Модельное законодательство: Теоретико-правовые аспекты и практика применения

Актуальность темы

обусловлена необходимостью поиска наиболее перспективных и оптимальных решений теоретико-правовых проблем в использовании модельного законодательства в международном и внутригосударственном правовом регулировании. Одним из основных оснований рассмотрения данного вопроса является появление и развитие новых механизмов правового регулирования. В условиях усиления интеграционных тенденций, появления межгосударственных объединений, возникновения новых вызовов и угроз глобального характера встает вопрос о необходимости гармонизации и унификации законодательства. В этой связи все большее значение приобретает модельное законодательство.

На современном этапе наблюдается рост числа таких актов и расширение сфер правового регулирования. При наличии системообразующих факторов модельные законы уже формируют структурированные системы для решения различных проблем правового регулирования в различных сферах. Подобные системы рекомендательных актов способствуют устранению противоречий в содержании действующих и принимаемых правовых норм, приведению к единому знаменателю норм прав, что соответствует потребностям общественного развития. В процессе разработки и имплементации модельных актов выявляются пробелы в праве и неполнота правового регулирования общественных отношений. Становится очевидно, насколько важным является значение процесса создания модельных норм, выработки концепции, учитывающей мнения и интересы различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими правовыми актами, способность модельных норм адаптироваться в действующей правовой системе, а также воплощаться в будущих нормативных актах. В целом, модельное законодательство способствует повышению действенности правового регулирования, поиску.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность диссертационной темы обусловлена необходимостью поиска наиболее перспективных и оптимальных решений теоретико-правовых проблем в использовании модельного законодательства в международном и внутригосударственном правовом регулировании. Одним из главных оснований рассмотрения данного вопроса является появление и развитие новых механизмов правового регулирования. В условиях усиления интеграционных тенденций, появления межгосударственных объединений, возникновения новых вызовов и угроз глобального характера встает вопрос о необходимости гармонизации и унификации законодательства. В этой связи все большее значение приобретает модельное законодательство.

На современном этапе наблюдается рост числа таких актов и расширение сфер правового регулирования. При наличии системообразующих факторов модельные законы уже формируют структурированные системы для решения различных проблем правового регулирования в различных сферах. Подобные системы рекомендательных актов способствуют устранению противоречий в содержании действующих и принимаемых правовых норм, приведению к единому знаменателю норм права, что соответствует потребностям общественного развития. В процессе разработки и имплементации модельных актов выявляются пробелы в праве и неполнота правового регулирования общественных отношений. Становится очевидно, насколько важным является значение процесса создания модельных норм, выработки концепции, учитывающей мнения и интересы различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими правовыми актами, способность модельных норм адаптироваться в действующей правовой системе, а также воплощаться в будущих нормативных актах. В целом, модельное законодательство способствует повышению действенности правового регулирования, поиску новых правовых регуляторов на основе типовых норм, а также развитию и укреплению демократии и законности.

Однако очевидно, что тенденции унификации национального законодательства посредством модельных актов не получили детального изучения и систематизации. Модельный законодательный акт до сих пор не имеет нормативного и единого общепризнанного научного определения, не выявлен правовой характер и юридическое значение, место и роль типовых актов, не выработан механизм их имплементации в национальное законодательство, не дана оценка положительных и отрицательных свойств модельного законодательства как средства унификации правовых норм.

В этой связи большое внимание в исследовании уделяется практике применения модельных норм. Во многом благодаря типовым актам удалось смягчить социальные и экономические последствия распада СССР, обеспечить правовые условия для равноправного диалога и сотрудничества. Посредством модельных актов происходит регулирование экономических, социальных проблем, вопросов военно-политического сотрудничества, защиты прав человека. В совокупности с другими правовыми средствами модельные акты стали полезным инструментом для решения ряда конкретных задач. Подобные тенденции наблюдаются не только в странах Содружества независимых государств. Особый интерес представляет рассмотрение данных правовых актов в Соединенных Штатах Америки, где они служат основным средством унификации и гармонизации законодательства. Углубление международного партнерства, развитие интеграционных связей способствует расширению границ применения единообразных норм в рамках как международных организаций и институтов, так и в рамках узкопрофильных объединений.

