Одним из основополагающих правовых принципов, без реализации которого существование правового государства невозможно, является принцип законности. С одной стороны он предполагает точное и неукоснительное исполнение гражданами, их организациями и объединениями действующих в государстве правовых норм. С другой — гарантирует полную легитимность действий государственных органов и должностных лиц всех уровней.
На наш взгляд, второй аспект принципа законности имеет особо важное и принципиальное значение для формирования и развития правового государства. Правонарушения, совершаемые государством в лице его органов и служащих, подрывают уровень доверия граждан к государственным структурам и государству в целом, способствуют развитию правового нигилизма и пренебрежительного отношения к праву, создают барьер непонимания и недоверия между государственным аппаратом и обществом. Вместо признания соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии со ст. 2 Конституции РФ закреплено в качестве прямой обязанности государства, оно само покушается на эти права и свободы, которые определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции). В таких случаях властные полномочия, предоставленные государственным органам и должностным лицам только для реализаций функций правового государства, используются в совершенно противоположных целях.
В этой связи хотелось бы привести яркое и образное высказывание известного немецкого юриста Рудольфа фон Иеринга, который писал, что «никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она ни была велика, далеко не может — по крайней мере для беспристрастного нравственного чувствасравняться с той, которую совершает установленная Богом власть, когда она сама нарушает право. Юридическое убийство, как его удачно обозначает наш язык, есть настоящий смертный грех в области права. Страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Это — то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого». 1.
Каким же образом можно оградить отдельных граждан и все общество в целом от подобных «юридических убийств», т. е. правонарушений, совершаемых самим государством в лице его служащих? Представляется, что основным средством борьбы с этим злом может служить лишь последовательное и продуманное закрепление и реализация другого правового принципа — принципа ответственности государства и его служащих за противоправные деяния. В общем, данный принцип заключается в применении к государству и представляющим его лицам мер юридической ответственности во всех случаях совершения подобных правонарушений. Применение мер юридической ответственности с одной стороны служит целям общей и частной превенции, а с другой, позволяет компенсировать тот ущерб, который был нанесен в результате противоправных действий государства и его служащих (штрафная и правовосстановительная функции юридической ответственности).
Для современной России, в условиях движения к правовому государству, рациональная реализация конституционно закрепленного принципа ответственности государства, его органов и служащих за совершенные правонарушения (ст. 52, 53 Конституции РФ), представляется одной из важнейших и приоритетных задач. Как показывает исторический опыт, на протяжении столетий в нашем государстве формировался высокий уровень взаимного недоверия между государством и основной массой населения. Граждане не доверяли и не доверяют государству, которое не выполняет перед ними своих обязанностей, а временами просто цинично обманывает их, а государство не доверяет гражданам, которые самыми различными способами стремятся избавиться от своих обязанностей перед государством и с опасливой настороженностью встречают любую инициативу или реформу, исходящую «сверху». В подобных условиях, не то что построение правового государства, но и любое значимое экономическое и социально-политическое развитие страны просто невозможны.
1 Р. фон Иеринг. «Борьба за право». М.: Феникс, 1991, стр. 44.
Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации с лоббирования узкокорпоративных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников. Именно с такими задачами связана проводимая в настоящее время реформа государственной службы1. Решение поставленных задач возможно лишь при условии успешной реализации принципа законности в государственном управлении и логически связанного с ним принципа ответственности государства и государственных служащих за совершаемые ими деяния.
Настоящая диссертация посвящена одному из частных аспектов общей проблемы ответственности государства и государственного аппарата — вопросам ответственности гражданских государственных служащих по административному праву.
Актуальность темы
настоящего исследования в первую очередь обусловлена обозначенной выше важностью принципа ответственности государства и государственных служащих в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.
Административное право регламентирует дисциплинарную и административную ответственность гражданских государственных служащих. Как отмечается в литературе: «вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем скажем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть.
