Международно-правовые аспекты нераспространения ракетной технологии

Целью данного исследования является правовой анализ практически единственной на сегодняшний день «структуры», охватывающей систему «правил поведения государств» в области нераспространения ракетных средств доставки оружия массового уничтожения (ОМУ) и технологий их производства. Проблема эта относительно нова, и способ ее разрешения даже не имеет еще характера правовой нормы, подобно международно-правовым режимам нераспространения ядерного, химического и бактериологического оружия. Но постепенно вопрос о ракетном распространении приобрел вполне обоснованную значимость, поскольку оно обостряет угрозу распространения оружия массового уничтожения. Так появилась задача локализации этого элемента ОМУ путем создания соответствующего международного режима1.

И все же, несмотря на серьезность этой задачи, пока не существует соответствующей международно-правовой нормы. В данном исследовании сделана попытка объяснить причину этой проблемы. Существующий немногим более десяти лет Режим контроля за распространением ракет и ракетной технологии — РКРТ (Missile Technology Control Regime — MTCR) объединяет основные страны-поставщики рынка этой продукции, а также страны, стремящиеся через участие в Режиме получить доступ к этой технологии (на данный моментвсего 32 страны-участницы). Путем принятия единых подходов в ограничении экспорта ракет и их технологий, а также через.

1 Козырев А. В. Содействие ограничению международных поставок оружия: мнение советской стороны. — ж. «Разоружение», Том 13, номер 4. 1990 год Стр. 201. договоренность об обмене информацией, касающейся такого экспорта, государства-участники сделали первый шаг к созданию механизма противодействия ракетному распространению. Вопрос, насколько он совершенен в его нынешнем виде, является одним из направлений данного исследования.

Первый раздел исследования представляет собой анализ Режима контроля за распространением ракет и ракетных технологий. В ней собран фактологический материал, который ранее в отечественной правовой литературе практически не был представлен. Главное в этом разделепопытка ответить на вопросы, почему РКРТ не имеет характера нормы международного права, есть ли предпосылки его превращения в такую норму (наподобие Договора о нераспространении ядерного оружия), или уже идет процесс зарождения такой нормы и, может быть, даже международного органа, контролирующего поставки ракет.

Кроме общей для всех стран-участниц Режима озабоченности опасностью «расползания» ракетной технологии и ее последующего использования в военных целях странами-получателями в нестабильных регионах (военный аспект РКРТ) существует еще экономико-технологический аспект проблемы. Военная ракетная технология и «мирная» ракетно-космическая практически неразделимы". Поэтому, контролируя стратегическую стабильность путем, в частности, сдерживания ракетного распространения, страны-участницы РКРТ контролируют и мировой рынок ракетно-космической технологии. Справедлива ли такая «монополия», насколько она долговечна, и какова в данном случае позиция России — вот часть перечня поставленных в данном.

2 см., напр., Г. Хромов. «Взгляд на политику Индии в области ракетного и ядерного нераспространения», ж. «Ядерный контроль». № 5. Сентябрь — Октябрь 1998 г. Стр. 53.

разделе вопросов. Эта часть работы также посвящена анализу международно-правовой базы участия России в космическом сотрудничестве с Западом, а также тому, в какой степени с этим сотрудничеством увязывается участие России в РКРТ.

Ограничение распространения стратегических вооружений и технологий их производства — относительно новое явление в международном праве (первым соглашением в этой области был Договор о нераспространении ядерного оружия, заключенный тридцать лет назад, в 1968 году). В настоящее время для различных видов ОМУ в международной практике существуют специально созданные режимы нераспространения. И, хотя в каждом из них применяются специфические подходы, особые методы проверок соблюдения, некоторыми специалистами высказывается мысль о целесообразности объединения существующих нераспространенческих механизмов, тем более, что термин «международный режим нераспространения» (включающий все виды ОМУ), уже широко применяется в публицистике, а прием в РКРТ зависит, во многом, от соблюдения претендентом всех других режимов нераспространения в совокупности. Сложность их объединения — в принципиальных отличиях предметов регулирования: как уже отмечалось выше, гораздо легче разграничить ядерную технологию на «мирную» и «военную», чем ракетную — на «мирную космическую» и «военную». Кроме того, современное международное право закрепляет разделение участников режима нераспространения ядерного оружия на его законных обладателей и тех, кто ядерного статуса не имеет" 1. Справедливо ли аналогичным образом вводить двойные стандарты в РКРТ и закреплять.

