в конституционно-правовой регламентации института основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ сделан вывод о том, что в этих государствах выработаны и получили нормативное закрепление достаточно эффективные формы и методы реализации народовластия, федеративных отношений, пути построения правового государства, функционирования республиканской формы правления;

— аргументированы положения о том, что в интересах дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений в сфере установления и развития элементов основ конституционного строя может быть использован положительный опыт как Российской Федерации, так и ФРГ.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных вопросов совершенствования правового закрепления основных элементов конституционного строя Российской Федерации и ФРГ. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе и в учебном процессе при подготовке юристов.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы и выводы настоящего исследование нашли отражение в опубликованных автором брошюрах «Основы конституционного строя Федеративной Республике Германии», «Федерализм в Германии», научной статье «Современная республика: общее и особенное в Российской Федерации и ФРГ», апробированы в ходе обсуждения диссертации на кафедре государственного управления и права Института государственного управления МГИМО (У) МИД России, преподавания конституционного права на юридических факультетах Университета Людвига Максимилиана (г. Мюнхен) и Академии экономики и управления (г. Лейпциг).

Структура диссертации. Внутреннее строение диссертации предопределяется достаточной общностью подходов в современной России и Германии к определению сущности основ конституционного строя19, особенностями содержания и способами закрепления его основных элементов в нормативно-правовых актах Российской Федерации и ФРГ, а также указанными выше целями и задачами исследования. Текст диссертации объединяет введение, четыре главы, включающих в себя восемь параграфов, заключение, а также список использованных нормативно-правовых актов, монографической, учебной и научной литературы по теме исследования.

19 В учебной и монографической литературе российских и немецких авторов содержится в целом идентичное понятие основ конституционного строя как фундаментальных устоев общества и государства, главных его характеристик, закрепленных конституциями каждого государства. Подробнее об этом см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации/Учебник. М., 1998. С.110- Государственное право Российской Федерации/Учебник под ред. О. Е Кутафина. М., 1996. С.94- Государственное право Германии. Со-кращ. перевод нем. семитомного издания. М., 1994. Т.1. С. 13- Жалинский А., Рерихт А.

Введение

в немецкое право. М., 2001. С. 119−120- Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 12- Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С.37- Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С.46- Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С.68- Шумилов В. М.

Введение

в правовую систему ФРГ. М., 2001. С.18- Meier-Walser R., Kriese und Reform des Foderalismus: Analysen zur Theorie und Praxis bundesstaatlicher Ordnungen. Olzog Verlag Miinchen, 1999; Munch I, Die Wiirde des Menschen im deutschen Verfassungsrecht. In Recht-Staat-Gemeinwohl, Festschrift fur Dietrich Rauschning. Carl Heymanns Verlag KG, K.61n Berlin Bonn Miinchen, 2001; Zippelius R. Allgemeine Staatsrecht. 13. Auft. Miinchen: C.H. Beck. 1999.