1 См. Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г N Пр-1496- Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» // «Собрание законодательства РФ», 25.11.2002, N 47, ст. 4664. квалифицированы как должностные проступки"1. Между тем современное нормативное регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом несовершенно и противоречиво. Одной из основных задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов2. В то же время действующим законодательством не определены объем и характер регламентирования в должностных регламентах мер дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а принимаемые типовые должностные регламенты не имеют общего системного подхода к регламентации ответственности гражданских служащих. Представляется, что недостатки и отсутствие последовательности в правовом регулировании дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом обусловлены недостаточной теоретической разработкой современных проблем дисциплинарной ответственности на гражданской службе. В настоящей диссертации делается попытка системного теоретического анализа особенностей дисциплинарной ответственности гражданских служащих с учетом комплексного характера и общих признаков дисциплинарной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Административная ответственность гражданских государственных служащих, как специальных субъектов административных правонарушений, также практически не исследовалась. Лишь отдельные аспекты этого правового института традиционно затрагиваются в рамках рассмотрения общих проблем административной ответственности должностных лиц. Между тем анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о фактическом отсутствии самостоятельного, структурированного института ответственности гражданских служащих в законодательстве об административных правонарушениях. Регулирование.
1 Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. — М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003, стр. 139.
2 Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» // «Собрание законодательства РФ», 25.11.2002, N 47, ст. 4664. административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный и бессистемный характер.
Весьма актуальными как в теоретическом, так и практическом плане представляются проблемы разграничения дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих. Действующее законодательство допускает возможность применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания и административного наказания за фактически одно деяние. Представляется, что подобное положение вещей противоречит общему принципу справедливости юридической ответственности и невозможности удвоения наказания за одно правонарушение.
Целью настоящей диссертации является комплексное теоретическое исследование проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву, включающее в себя:
1. анализ дискуссионных вопросов сущности и общих признаков юридической ответственности и выработка на основе такого анализа методологических основ исследования частных проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву;
2. исследование исторических аспектов процесса возникновения и развития института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном законодательстве и правовой науке;
3. выявление общих признаков дисциплинарной ответственности с учетом комплексного характера правового регулирования данного вида юридической ответственности нормами трудового и административного права, а также выявление специфических особенностей дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих, обусловленных их специальным правовым статусом и публично-правовым характером служебной деятельности;
4. установление основания дисциплинарной ответственности гражданских служащих;
5. определение возможности регламентации дисциплинарной ответственности гражданских служащих в должностных регламентах, а также определение характера и объема такой регламентации;
6. выявление особенностей административной ответственности гражданских государственных служащих;
7. уяснение соотношения термина «государственный гражданский служащий», используемого в современном законодательстве о государственной гражданской службе, и термина «должностное лицо», определенного в законодательстве об административных правонарушениях;
8. исследование проблем разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения гражданских государственных служащих к дисциплинарной и административной ответственности, урегулированные нормами административного права.
Предметом исследования являются различные теоретические концепции, выработанные в административном праве, общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности, а также проблемами государственной службы. В диссертации также исследуются действующие нормативные правовые акты, регламентирующие ответственность гражданских государственных служащих, нормативные акты об ответственности государственных служащих дореволюционного и советского периодов, отдельные акты зарубежного законодательства (Франции, США, Германии, Швейцарии).
Методологическую основу диссертационного исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений. Широко использованы такие методы, как диалектический, системный, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых по общей теории права и ряду отраслевых дисциплин (административному, трудовому, уголовному праву).
В дореволюционный период вопросы ответственности государственных служащих за противоправные деяния затрагивали Н. И. Лазаревский, А. И. Елистратов, В. Н. Ширяев, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов.
Теоретическую основу исследования общих вопросов сущности и признаков юридической ответственности составили труды таких ученых как О. Э. Лейст, Н. С. Малеин, С. Н. Братусь, О. С. Иоффе, И. С. Самощенко, С. С. Алексеев, В. Н. Кудрявцев, М. Х. Фарукшин.
Основой для изучения проблем юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву явились работы таких ученых-административистов как Ю. С. Адушкин, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, Д. А. Гавриленко, И. А. Галаган, A.A. Гришковец, A.A. Демин, В. А. Козбаненко, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, А. П. Шергин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, А. И. Щербак, Ц. А. Ямпольская.
При написании диссертации автор также обращался к исследованиям специалистов в области уголовного (В.Н. Ширяев, А. Я. Аснис, Б. В. Волженкин, Б. В. Здравомыслов, В. Ф. Кириченко, А. Я. Светлов, М. В. Турецкий, Б.С. Утевский) и трудового права (Л.А. Сыроватская, В. Н. Скобелкин, Ю.П. Орловский).
