Дискреционные полномочия прокурора и проблемы их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса

Актуальность темы

диссертационного исследования.

В рамках проводимой в стране судебной реформы и построения в России правового государства уголовно-процессуальное законодательство неоднократно подвергалось существенным изменениям, направленным на защиту и обеспечение прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства, недопустимость их нарушения и повышение эффективности уголовного судопроизводства.

Рассмотрение вопроса дискреционных полномочий прокурора представляет особую актуальность в связи с утверждением принципа господства права как основы демократического государства, осознанием ключевой роли при этом системы уголовного судопроизводства и особого места прокуратуры в механизме уголовно-процессуального регулирования.

Интерес к изучению проблемы дискреционных полномочий прокурора при принятии процессуальных решений обусловлен тем, что положительное разрешение связанных с этой проблемой вопросов способно оказать позитивное воздействие на деятельность правоохранительных органов. В свою очередь активная, отвечающая духу и букве закона деятельность этих органов может благоприятно и созидательно влиять не только на обеспечение прав личности в уголовном процессе, но и на состояние правовой обстановки в обществе. С учетом непрекращающихся научных дебатов по поводу места и роли прокуратуры в системе государственных органов в целом и неясности положения прокурора в системе российской государственности в частности существует необходимость исследования сущности прокурорской деятельности.

Основное предназначение прокурора — обеспечение на всей территории России единства законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Сила государственной власти, авторитет и сила прокурорской деятельности заключаются, прежде всего, в юридической и фактической обоснованности действий, законности осуществления прокурором его функций.

Закон — выражение народной воли (ст. 3 Конституции РФ). Одновременно он — творение законодательной власти. Прокурор заботится о претворении закона в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Он сам действует на основе закона и подчиняется только ему. Прокуратура, реализуя принцип законности во всех сферах государственной и общественной жизни, формирует единое правовое пространство. Именно такое назначение прокуратуры определяет ее роль и место в качестве элемента механизма эффективной реализации единой государственной власти, обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории Российской Федерации. Подобное положение прокуратуры соответствует и единым международным стандартам, предъявляемым к данному органу государства. •.

Обозначенная тема диссертационного исследования представляет особый интерес для изучения в науке и практике уголовного процесса. Дискреционные полномочия прокурора заслуживают особого внимания и требуют отдельной методологической научной разработки с учетом дискуссионности обозначенной тематики исследования.

В рамках данной работы рассматривается уголовно-процессуальный аспект деятельности прокурора при осуществлении им своих полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса.

Степень разработанности темы исследования.

Рассматриваемые в диссертационном исследовании проблемы сгруппированы в двух разделах, связанных между собой по содержанию. В первой главе проведен комплексный анализ понятия, сущности и правовой природы дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе, рассмотрено соотношение дискреционных полномочий прокурора с элементами объективного и субъективного характеравторая глава посвящена соотношению дискреционных полномочий прокурора и иных участников уголовного судопроизводства и определен механизм их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса.

Указанное краткое содержание работы позволяет отметить глубину разработки понятия «дискреционные полномочия прокурора», для чего диссертанту потребовалось провести тщательный анализ работ как зарубежных, так и отечественных авторов.

Значительный вклад в разработку обозначенных проблем внесли В. А. Азаров, А. Барак, Н. И. Гулиева, В. Н. Дубовицкий, Н. В. Жогин, 3.3. Зинатуллин, К. И. Комиссаров, Б. М. Лазарев, П. А. Лупинская, П. И. Люблинский, П. Г. Марфицин, О. А. Папкова, И. Л. Петрухин, В. М. Савицкий, Ю. П. Соловей, М. С. Строгович, Ф. Н. Фаткуллин, А. Г. Халиуллин, B.C. Шадрин, А. Б. Ярославский и др.

Вместе с тем, целый ряд проблем, касающихся вопросов осуществления деятельности прокурора в уголовном процессе, остался не разрешенным до настоящего времени. Поскольку решение частного вопроса не позволяет выявить сущность целого, устранить противоречия на основе анализа различных точек зрения, необходима дальнейшая разработка вышеназванной проблемы.

Целью настоящего диссертационного исследования являются разработка понятия «дискреционные полномочия прокурора», обоснование необходимости внесения дополнений в ст. 5 УПК РФ «Основные понятия, используемые в Кодексе», ст. 37 УПК РФ «Прокурор», ст. 110 УПК РФ «Отмена или изменение меры пресечения», ст. 146 УПК РФ «Возбуждение уголовного дела публичного обвинения», ст. 148 УПК РФ «Отказ в возбуждении уголовного дела», ст. 153 УПК РФ «Соединение уголовных дел», а также рассмотрение проблем реализации дискреционных полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.