Отдавая должное положительным итогам применения типовых норм, нельзя не видеть ряд упущений, недостатков и проблем внедрения в жизнь модельных актов. Анализ подобных проблем и поиск путей их решения имеет исключительно важное значение для определения стратегии не только модельного законодательства, как такового, но и интеграционных процессов в целом.

Как представляется, в дальнейшем модельное законодательство будет использоваться как в рамках профессиональных объединений и организаций, так и на уровне региональных и субрегиональных международных организаций и объединений интеграционного типа. В качестве примера, можно отметить тенденции успешной унификации торгового законодательства.

Системный анализ роли и значения типовых актов способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения, поэтому очевидно, что необходим комплексный, научный подход к проблемам правового регулирования посредством рекомендательных норм, каковыми являются модельные. В исследовании предпринята попытка изучения теоретических проблем модельного законотворчества как самостоятельной правовой категории, основных задач, принципов и элементов этой категории и дать правовую характеристику различным проблемам унификации посредством единообразных норм. Особая значимость исследования состоит в возможности применения его отдельных положений и идей в процессе разработки модельных и типовых актов в комиссиях и комитетах субъектов Российской Федерации, Совета Федерации, Содружества независимых государств.

Степень разработанности темы. Специальных исследований, посвященных модельному законодательству, в отечественной науке еще не проводилось. Модельные акты пока не в полной мере охвачены влиянием исследователей. Это обстоятельство признают российские правоведы1. Лишь некоторые аспекты модельного законодательства и его правоприменения рассматривались, как правило, в общих работах по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам отечественных специалистов: Бошно С. В., Васильева А. В., Дмитриевой Г. К., Ильина И. А., Кашкина С. Ю., Котелевской И. В., Лукаршука И. И., Тихомирова Ю. А., Юртаевой Е.К.

Иностранные юристы также занимаются изучением отдельных особенностей модельного законодательства. Среди них можно отметить труды Кётца X., Крамера Е., Харта Х.Л.А.

Некоторые проблемы принятия и имплементации модельных актов рассмотрены на сайтах международных организаций, таких как УНИДРУА, ФАО, ООН.

Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в связи с принятием и применением норм модельного законодательства.

Предмет диссертационного исследования составляют модельные законы, регулирующие общественно-политические и экономические отношения, механизм их правоприменения, рассматриваемый в качестве сложного конгломерата условий и предпосылок, наличие либо отсутствие которых непосредственно и жестко обусловливают внедрение норм модельного законодательства в национальное законодательство, а также особенности объединения норм законодательства в рамках СНГ в современных условиях.

Цель и задачи исследования

Актуальность темы, наличие в отечественной и зарубежной юридической литературе научных разработок.

1 См. Тихомиров Ю. А., Юртаева Е. А. Кодекс в системе законодательства и иных правовых актов. Журнал российского права, 1997,№ 4, С.7−13. лишь отдельных аспектов предопределили цели исследования, которые заключаются в комплексном анализе норм модельного законодательства и оценке положительных и отрицательных свойств типовых актов. Целью исследования является анализ теоретических основ правового применения модельных норм.

Для достижения данной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:

1) определить понятие модельного законодательства, его источников, исследовать содержание норм модельного законодательства;

2) выявить особенности выработки норм модельного законодательства и внедрения в национальные законодательства стран СНГ;

3) сформулировать рекомендации по совершенствованию модельного законодательства и практике его применения.

Методологическую базу исследования составляют исторический, логический, а также сравнительно-правовой и другие частные методы исследования правовых явлений. Был применен системно-структурный подход к исследованию правовой действительности.