Кроме того, были изучены диссертационные исследования, касающиеся проблематики дисциплинарной ответственности государственных служащих в советский период, в том числе работы В. А. Воробьева, Б. И. Жерлицына, Н. С. Лазаревой, Г. А. Нестеровой. Также автор обращался к диссертациям, затрагивающим вопросы административной ответственности должностных лиц. В их числе работы Н. В. Бодровой, М. В. Ермоленко, П. И. Кононова, А. Н. Костюкова, Е. И. Марковой, С. Е. Чаннова, В. Г. Чмутова.
Среди специальных исследований проблем ответственности государственных гражданских служащих, относящихся к современному этапу развития законодательства о гражданской службе, хотелось бы отметить кандидатские диссертации A.B. Чуева1 и Е.Г. Бабелюк2.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы юридической ответственности чиновников за должностные правонарушения исследовались еще дореволюционными авторами. Советские ученые внесли огромный вклад в.
Чуев A.B. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. канд. юрид. наук: — М., 2005.
2 Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: — Санкт-Петербург, 2005. исследование данной темы. К несомненным достижениям советской юриспруденции в исследовании рассматриваемой проблематики необходимо отнести комплексную трактовку дисциплинарной ответственности как института трудового и административного праваисследование и определение таких понятий как «дисциплина труда», «служебная дисциплина», «нарушение дисциплины труда». В научных работах, относящихся к советскому периоду, определяются понятие и специфика дисциплинарного проступка государственного служащегодается характеристика и классификация дисциплинарных санкций, налагаемых на государственных служащихсодержится разграничение мер дисциплинарной ответственности и дисциплинарно-пресекательных меранализируются проблемы соотношения различных видов юридической ответственности за совершение государственным служащим деяний, связанных с неисполнением (ненадлежащим исполнением) должностных обязанностей, исследуются вопросы дисциплинарного производства и порядка применения дисциплинарных взысканий. В большинстве случаев вопросы дисциплинарной и административной ответственности государственных служащих рассматриваются в рамках изучения общей проблемы обеспечения законности в советском управлении. В то же время следует иметь в виду, что понимание государственной службы в советский период и современные представления о сущности этого института в значительной степени отличаются друг от друга1. Это обстоятельство необходимо критически учитывать во всех случаях применения научных достижений советского периода для анализа современных реалий по рассматриваемой проблематике.
На современном этапе научного исследования вопросов юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву изучаются вопросы оснований дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащихобсуждается необходимость более определенного законодательного закрепления деяний, рассматриваемых в качестве дисциплинарных правонарушений гражданских служащиханализируется проблема четкого разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а также связанная с ней проблема избежания удвоения юридической ответственности гражданских служащих за одно.
1 Более подробно см. об этом § 2 главы 2 диссертации, стр. 72−74. деяниеисследуется система дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих и выявляются ее недостатки.
К числу самых последних теоретических концепций по изучаемой проблеме можно отнести предложенную Е. Г. Бабелюк классификацию дисциплинарных проступков гражданских государственных служащих в зависимости от вида неисполненной обязанности на три группы (1-ая — проступки, связанные с неисполнением функциональных обязанностей, 2-ая — проступки, связанные с неисполнением внутриорганизационных обязанностей, 3-я — проступки, связанные с неисполнением морально-этических обязанностей). В соответствии с этой классификацией дисциплинарных проступков указанный автор предлагает нормативно установить их соотношение с мерами дисциплинарной ответственности, а также выделить три вида дисциплинарных производств1.
Своеобразную концепцию структуры института ответственности государственных гражданских служащих по административному праву предлагает A.B. Чуев. По его мнению, в зависимости от сферы нарушаемых правоотношений ответственность можно подразделить на административную, когда нарушаются внешние управленческие отношения, и дисциплинарную, в случае отступления государственным гражданским служащим от установленного порядка.
— у осуществления служебных отношений в порядке подчиненности. Указанный автор также обосновывает необходимость принятия специального федерального закона «О дисциплине государственных гражданских служащих РФ» и предлагает его структуру.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном и системном подходе к изучению вопросов ответственности гражданских государственных служащих по административному праву с учетом тех законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, которые принимаются в ходе проводимой реформы государственной службы. Впервые частные проблемы дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих рассматриваются сквозь призму общетеоретических.