1. Анализ происходящих в современном мире явлений свидетельствует об устойчивой тенденции к сближению условий существования различных государств, форм и методов реализации ими социально-экономических, по литических и гуманитарных задач. В законодательной и правоприменитель ной деятельности большинства государств все больше учитывается положи тельный опыт правовой регламентации важнейших общественных отноше ний в других странах. Безусловно, с наибольшей эффективностью такой опыт используется теми странами, которые имеют много общего в своем историческом разви тии, в решаемых задачах, формах и методах их осуществления. В этом смыс ле особую актуальность приобретает позитивный опыт Российской Федера ции и Федеративной Республики Германии. Действительно, Российская Фе дерация и ФРГ — два государства, которые сравнительно недавно обрели свою национальную государственность в её современном виде, преодолели тоталитаризм, осуществили процесс демократического обновления и возвра та к принципам парламентаризма.2. Значительную роль в этом сыграла реализация тех положений Кон ституции Российской Федерации 1993 г. и Основного Закона ФРГ 1949 г., которые принято называть «основами конституционного строя». Именно нормами этого правового института определено содержание общих черт для обоих государств: их демократический характер, федеративное устройство, принципы правовой государственности, республиканская форма правления. Вместе с тем, нахождение каждой из этих стран на разных стадиях строи тельства гражданского общества объясняется неодинаковыми формами и ме тодами реализации конституционных положений о роли и месте политиче ских партий в обществеотличиями в наделении государственными коорди нирующими функциями в Российской Федерации — Президента России, в ФРГ — Федерального канцлерав своеобразных вариантах разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, разницей в установлении набора правовых и организационных гарантий сохранения респуб ликанской формы правления, другими моментами. Выбор в качестве объекта сравнительно-правового исследования близ кого по содержанию института основ конституционного строя позволил про анализировать действующую в Российской Федерации и ФРГ правовую ре альность, сделать максимально достоверные выводы и, значимые для юриди ческой науки и практики, предложения.3. В числе основополагающих элементов основ конституционного строя Российской Федерации и ФРГ важнейшее место занимает закреплен ный их конституциями демократический характер государств. И в России, и в Германии конституционным законодательством закрепляется принадлеж ность всей власти народу, а в качестве основных форм ее реализации уста навливаются референдум и свободные выборы, деятельность формируемых гражданами органов государственной власти. Особое значение для реализа ции органами государственной власти России и Германии воли народа имеет конституционное регулирование структуры и порядка их образования. Выс шие представительные органы власти — парламенты — обоих государств по строены с учетом необходимости реализации в их деятельности интересов населения и политических партий и избираются гражданами на основе соче тания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В Российской Федерации и ФРГ совершенствуются формы и методы функционирования создаваемой населением системы коммунального (мест ного) самоуправления. Однако существующая в России точка зрения о том, что главы муниципального образования должны избираться только предста вительным органом местного самоуправления из своего состава с последую щим утверждением высшим должностным лицом субъекта Российской Фе дерации, а в административных центрах субъектов Российской Федерации ;