Информационная база исследования. В числе информационных источников диссертации использованы, в основном, журнальные и газетные статьи отечественных и зарубежных авторов. Специализированных книг, посвященных проблематике изучения единообразных актов вообще, и модельных в частности, не публиковалось. В исследовании особая роль отводилась монографиям и научным работам, посвященным отдельным аспектам унификации и гармонизации законодательства на постсоветском пространстве в рамках различных межгосударственных объединений, таких как Содружество независимых государств, Евразийское экономическое сообщество, Союзное государство России и Белоруссии. Особо следует выделить в качестве источника Интернет-сайты ведущих международных и межгосударственных институтов (УНИДРУА, Институт унификации права США).

Нормативную базу исследования составляют модельные акты, принимаемые различными органами и специализированными учреждениями в рамках международных организаций и объединений. В диссертационном исследовании были изучены: Единообразный торговый кодекс США, Модельный уголовный кодекс США, Единообразный гражданский кодекс Индии, Кодекс Бустаманте, Модельный рекламный кодекс и другие акты. Особое внимание уделяется модельному законодательству в странах Содружества независимых государств, где разработан большой массив единообразных норм. В рамках трех основных направлений сотрудничества (обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономическое сотрудничество, обеспечение безопасности) рассматриваются рекомендательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», модельные законы «О правовом регулировании миграционных процессов на территории СНГ», «О правовом регулировании охраны труда», «Об образовании», «Об аудите», «О рынке ценных бумаг», «Об инновациях», Модельный гражданский кодекс, Экологический кодекс, модельный закон «Об информатизации, информации и защите информации», «О милиции (полиции)» и многие другие рекомендательные акты.

Теоретическую базу исследования составляют труды юристов в области теории государства и права, международного права и других отраслей юридической науки. Условно можно разделить теоретическую базу диссертационного исследования на две части. Общие теоретические категории модельного законодательства и проблемы единообразного регулирования и унификации были подробно изучены в работах Безруковой Ю. С., Колодкина Р. А., Тихомирова Ю. А. Второе направление, основанное на региональном изучении применения рекомендательных норм, представляют такие специалисты, как Келина С. Г., Чистяков Е. Г, Юртаева Е. А. и другие.

Научная новизна исследования выражается в многоаспектном исследовании модельного законодательства, недостаточно изученного в современной юридической науке. Работа является попыткой выделить основные направления разработки модельных норм и определить наиболее значимые факторы, влияющие на его формирование. Исследованы вопросы понимания места и значения «модельного законодательства» в различных интеграционных объединениях и странах, определены концептуально-теоретические элементы, определяющие законодательный процесс создания модельного и связанного с ним исследуемого законодательства. Диссертантом были проанализированы условия, предпосылки и проблемы реализации норм модельного законодательства на практике. В условиях всеобщей интеграции и глобализации существует необходимость детального рассмотрения модельного законодательства. Эти знания могут расширить представление о средствах правовой консолидации. Данное исследование раскрывает новые закономерности протекания процессов гармонизации в различных странах и межгосударственных объединениях.

Особое внимание в диссертации уделяется разработке и научному обоснованию проблем и предложений имплементации модельных законов на постсоветском пространстве. В работе разработана теоретическая основа для дальнейшего развития модельного законодательства, а также определены пределы и возможности регулирующего воздействия таких норм на общественные отношения.

Положения и выводы, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:

1) модельный закон — это акт рекомендательного характера, выполняющий нормативно-консолидирующую роль в законодательстве и дающий нормативную ориентацию для последующего законодательстваосновной функцией модельного акта является определение вектора развития общего и отраслевого правового регулирования, рекомендательный характер модельного закона может быть разным по характеру восприятия адресатами (более или менее авторитетный) — представляется, что смысл модельной рекомендации состоит в том, чтобы она была воплощена в законодательстве;

2) поскольку рекомендательный характер модельных актов не лишает их других функций закона, диссертант выдвигает тезис о том, что исторически сложившееся понятие «модельный закон» не отражает его юридическую сущность, более точным понятием является «модель закона». Однако устойчивость использования термина объясняется тенденцией заимствования понятийного аппарата, в англо-саксонской правовой системе, в частности, а также необходимостью отделения технико-математических терминов, таких как, модельный закон распределения вероятностей, от юридических понятий. В соответствии с прямыми и косвенными признаками диссертантом признается тождественность понятий «модельные», «типовые» и «единообразные» акты.