1 Об этом см. Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. С-пб., 2005, стр. 5.
2 См. Чуев A.B. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2005, стр. 20. положений о юридической ответственности, с учетом общей специфики дисциплинарной и административной ответственности как самостоятельных видов юридической ответственности. Научная новизна настоящей работы состоит также в положениях, выносимых на защиту:
1. Под ответственностью государственного гражданского служащего по административному праву понимается применение к нему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей.
2. Единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Критически оценивается точка зрения о возможности наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, т.к. они охватываются понятием дисциплинарного проступка.
3. Обосновывается, что объект посягательства дисциплинарных проступков гражданских служащих имеет сложную природу. Помимо отношений по поддержанию служебной дисциплины конкретного государственного органа, дисциплинарные проступки могут посягать на интересы всей государственной службы в целом, а также затрагивать частные интересы граждан и организаций.
4. Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и служебном контракте. Основополагающее значение при установлении должностных обязанностей гражданских служащих имеют ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.04 № 79-ФЗ и должностной регламент.
5. Применение к гражданским служащим дисциплинарных взысканий, в соответствии с Законом № 79-ФЗ, является правом, а не обязанностью представителя нанимателя. Это положение представляется спорным, поскольку не учитывает публично-правовой природы дисциплинарных правонарушений и дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих. Привлечение к дисциплинарной ответственности служащих, виновных в совершении ряда дисциплинарных проступков, связанных с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, необходимо закрепить в качестве прямой обязанности субъектов дисциплинарной власти.
6. Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, в основном связана с моральным воздействием на правонарушителя и может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная. Поэтому вполне обоснованной представляется постановка вопроса о расширении перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность или затрудняющих карьерный рост служащего, а также о дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные. В целом такое расширение позволит повысить эффективность применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых дисциплинарных взысканий.
7. Гражданские государственные служащие (как и государственные служащие в целом) в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных административных правонарушений КоАП РФ не выделяются. Только часть гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Соответственно, только эта часть гражданских служащих может быть отнесена к числу специальных субъектов должностных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.
8. Нормами административного права устанавливается дисциплинарная и административная ответственность гражданских служащих. Четкого разграничения этих двух самостоятельных видов юридической ответственности действующее законодательство не содержит. Во многом это обусловлено неудачной, чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка, содержащейся в ст. 57 Закона № 79-ФЗ, т.к. в соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком. Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. По мнению автора, такое положение вещей недопустимо, т.к. в подобных ситуациях нарушается общий принцип юридической ответственности, в соответствии с которым применение двух наказаний за одно и то же правонарушение невозможно. В связи с этим предлагается внести необходимую корректировку в названную статью закона.
9. Делается вывод о фактическом отсутствии в действующем законодательстве об административных правонарушениях полноценного института административной ответственности гражданских государственных служащих за совершение должностных административных правонарушений. Формулируется предложение о совершенствовании соотношения дисциплинарной и административной ответственности за правонарушения, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) гражданскими служащими служебных обязанностей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты настоящего исследования могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере установления ответственности гражданских государственных служащих за дисциплинарные и должностные административные правонарушения, а также в правоприменительной практике государственных органов и должностных лиц. Теоретические выводы, положения и обоснования, выработанные в ходе диссертационного исследования, могут использоваться в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право России», а также спецкурсов «Государственная служба» и «Административная ответственность».
Гпава 1. Общая характеристика юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву.
Заключение
.
Рациональное закрепление принципа ответственности гражданских служащих за надлежащее исполнение должностных обязанностей является необходимым условием обеспечения законности в государственном управлении и формирования правового государства. Важную роль в реализации этого принципа играет установление юридической ответственности гражданских служащих в рамках административного права. Систематический анализ ответственности гражданских служащих по административному праву позволяет сделать следующие обобщенные выводы.