Цель исследования обусловила постановку следующих задач: определение понятия и основных признаков дискреционных полномочий прокурораразработку механизма формирования и определение пределов дискреционных полномочий прокурорасоотношение дискреционных полномочий прокурора и иных участников уголовного судопроизводства при принятии решений на досудебных стадиях уголовного процессаразработку предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом исследования являются уголовно-процессуальные отношения, возникающие при реализации прокурором полномочий в рамках осуществляемой им деятельности на досудебных стадиях уголовного процесса.

Предмет исследования составили международные и уголовно-процессуальные нормы, связанные с реализацией прокурором своих полномочий, а также практика деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.

Методологической основой исследования послужили диалектический метод познания, а также комплекс общенаучных и специальных методов исследования, применяемых при исследовании правовых явлений: формальнологический, сравнительно-правовой, исторический, метод системного анализа, интервьюирование и др.

Теоретическая база исследования — работы зарубежных и отечественных авторов по уголовному процессу, прокурорскому надзору, общей теории права, социологии, психологии, философии.

Нормативной и информационной базой исследования являются международные правовые акты, Конституция РФ, УПК РФ, УК РФ, ГПК РФ, постановления и определения Конституционного и Верховного Судов РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, современная судебная практика, а также практика деятельности прокуратуры и районных отделов внутренних дел Удмуртской Республики.

Эмпирическая основа диссертации — изучение 840 уголовных дел, рассмотренных судами первой инстанции в Удмуртской Республике, опрос по специально разработанной анкете в рамках диссертационного исследования 54 прокуроров и 246 помощников прокурора различных субъектов РФ (военная прокуратура Ижевского военного гарнизона — 15- прокуратура Удмуртской Республики — 60, в том числе аппарат прокуратуры Удмуртской Республики — 15, прокуратура Ленинского района г. Ижевска — 6, прокуратура Октябрьского района г. Ижевска — 10, прокуратура Первомайского района г. Ижевска — 9, прокуратура Индустриального района г. Ижевска — 5, прокуратура Устиновского района г. Ижевска — 5, прокуратура г. Сарапула — 10- прокуратура г. Иркутска — 60- прокуратура г. Омска — 60- прокуратура Республики Мордовия — 105, в том числе аппарат прокуратуры Мордовии — 30, прокуратура Чамзинского района — 6, прокуратура Ковылкинского района — 9, прокуратура Дубенского района — 15, прокуратура Лямбирского района — 15, прокуратура Ленинского района г. Саранска — 30) — анализ 1500 отказных материаловизучение 360 уголовных дел, производство предварительного следствия по которым приостановлено, и 220 уголовных дел, производство по которым прекращено.

Научная новизна исследования состоит в том, что в работе рассмотрен комплекс вопросов, связанных с реализацией прокурором полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса, внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства в части, касающейся реализации прокурором дискреционных полномочий для производства эффективного осуществления уголовного судопроизводства. На защиту по результатам проведенного диссертационного исследования выносятся следующие основные научные положения, выводы и практические рекомендации, определяющие во взаимосвязи новизну работы:

1. Сформулировано понятие «дискреционные полномочия прокурора», под которыми понимаются предоставленные прокурору правомочия принимать законные решения по вопросам права, возможность принятия которых вытекает из общих и лишь относительно определенных указаний закона с учетом конкретных обстоятельств дела в целях наиболее эффективного осуществления уголовного судопроизводства.

2. Раскрытие сущности дискреционных полномочий позволило сделать вывод о том, что практически все полномочия прокурора, указанные в ст. 37 УПК РФ, где существует возможность выбора решения с учетом обстоятельств конкретного дела, являются дискреционными, за исключением абсолютно определенных положений закона.

3. Разработан механизм формирования дискреционных полномочий прокурора: правосознание — внутреннее убеждение и совесть — мотивация поведения — усмотрение прокурора и правоприменение — дискреционные полномочия прокурора.

4. На основе анализа изучения теоретических положений и правоприменительной практики исследована сущность субъективных элементов деятельности прокурора. При этом расставлены приоритеты в интересах гражданина — удовлетворение собственных нужд, которые не должны выходить за рамки закона и нарушать права и свободы других членов обществав интересах прокурора как должностного лица органа государственной власти — удовлетворение нужд общества, личности и государства в соответствии со ст. 37 УПК РФ.