3) двойственность модельных законов проявляется в том, что, с одной стороны, модельный закон — это некий эталон, к которому должен стремиться законодатель в будущем, а с другой — подобный акт является компромиссным решением участников правового регулирования;

4) реформа права, осуществляемая во многих странах мира, а также в рамках международных организаций, затрагивает глубинные пласты правовой действительности, правового регулирования и правового сознания, освоение таких новых форм права, как модельное законодательство. Эволюционирование модельного законодательства проявляется в расширении границ применения модельных норм, увеличении и законодательного массива, появлении дифференцированных отраслевых систем;

5) модельные нормы — это правовые нормы, содержащиеся в модельном акте, они имеют только диспозицию и гипотезу, санкции в них не предусмотренысанкции содержатся в имплементированных нормах, принятых на основании и с учетом модельных норммодельные законы образуют структурированные системы для решения определенной проблемы правового регулирования, а рост массы модельных законов сопровождается отраслевой дифференциацией;

6) диссертантом выявлены четыре этапа разработки модельного законодательства в Содружестве Независимых государств: а) первый этап (1992;1995 гг). Данный период можно охарактеризовать как «парад суверенитетов». Модельные акты и другие документы, принимаемые в этот период, носят декларативный характерб) второй этап (1996;1999 гг.). Второй этап связан с детерминацией круга экономических, политических, социально-культурных проблем и выработкой путей их решения. Создается программа модельного законотворчества, в которую входят такие вопросы, как формирование правовой основы для экономической интеграции стран СНГ, создание целостной модельной правовой базы социальной политики, гуманитарного сотрудничества и экологиипервоочередную разработку модельных актов, имеющих базовое значение для определенной отрасли законодательства. На этом этапе внутри Содружества создаются интеграционные группы — ЕврАзЭС, ЦАЭС-ЦАС, Союзное государство, имеющие общие интересы — в) третий этап (2000 — 2003 гг.). Дифференциация отдельных объектов правового регулирования. Разработка актов, регулирующих конкретные вопросы, такие как рынок ценных бумаг, экспортный контроль, театр и театральная деятельность, библиотечное делог) (2004 — 2005 гг.) В настоящее время работа по разработке модельного законодательства заметно замедлилась. Данный этап характеризуется поиском новых решений существующих правовых проблем, в рамках локальных межгосударственных объединений (ЕврАзЭС, ЕЭП).

Модельное законодательство получило развитие на следующих уровнях: а) развитие законотворчества стран СНГ на двусторонней основеб) создание модельных актов в рамках региональных интеграционных блоков СНГ, т. е. при участии нескольких странв) интеграция национального законодательства на основе создания единой законотворческой концепции.

Представляется, что сочетание этих направлений законотворческой деятельности является современной цивилизованной формулой дальнейшего развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве.

7) эффективность использования модельных законов на международном уровне во многом определяется политическими факторами, экономической обстановкой взаимными потребностями и интересами участников правового регулирования, а также целями, определенными при.

2 См.: Постановление Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ «О разработке программы модельного законотворчества в СНГ», от 17 февраля 1996 г. N 7−21, Сп-б. разработке модельного акта. Можно с уверенностью утверждать, что в международном праве модельные законы эффективны только в сочетании с соглашениями, конвенциями и договорами, закрепляющими основные направления взаимодействия. Внедрение единообразных актов в национальное законодательство проходит быстрее на уровне отдельных министерств и ведомств, в ускоспециализированных областях, в рамках целевых программ или договорных отношениймодельные законы могут быть использованы в том случае, когда общая цель взаимодействия государств обусловлена взаимными потребностями и интересами и определена сознательно, а не проявляется как стихийный результат разновекторной деятельности. Модельные акты создаются в условиях возникновения принципиально новых условий в международном и национальном праве. Необходимость правового регулирования посредством модельных законов пропадает в случае: а) появления достаточно четкого, детального регулирования в национальном законодательствеб) в случае, если отпадает необходимость в конкретных правоотношенияхв) в случае наличия устойчивых обычаев правового регулирования.