с последующим утверждением Президентом России, противоречит положе ниям ст. 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что ор ганы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а с точки зрения обеспечения народного представитель ства, внедрение указанного предложения будет негативно сказываться на осуществлении принципов демократии на низовом уровне, существенно пре пятствовать формированию в России институтов гражданского общества. Представляется, что для России сегодня весьма актуальной задачей остается сохранение и развитие местного самоуправления как самостоятельной фор мы осуществления народовластия на низовом уровне.4. Важное место в механизме реализации народами России и Германии принадлежащей им власти занимают политические партии. Формированию и развитию такого механизма способствует установленное конституционным законодательством этих двз^ с государств идеологическое и политическое многообразие. В свою очередь, такое многообразие в настоящее время обес печено правовой институционализацией политических партий, законода тельным закреплением порядка их создания и государственной регистрации, определением основных задач и принципов работы политических партий, ус тановлением широких возможностей для их участия в формировании пред ставительных органов государственной власти и выборах государственных должностных лиц, оснований и порядка ограничения их деятельности. Законодательство Российской Федерации и ФРГ определяет формы и размеры государственной поддержки тех политических партий, которые ак тивно участвуют в выборах в органы государственной власти и должностных лиц на федеральном и региональном уровне. При этом в обоих государствах применяется возместительный порядок финансовой поддержки политиче ских партий по результатам соответствующих выборов. Однако, российским законом «О политических партиях» такая поддержка осуществляется не только по факту выдвижения политической партией кандидатов на выборные должности (как это сделано в Германии), но и их регистрации соответст вующими избирательными комиссиями. В связи с этим представляется необ ходимым учесть существующий в Российской Федерации опыт в ходе со вершенствования законодательства ФРГ о политических партиях. Правовым регулированием в России и Германии охватывают ся и вопросы, связанные с прекращением деятельности политических пар тий. Однако отсутствие в законодательстве ФРГ четких критериев антикон ституционного характера деятельности политических партий, с одной сто роны, сужает полномочия Федерального конституционного суда по приня тию решений о прекращении деятельности партий, а, с другой — дает ему не ограниченную возможность применять санкции против партии, которая лю быми действиями стремится причинить ущерб основам конституционного строя ФРГ. Подробное законодательное закрепление оснований ликвидации политических партий, как это сделано в Российской Федерации, является бо лее предпочтительным и может быть использовано в законотворческой рабо те немецкого парламента.5. Нормами конституционного права России и Германии урегулирова, но федеративное устройство обоих государств. Именно в Основных законах Российской Федерации и ФРГ нашли отражение наиболее важные общие признаки российской и немецкой федерации, и главный из них — признание ее конституционной. Вместе с тем, несмотря на многие общие моменты, фе дерализм в каждой из этих стран имеет свои особенности, предопределенные историей формирования федеративной формы государственного устройства России и Германии. В современной России существенная, хотя и противоре чивая, роль в формировании федеративных отношений принадлежала Феде ративному договору, заключенному центральными органами государствен ной власти России с органами государственной власти ее субъектов. Для Германии с самого начала характерной стала конституционная федерация, основанная на принципе субсидиарности, органическим продолжением кото рой, в настоящее время, является кооперативная федерация. Основные элементы кооперативного федерализма начали формиро ваться и в законодательстве Российской Федерации: установлены правила использования согласительных процедур в федеративных отношениях, пере дачи существующего спора на рассмотрение соответствующего суда — Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражного или общей юрисдикции.6. Исторический опыт свидетельствует о том, что любая федерация реальна только тогда, когда в ней одновременно и в максимально полной ме ре обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем са мым, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части — субъекты федерации — участвуют в реше нии федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государ ства. Существующая в России сложная проблема соотношения полномочий федерального центра и органов государственной власти субъектов федерации имеет свою историю, берет свое начало в своеобразный процессах становле ния федерации в России после распада СССР. Корень этой проблемы состо ит в попытке ряда субъектов Российской Федерации признать правомочность положений заключенного до принятия действующей Конституции России Федеративного договора, распространить его на существующие отношения между федеральной и региональной властью. Данное противоречие может быть устранено путем отражения правила, закрепленного в п. 1 второго раз дела Конституции Российской Федерации в тексте ее ст. 11 (п.З). Это внесет ясность в позицию федерального законодателя: положения договоров, нару шающих принцип приоритета федеральных актов над актами субъектов, не должны действовать, либо должны быть приведены в соответствие с Консти туцией Российской Федерации. Для совершенствования федеративных отношений в России может быть использовано и другое средство решения сложившейся противоречивой ситуации, доказавшее свою эффективность в ФРГ: жесткое (исчерпывающее) закрепление в конституциях ограниченного перечня предметов исключи тельного ведения компетенции федерации при весьма широких полномочиях ее субъектов по решению самых разнообразных вопросов в сфере своих интересов. Кроме того, предотвращению разногласий между Россий ской Федерацией и ее субъектами по вопросам их полномочий, может спо собствовать использование немецкого опыта закрепления в Основном законе сферы конкурирующей компетенции. Эффективность данного способа для разрешения существующих в России противоречий между функциями феде ральных и региональных органов государственной власти подтверждается тем, что, во-первых, принцип конкурирующей компетенции применятся на практике в Российской Федерации достаточно длительное время в виде опе режающего законодательства ее субъектов. Во-вторых, наличие конкури рующей компетенции позволит исключить проблему асимметричности Рос сийской Федерации, порождающей представления об искусственно созда ваемом неравноправии субъектов. Одна из важнейших гарантий сохранения федерации, эффективным ин струментом разрешения противоречий в системе «федерация — субъект», свя занных с нарушением федеральной конституции, законов и решений консти туционного суда, является, как показывает опыт многих государств, в том числе и ФРГ, институт федерального принуждения (вмешательства). Самые общие правовые основания применения этого института нашли отражение в Основном законе ФРГ. Между тем, первые шаги по законодательному закре плению самих мер принуждения, оснований, по которым допустимо исполь зование таких мер, а также порядка принятия решения об их применении сделаны в июле 2000 г. именно в России. Однако представляется важным за крепить основные положения института ответственности органов государст венной власти и должностных лиц субъектов федерации непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации (глава 3). В свою очередь новые положения российского законодательства, связанные с федеральным прину ждением, вполне можно использовать Бундестагом ФРГ для конкретизации нормы ст. 37 Основного закона Германии.7. Конституции провозглашают Российскую Федерацию и Федератив ную Республику Германия правовыми государствами. При этом в законодательстве обоих государств сформулированы основные их признаки: верховенство закона (конституции), соответствие национального законода тельства общепризнанным принципам и нормам международного права, реа лизация принципа разделения властей, гарантированность прав и свобод че ловека и гражданина, взаимная ответственность государства и личности, проявляющаяся в связанности деятельности государства и граждан правом, а также определены способы реализации конституционно-правовых установ лений по этим вопросам. Между тем, Конститзщия Российской Федерации в своем тексте содер жит противоречие (ст. 10 и 11), касающееся неопределенности места и роли института президентства в системе разделения властей. В ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства Российской Феде рации указанные несоответствия между теоретической концепцией разделе ния властей и нормативным ее закреплением должны быть устранены. Кроме того, нуждается в дальнейшем совершенствовании институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как один из эффективных инструментов защиты прав и свобод личности. С учетом по ложительного опыта ФРГ можно предложить нормативное закрепление воз можности создания нескольких уровней уполномоченных на территории рос сийского^ государства (в том числе и по отраслевому принципу), четкую пра вовую регламентацию взаимоотношений между ними. В свою очередь, оправдавший себя опыт Российской Федерации по за конодательному закреплению прав граждан на обращение с жалобами в Кон ституционный Суд России без предварительного их рассмотрения в судах общей юрисдикции, а также в случае, когда они вправе обжаловать законы, «подлежащие применению в конкретном деле», без ожидания принятия на их основе неправомерных решений, может быть с успехом воспринято законо дательной практикой ФРГ.