5. Обоснована необходимость пересмотра процессуального положения прокурора на стадии возбуждения уголовного дела в части: наделения прокурора правом возбуждения уголовных дел при отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, принятых следователемнаделения прокурора правом давать согласие на возбуждение уголовного дела дознавателем.

Предложено внести соответствующие изменения в ст. 148 УПК РФ «Отказ в возбуждении уголовного дела», изложив ч. 6 в следующей редакции:

Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возбуждает уголовное дело".

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Прокуратура РФ имеет своим первостепенным назначением обеспечение режима законности на всей территории страны, и вся ее деятельность направлена на соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства.

В связи с изложенным определение дискреционных полномочий прокурора отвечает наметившейся в последние годы тенденции гуманизации уголовной политики государства, что соответствует ст. 2 Конституции РФ, признающей человека, его права и свободы высшей ценностью государства, основному смыслу и содержанию деятельности органов государственной власти и государственных служащих361, а также связано с адаптацией уголовно-процессуального законодательства к современной социальной обстановке в обществе с учетом исторического развития уголовного процесса, защитой интересов общества посредством защиты интересов каждого гражданина (ст. 6 УПК РФ), выработкой позитивного отношения к уголовному процессу в целом и соответствия норм национального права праву международному.

Анализ норм международного права и национального законодательства РФ подтвердил актуальность, новизну, теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования. В результате проведенного автором комплексного исследования вопросов теории и практики деятельности прокурора на досудебном производстве осуществлено разрешение научной проблемы, имеющей важное социальное значение в области уголовного судопроизводства.

Полученная в ходе проведенного исследования эмпирическая база позволила сформулировать ряд научных положений, а также практических предложений по демократизации и гуманизации уголовно-процессуального законодательства, приведению его в соответствие с международными.

361 Общие принципы служебного поведения государственных служащих (утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885). П. 2 // Справочно-правовая система «Гарант». стандартами, защищающими права, свободы и законные интересы личности, общества и государства.

Следует выделить основные теоретические положения:

1. Рассмотрев в рамках диссертационного исследования правовую природу дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе, обозначив спорные моменты и определив пути их возможного разрешения, исследовав их механизм формирования и определив пределы таковых, мы предложили собственное определение понятия «дискреционные полномочия» как уголовно-процессуальной категории.

Безусловно, говорить о рецепции в рамках международных правовых норм дискреционных полномочий прокурора в российском уголовном процессе, может быть, и преждевременно, но обратить внимание на подобное отношение государства к реальным возможностям его правоохранительной системы, как нам представляется, крайне необходимо. Может быть, когда-нибудь государство, законодатель и «заинтересованные ведомства» России поймут, что, расширяя состязательность уголовного судопроизводства, действия презумпций, особых и сокращенных производств, а также возможностей стороны защиты противостоять уголовному преследованию (без достаточного повышения эффективности деятельности правоохранительных органов), абсолютно непродуктивно (абсурдно) требовать от правоприменителя.

362 выполнения на практике принципа «неотвратимости наказания» .

В рамках проводимой в стране уголовно-правовой политики, с учетом важности разъяснения смысла понятия «дискреционные полномочия», точного и одинакового его понимания, обоснования целесообразности его закрепления в. специальной норме необходимо внести соответствующие изменения в ст. 5 УПК РФ, дополнив её п. 61 «дискреционные полномочия прокурора».

Итак, дискреционные полномочия прокурора — это предоставленные прокурору правомочия принимать законные решения по вопросам права,.

362 Деришев Ю. В. УПК РФ: некоторые итоги правоприменения в сфере досудебного производства / Уголовное досудебное производство: проблемы теории и практики: Материалы международной научно-практической конференции (06 октября 2004 г.). Омск: Омский юридический институт, 2004. С 183. возможность принятия которых вытекает из общих и лишь относительно определенных указаний закона с учетом конкретных обстоятельств дела в целях наиболее эффективного осуществления уголовного судопроизводства.

Кроме того, в работе определены основные признаки дискреционных полномочий прокурора: полномочия прокурора предусмотрены закономдискреция предусматривает вариативность принимаемого решениякаждое из возможных решений, принимаемое прокурором, должно быть законнымцелью использования дискреционных полномочий прокурора является повышение эффективности осуществления уголовного судопроизводства.