8) Диссертантом определены направления деятельности государственных и межгосударственных структур, совершенствование которых позволит обеспечить эффективность внедрения модельных актов: а) материально-техническое обеспечение, включающее в себя: материальные средства на реализацию модельных проектов, ведение единой правовой базы, доступной для законодательных, исполнительных и судебных органов власти, сведения об изменениях в национальном законодательстве, а также научные исследования в данной областиб) организационная составляющая, представляющая собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деятельность специализированных или государственных структур по разработке и внедрению модельных актов, включающая в себя разработку механизма имплементации модельных норм, разработку общих требований, предъявлемых к модельным актам, специальное обучение кадровв) идеологическое обеспечение и контроль за реализацией модельных законов.

Практическая значимость работы. Взаимосвязь форм выражения права определяет специфику конкретных правовых систем, поэтому разработка модельных законов очень важна для теории государства и права. Результаты исследования могут быть использованы в прикладной деятельности как на уровне законодательных и исполнительных органов, так и на уровне отдельно взятых организаций, занимающихся внешнеэкономической деятельностью. Особо следует выделить возможность использования рекомендаций на уровне законодательных органов Содружества независимых государств. Рассмотрение вопросов, затронутых в диссертационном исследовании, направлено на среднесрочную и долгосрочную перспективу, сбалансированное и устойчивое развитие средств унификации и гармонизации законодательства.

Специфические закономерности возникновения, развития и внедрения модельного законодательства могут быть использованы учеными для развития юридической науки в целом, а также в теории государства и права, технико-прикладных, историко-правовых науках, а также в преподавании названных дисциплин. Теоретическое рассмотрение модельных норм способствует выявлению и практическому использованию их возможностей в осуществлении и совершенствовании правового регулирования, а следовательно, и постоянно возрастающей роли в развитии процессов правовой глобализации.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенных исследований и разработанные практические рекомендации нашли отражение в научных публикациях и статьях. Отдельные положения и выводы, сформулированные в диссертации, были представлены в комиссию по делам Содружества Независимых государств Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в Правовой департамент и Первый департамент стран Содружества Независимых государств Министерства иностранных дел Российской Федерации. Материалы исследования были также использованы для проведения лекционных занятий по конституционному праву зарубежных стран в Московском государственном открытом университете.

Структура и объем диссертационной работы. Структура работы определена актуальностью круга разрабатываемых проблем, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Результаты любого научного исследования должны отвечать таким требованиям, как: новизна и истинность. Только два этих свойства могут определить ценность данной теоретической научной работы. Практическая роль этой работы проявится не сразу, так как модельное законодательство год за годом входит в практику, улучшает ее. Результаты проведенного исследования можно отнести как к правотворческой, так и к правоприменительной практике.

Правовое регулирование внешних связей имеет большое значение для современного государства. Развитие модельного законодательства происходит в рамках общего совершенствования правовой системы, изменения социально-экономических реалий. Разработка модельного законодательства представляет собой объективно обусловленную направленную на унификацию норм права деятельность государств, межправительственных объединений, общественных организаций, уполномоченных научных институтов.

К числу факторов, формирующих потребность в использовании модельного законодательства можно выделить:

— необходимость унификации и гармонизации права,.

— консолидация на разных уровнях.

Среди наиболее значимых тенденций можно также выделить две214:

— глобализация современного мира;

— увеличение количества и роли неправительственных и межправительственных организаций на мировой арене.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что во многих странах в той либо иной степени используются модельные законы, развиваясь в русле.