8. Республиканская форма правления, закрепленная Основными зако нами России и Германии, также представляет собой важнейший элемент основ их конституционного строя. Исторически в Российской Феде рации сформировалась президентская республика с достаточно своеобраз ными правовыми характеристиками. В ФРГ сложилась классическая парла ментская республика. Несмотря на эту разницу, общей тенденцией правового оформления республиканской формы правления в России и Германии стала детализация в законодательстве принципов ее существования: выборности органов государственной власти, определения сроков пребывания выборных лиц на соответствующих должностях, наделения полномочиями в сфере ис полнительной власти только лиц, состоящих на государственной службе и другие.9. Учитывая исключительную важность сохранения республиканской формы правления, законодатель, как в Российской Федерации, так и в ФРГ, стремился в максимально возможной степени гарантировать стабильность основ конституционного строя. Таковыми гарантиями, получившими свое закрепление в конституционном законодательстве обоих государств, являют ся: особый порядок изменения положений конституций, закрепляющих рес публиканскую форму правлениявысшая юридическая сила Основного зако напрямой запрет находиться на выборных государственных постах сверх установленных правом сроков, включая кратность сроков пребывания на оп ределенной должности подрядсоблюдение правил выборов и порядка опре деления их результатовприменение санкций к политическим партиям, пре следующим антиконституционные цели. В Германии предусмотрена правовая норма об утрате персональных депутатских полномочий членами запрещенных антиконституционных пар тий. В Российской Федерации подобное правило отсутствует. Даже в случае принятия судом соответствующего решения, депутаты Государственной Ду мы не утрачивают своих полномочий, хотя остается неясным, чьи интересы они представляют. Для устранения данной неясности можно использовать вышеуказанный опыт ФРГ в регулировании подобного вопроса. В равной мере представляется целесообразным восприятие российским конституционным законодательством положения Основного за кона ФРГ (ст. 20, абз.4) о том, что граждане имеют право оказывать сопро тивление каждому, кто попытается устранить действующий конституцион ный строй, если иные средства не могут быть использованы. Существование такой нормы должно быть, как представляется, непременным атрибутом кон ституции любого демократического государства.