2. Соглашаясь с позицией Н. И. Гулиевой относительно сущности дискреционных полномочий, в работе сделан вывод о том, что практически все полномочия прокурора, указанные в ст. 37 УПК РФ, где существует возможность выбора решения с учетом обстоятельств конкретного дела, являются дискреционными, за исключением абсолютно-определенных положений закона (напр., пп. 10, 11, 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

3. При рассмотрении механизма формирования дискреционных полномочий прокурора особое внимание уделено субъективным элементам деятельности, а также мотивации поведения прокурора. В работе подчеркнуто значение такой психологической категории, как интерес, с учетом наличия субъективного элемента в деятельности прокурора.

Это объясняется тем, что вопрос о дискреционных полномочиях как публичном принципе может возникать только тогда, когда деятельность какого-либо органа связана с существенными интересами личности, общества и государства и когда она влечет за собой важные индивидуальные и социальные последствия. При рассмотрении влияния интереса на реализацию дискреционных полномочий прокурора отмечено, что, согласно нормам УПК РФ, понятие «интерес» употребляется при определении назначения уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ) и определении процессуального статуса каждого участника уголовного процесса (разд. 2 УПК РФ).

Человек чаще всего действует в целях достижения какого-то результата, удовлетворения определенных потребностей, что является психологической концепцией его деятельности. В противном случае мы можем говорить об отклонении в психическом состоянии человека, вызванном самыми различными причинами. Система потребностей личности оказывает непосредственное влияние на ее интересы, что зависит от занимаемой ею должности, выполнения поставленной задачи и др.

В уголовном процессе, как правило, любая личность действует, исходя из собственных интересов, которые не всегда согласуются не только с интересами другой личности, но и с общественными или государственными, а иногда против своих интересов. При этом необходимо разграничивать личность просто гражданина и личность должностного лица, так как от этого зависит механизм расстановки приоритетов в определении интереса.

Интерес прокурора в уголовном деле должен быть направлен на обеспечение верховенства закона, укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, как того требуют нормы российского законодательства.

Все это подчеркивает актуальность расстановки приоритетов в интересах гражданина — удовлетворение собственных нужд, которые не должны выходить за рамки закона и нарушать права и свободы других членов обществав интересах прокурора как должностного лица органа государственной властиудовлетворение нужд общества, личности и государства в соответствии со ст. 37 УПК РФ.

4. Проанализировав основные структурные элементы механизма формирования дискреционных полномочий прокурора, мы доказали взаимосвязь субъективных и объективных элементов деятельности прокурора и убедились в сложности механизма формирования дискреционных полномочий прокурора.

Субъективный элемент в деятельности прокурора — его психологическая составляющая — внутреннее убеждение, формирующееся на основе правосознания личности, тесно связано с морально-правовой категорией совести (ст. 17 УПК РФ). Для принятия какого-либо решения, для приведения механизма в действие необходима мотивация поведения, причем все должно происходить в рамках закона.

Следующий уровень — это усмотрение как правовая категория, где налицо взаимосвязь субъективных и объективных элементов деятельности прокурора в процессе принятия решения по обстоятельствам конкретного уголовного дела.

В свою очередь в соответствии с понятиями «полномочие» -«официально предоставленное право какой-либо деятельности"363 и «правоприменение» — «деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем принятия решения"364, а также с учетом анализа международных и национальных правовых норм, семантического толкования понятия «усмотрение», мы приходим к выводу, что усмотрение прокурора в правоприменительной деятельности — это и есть его дискреционные полномочия.

5. При реализации установленных действующим законодательством форм прокурорского надзора за процессом возбуждения уголовных дел налицо отсутствие у прокурора законодательно закрепленной возможности возбуждения уголовного дела, что отмечено в качестве отрицательного момента.

Относительно предварительного следствия отмечено, что в данном случае налицо дискриминация положения прокурора — законодательно закрепленная переписка с руководителями следственных органов и отсутствие.

363 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. С. 571.

364 Теория государства и права / Под. ред. В. В. Лазарева, С. В. Липеня М., 1998. С. 305. законодательно закрепленной возможности возбуждения уголовного дела при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Предложено внести соответствующие изменения в ст. 148 УПК РФ «Отказ в возбуждении уголовного дела», изложив ч. 6 в следующей редакции: «Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возбуждает уголовное дело».