214 Мировая политика и международные отношения на пороге 3 тысячелетия. Научные доклады // под ред. М. М. Лебедевой. M. Московский общественно-научный фонд. 2000. С. 11. общих тенденций. Степень интегрированности страны в мировое хозяйство, в жизнь и политические процессы международного сообщества предопределяет сегодня уровень экономики, социальных отношений, научно-технического прогресса общества. Деятельность СНГ, направленная на интеграцию, должна быть объектом скрупулезного и компетентного правового регулирования. Особое внимание в этой связи должно уделяться такому важному средству правового регулирования, как «модельное законодательство». В случае плодотворного развития и применения модельного законодательства как средства правового регулирования в странах СНГ может быть создан эффективный механизм решения проблем и правоприменения. Процессы унификации посредством модельных законов имеют место во всех отраслях права.

Результатом деятельности по разработке и имплементации модельных актов соответственно являются: унифицированные нормы в соответствие с потребностями конкретного общества, политическими, экономическими предпосылками.

Степень распространенности, интенсивности модельных законов в разных странах обусловлена:

— историческими предпосылками,.

— глобальными процессами, происходящими в мире,.

— интеграцией на различных уровнях,.

— необходимостью правовой унификации и гармонизации.

Проведенный анализ модельных законодательных актов позволяет сделать некоторые общие выводы.

Первый — такие акты играют все более заметную роль в процессе сближения внутреннего и международного права, с одной стороны, способствуют сближению национальных законодательств — с другой.

Второй — модельные законодательные акты различаются по содержанию, форме, по субъектам принятия.

Третий — модельные законы предполагают специфические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения (принятия).

Четвертый — модельные акты эволюционируют во времени и пространстве.

Пятый — требуются усилия по использованию модельных актов в законотворчестве суверенных государств. Эти особенности необходимо учитывать при применении норм в разных регионах и странах.

При всей внешне кажущейся новизне модельного законодательства как средства унификации в любом случае его разработка и имплементация находятся в рамках определенных исторически сложившихся подходов правового регулирования и правовых концепций, вариантов решения того либо иного вопроса. Модельные акты имеют общую этимологию с обычаями и обыкновениями. В настоящее время по сравнению с другими источниками права модельные акты играют вспомогательную роль.

Следует также отметить, что прогрессирующее экономическое сотрудничество государств и деловых кругов предъявляет новые требования к модельному правотворчеству, так как процесс трансформации его в национальное законодательство непрост и нередко деформируется или упрощается. В этой связи возникает главный вопрос — упрощение и ускорение этих процессов. В дальнейшем еще предстоит разработать организационно-правовые механизмы и систему мер по повышению востребованности типовых актов.

Требуются большие усилия для имплементации модельных актов в законотворчество суверенных государств, но, несмотря на это, необходимо отметить, что модельные законодательные акты являются перспективной формой правотворчества, используемой в той или иной мере во всем мире. Однако уже сейчас ясно, что необходимы в связи постоянным поиском в нашей стране и за рубежом рационализации и оптимизации унификационных форм, позволяющих достичь целей гармонизации законодательства. Процесс правовой гармонизации и унификации — долгосрочный и постоянный процесс, который не заканчивается разработкой модельного закона. Методы правового регулирования посредством модельного законодательства довольно неоднородны, охватывают почти все сферы жизни.

Модельное законодательство следует рассматривать только как одно из средств унификации и гармонизации, как средство, а не самоцель, как один из инструментариев, который будет более адекватно отражать существующие реалии.

В целом, можно отметить, что деятельность по разработке и имплементации модельных актов выступает одним из необходимых способов развития законодательства.

Перспективы дальнейшей разработки темы видятся:

1) В исследовании особенностей применения модельных актов в отдельных отраслях права, обусловленных спецификой соответствующих предметов и методов правового регулирования.

2) В изучении эффективности имплементационных механизмов.