Нормами административного права регламентируется дисциплинарная и административная ответственность гражданских государственных служащих. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих в основном установлена ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.04 № 79-ФЗ. Особенности дисциплинарной ответственности гражданских служащих обусловлены их специальным правовым статусом и публично-правовым характером государственно-служебных отношений. Основанием дисциплинарной ответственности гражданского служащего может служить только дисциплинарный проступок, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Правонарушения иных видов (в т.ч. административные), по нашему мнению, не могут служить основанием для применения мер дисциплинарной ответственности. Понятием дисциплинарного проступка охватываются также поступки, порочащие честь и достоинство гражданского служащего. Законом № 79-ФЗ устанавливаются лишь отдельные составы дисциплинарных проступков гражданских служащих, совершение которых влечет применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения. В остальных случаях, при решении вопроса о наличии или отсутствии в действиях служащего признаков дисциплинарного проступка, субъект дисциплинарной власти может руководствоваться лишь его общей дефиницией. Закон № 79-ФЗ содержит закрытый перечень из пяти дисциплинарных взысканий, которые могут применяться к гражданским служащим. Действующее законодательство не предусматривает дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные.
Административная ответственность гражданских служащих устанавливается законодательством об административных правонарушениях. КоАП РФ не выделяет гражданских служащих в качестве специальных субъектов административной ответственности, однако часть гражданских служащих подпадает под общие признаки должностного лица, закрепленные в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. В соответствии с положениями КоАП РФ должностные лица несут ответственность в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Действующий КоАП РФ предусматривает сравнительно небольшое число составов, субъектами которых могут быть гражданские служащие. В большинстве случаев административная ответственность гражданского служащего наступает за неисполнение (ненадлежащее исполнение) специальных обязанностей, связанных с занятием определенной должности гражданской государственной службы и наличием соответствующей этой должности компетенции. В некоторых случаях предусматривается административная ответственность за нарушение общих обязанностей, наличие которых обусловлено самим фактом занятия должности гражданской службы. Наиболее распространенным видом административного наказания, установленным за должностные административные правонарушения, которые могут быть совершены гражданскими служащими, является административный штраф. В некоторых случаях к гражданскому служащему может быть назначено административное наказание в виде предупреждения. Специальных видов административных наказаний, применяемых исключительно к государственным служащим, КоАП РФ не содержит.
В процессе диссертационного исследования выявились некоторые существенные недостатки нормативно-правового регулирования ответственности гражданских служащих по административному праву:
1. Закон № 79-ФЗ предусматривает возможность регулирования дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих в служебном распорядке государственного органа, служебном контракте, а также должностном регламенте. Однако объем и характер такой регламентации в названных правовых актах Законом № 79-ФЗ не определены. В то же время одной из задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов. Анализ примерной формы служебного контракта и различных методических указаний по разработке должностных регламентов позволяет сделать вывод о том, что в них лишь дублируются положения Закона № 79-ФЗ, касающиеся дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Представляется, что во многом это обусловлено отсутствием указаний на объем регламентации мер ответственности в рассматриваемых правовых актах. По нашему мнению, в должностных регламентах возможна формулировка составов дисциплинарных проступков гражданских служащих, связанных с неисполнением (ненадлежащим) исполнением специальных должностных обязанностей, а также указание на конкретное дисциплинарное взыскание, из числа предусмотренных Законом № 79-ФЗ, которое должно последовать за совершение дисциплинарного проступка. Поэтому необходимо внести соответствующие уточнения в Закон № 79-ФЗ, касающиеся определения характера и объема регламентации ответственности гражданских служащих в служебном распорядке государственного органа, служебном контракте и должностном регламенте.
2. Закон № 79-ФЗ дает слишком широкое определение дисциплинарного проступка, как неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. При таком подходе, с формальной точки зрения понятием дисциплинарного проступка неизбежно будут охватываться должностные административные правонарушения и должностные преступления, совершаемые гражданскими служащими. Учитывая, что законодательство не содержит ограничения на одновременное применение мер дисциплинарной и административной или дисциплинарной и уголовной ответственности, то на практике совершение гражданским служащим должностного административного правонарушения или должностного преступления повлечет еще и применение мер дисциплинарной ответственности. Такое положение вещей представляется недопустимым, т.к., во-первых, привлечение лица к двум видам штрафной юридической ответственности противоречит общему принципу невозможности удвоения наказания за одно правонарушение и является несправедливым, во-вторых, происходит смешение оснований различных видов юридической ответственности. В связи с этим предлагается следующее уточнение формулировки ст. 57 Закона № 79-ФЗ: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, в случае, если это деяние не является административным правонарушением или преступлением, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания. «.