Отмечено, что при существующем порядке возбуждения уголовного дела возможно нарушение прав участников уголовного судопроизводства, нарушение разумного срока принятия решения о возбуждении уголовного дела, ограничение доступа потерпевших к правосудию, возможное нарушение прав предполагаемого подозреваемого в случае возбуждения в отношении него уголовного дела и др.

Относительно дознания в работе указано, что профессиональный опыт работы дознавателей, их жизненные установки не могут в полной мере соответствовать существующему положению, когда они обладают правом возбуждения уголовных дел, а прокурор, осуществляющий процессуальное руководство ими, подобным правом не обладает.

Часть 1 ст. 146 УПК РФ «Возбуждение уголовного дела публичного обвинения» с учетом изменений предложено сформулировать следующим образом: «При наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 Кодекса, дознаватель с согласия прокурора в пределах компетенции, установленной Кодексом, возбуждает уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление».

Диссертантом предлагается добавить в ч. 2 ст. 37 УПК РФ «Прокурор» п. 17 следующего содержания: «17. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор, в предусмотренных настоящим Кодексом случаях, вправе возбуждать уголовное дело».

6. С учетом внесенных изменений в УПК РФ ФЗ от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ установлено, что заключение под стражу в качестве меры пресечения отдано на усмотрение следователя и руководителя следственного органа, ее избрание — на усмотрение независимого и беспристрастного суда, а прокурор должен давать заключение по результатам изучения материалов, представленных в обоснование заявленного ходатайства, и по итогам судебного рассмотрения данного вопроса.

Занимательно в этой связи соотношение положений ст. 110 УПК РФ, когда речь идет об отмене либо изменении меры пресечения по постановлению следователя или судьи либо по определению суда, и ст. 221 УПК РФ, где предусмотрена возможность отмены избранной в ходе предварительного расследования меры пресечения прокурором.

Если в ст. 110 УПК РФ при решении вопроса об отмене либо изменении меры пресечения, избранной в ходе досудебного производства, следователю необходимо получить согласие руководителя следственного органа, то в соответствии с положениями ч. 2 ст. 221 УПК РФ прокурор при изучении уголовного дела, поступившего к нему по окончании производства предварительного расследования, в случае нарушения следователем положений ч. 5 ст. 109 УПК РФ и истечения предельного срока содержания под стражей вправе отменить избранную меру пресечения.

Анализом указанных норм УПК РФ в очередной раз подтверждается осуществление прокурором именно надзорных функций, так как в ходе осуществления предварительного следствия он фактически отстранен от принятия решения об избрании меры пресечения, в то время как при принятии решения в порядке ст. 221, 222 УПК РФ он осуществляет полноправный надзор за соблюдением норм уголовно-процессуального законодательства при осуществлении всего предварительного следствия, и избрания меры пресечения в том числе.

Данные положения законодателя также указывают на необходимость внесения соответствующих изменений в ч. 2 ст. 110 УПК РФ «Отмена или изменение меры пресечения», изложив ее в следующей редакции: «Отмена или изменение меры пресечения производится с согласия прокурора по постановлению дознавателя, следователя или судьи либо по определению суда».

7. Совершенно не урегулированы действующим законодательством положения, регламентирующие порядок соединения уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя. Пункт 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предусматривает право прокурора изымать любое уголовное дело у дознавателя и передавать его следователю, при этом не исключено, что в качестве оснований для такого решения могут послужить основания, предусмотренные ст. 153 УПК РФ. Законодатель, умалчивая в данной ситуации о дознавателе и прокуроре, просто нивелировал вышеуказанные положения закона.

С учетом указанного, предлагаем внести соответствующие изменения в ст. 153 УПК РФ, предусмотрев право прокурора на соединение уголовных дел, находящихся в производстве дознавателей, дополнив указанную норму закона ч. З1: «Соединение уголовных дел, подследственных дознавателю, производится по постановлению прокурора».

8. В работе определено полномочие суда в ходе досудебного производства рассматривать жалобы на действие (бездействие) и решения прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя в случаях и порядке, которые предусмотрены ст. 125 УПК РФ, что соответствует международным стандартам.

Со времени вступления в действие УПК РФ отмечается тенденция ежегодного роста направляемых в суд жалоб граждан на действия должностных лиц органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры для рассмотрения в порядке ст. 125 УПК РФ.

Данный факт свидетельствует о расширяющемся использовании участниками судопроизводства полномочий суда в ходе досудебного производства для защиты своих прав, свобод и законных интересов, что в качестве положительного момента отметили 225 из 300 опрошенных прокурорских работников365.