3. В соответствии с положениями Закона № 79-ФЗ привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности это право, а не обязанность субъекта, обладающего дисциплинарной властью. Представляется, что подобное положение, перенесенное в административное законодательство из трудового, не учитывает публично-правовой природы государственно-служебных отношений и специфики статуса гражданского служащего. Дисциплинарные правонарушения посягают не только на внутренний распорядок и дисциплину конкретного государственного органа, но так или иначе затрагивают общественно-значимые интересы всей гражданской государственной службы в целом, а в ряде случаев могут также нарушать законные права и интересы отдельных граждан и организаций. Поэтому представляется необходимым закрепить привлечение к дисциплинарной ответственности гражданских служащих, совершивших дисциплинарные проступки, связанные с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, в качестве прямой обязанности субъектов, обладающих соответствующими дисциплинарными полномочиями.
4. Закон № 79-ФЗ предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершение поступков, порочащих их честь и достоинство. При этом никаких указаний на признаки таких деяний Закон не содержит. Исходя из этого остается неясным, имеются ли в виду поступки, хотя и не являющиеся правонарушениями, но вызывающие моральное осуждение со стороны большинства членов общества (например, бытовое пьянство, грубое обращение с членами семьи и т. д.), или же это понятие охватывает также определенные правонарушения (например, мелкое хулиганство, появление в общественном месте, не при исполнении служебных обязанностей, в состоянии алкогольного (или иного) опьянения? Очевидно, что понятие «чести и достоинства гражданских служащих» является оценочной категорией, поэтому в настоящее время ничто не мешает субъектам дисциплинарной власти по своему усмотрению очень широко (или, наоборот, очень узко, в зависимости от обстоятельств) толковать рассматриваемое оценочное понятие. В связи с этим представляется необходимым на законодательном уровне закрепить общие признаки тех деяний, которые можно отнести к числу «порочащих», что позволит в значительной степени снизить возможность злоупотребления дисциплинарными полномочиями.
5. Система дисциплинарных взысканий, закрепленная в Законе № 79-ФЗ, недостаточно разнообразна и содержит взыскания, воздействующие в основном на моральную сферу правонарушителя. С учетом зарубежного опыта, а также исторических аспектов развития отечественного законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих, представляется целесообразным расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим. В него необходимо включить взыскания, имеющие материальную направленность (например, штраф, вычет из денежного содержания и т. д.), а также взыскания, затрудняющие карьерный рост правонарушителя (например, понижение в должности, исключение из кадрового резерва для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста и т. д.).
6. Новеллой законодательства о дисциплинарной ответственности гражданской службы является такой вид дисциплинарного взыскания как освобождение от замещаемой должности гражданской службы. По нашему мнению, нормативная регламентация этого вида дисциплинарного взыскания содержит ряд недостатков. Во-первых, в Законе № 79-ФЗ термин «освобождение от замещаемой должности гражданской службы» часто употребляется в ином значении, не связанным с применением мер дисциплинарной ответственности. Во-вторых, в законодательстве нет указания на невозможность карьерного роста служащего, включенного в кадровый резерв в связи с применением к нему этого дисциплинарного взыскания. В-третьих, в законодательстве не указаны конкретные дисциплинарные проступки, совершение которых может повлечь применение к гражданскому служащему столь сурового дисциплинарного взыскания, по своей сути очень близкого к увольнению.
7. Законодательство об административных правонарушениях не выделяет гражданских служащих (или хотя бы государственных служащих в целом) в качестве специальных субъектов административных правонарушений. Только часть гражданских служащих подпадает под общее определение должностного лица, содержащееся в КоАП РФ. Особенная часть Кодекса также не содержит специальной главы, в которой были бы собраны административные правонарушения, направленные против интересов государственной службы. Установление административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный, бессистемный характер. Неисполнение гражданским служащим многих служебных обязанностей (в том числе и тех, которые установлены Законом № 79-ФЗ) в качестве административных правонарушений КоАП РФ не рассматриваются, хотя по своей сути эти обязанности сходны с теми, за нарушение которых Кодексом устанавливается ответственность.