Л Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 года. Статьи 1 и 2. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. ХХУ1. М. 1973, Стр. 45. существующую монополию на обладание ракетной технологией? Ответу, в частности, на этот вопрос посвящен второй раздел исследования, где предпринят сравнительный анализ РКРТ и других механизмов нераспространения.

В третьем разделе работы анализируется то сходное, что свойственно участникам РКРТ — их системы экспортного контроля, так как при принятии решения о новых участниках одним из решающих критериев является именно соответствие их экспортных систем некоему западному «эталону». Нигде в документах РКРТ нет исчерпывающего толкования понятия «эффективной системы экспортного контроля». При этом оно широко применяется. А так как для России сейчас стоит вопрос о принятии закона об экспортном контроле, и ее экспортная система широко обсуждается, в этой связи, показалось целесообразным включение в данную работу материалов о национальных режимах экспортных ограничений в «странах-лидерах» РКРТ (в США, Франции, Германии, Великобритании и Японии). Это даст некоторое представление об «эталоне» национальной экспортной системы, хотя совершенство этих национальных режимов и их более детальный анализ, видимо, должны стать предметом отдельного исследования.

Вопрос об участии России в РКРТ вынесен в четвертый раздел. СССР, а потом и Россия, — страна с мощнейшей ракетной индустрией — не участвовала в создании Режима и долгое время не входила в число участников РКРТ. Изложению причин этого факта, среди прочего, и посвящена данная часть работы. Вопрос, насколько актуальным и важным является участие России в РКРТ, и ее официальная позиция по данной проблеме также изложены в этом разделе. Обосновывая его название -«Российский подход к решению проблемы нераспространения ракет и ракетной технологии», — необходимо еще раз отметить, что экспортная система России продолжает формироваться: в данном разделе сделан краткий анализ действующих нормативных актов, относящихся к предмету исследования, а также проекта закона об экспортном контроле, который находится на рассмотрении Государственной Думы.

Пятый раздел исследования является отражением мнения автора о том, способствуют ли объединения государств распространению ОМУ и ракетных средств его доставки. Существуют ли единые подходы к необходимости запрета либерализации торговли ракетами между «союзниками» по НАТО и «партнерами» по СНГ, какую роль в предотвращении распространения должен играть Совет безопасности ООН, существует ли юридическая база для более активной его вовлеченности в этот процесс — всем этим вопросам посвящен данный раздел.

Шестой раздел исследования является попыткой в определенном смысле спрогнозировать наиболее вероятные сценарии развития РКРТ. В этой связи необходимыми представляется включение в эту часть исследования суждений экспертов о судьбе Режима. Это дает возможность проиллюстрировать те идеи и рекомендации, которые могут стать важными не только в силу своей научной значимости, но и практической полезности при пересмотре положений РКРТ, а такая возможность становится все более актуальной.

Современным тенденциям развития РКРТ и его перспективам также посвящено заключение.

При подготовке диссертации автор опирался на труды И. П. Блищенко, М. М. Богуславского, К. Г. Борисова, Г. М. Вельяминова, Л. Н. Галенской, Е. В. Ермишиной, И. И. Карпеца, — Ю. М. Колосова,.

Э.С.Кривчиковой, И. И. Лукашука, Я. А. Островского, В. А. Романова, А. Н. Талалаева Р.М.Тимербаева, Б. Р. Тузмухамедова, В. Н. Федорова, Е. А. Шибаева, и др.

В работе над диссертацией были также использованы работы зарубежных авторов, в частности, А. Вайбрехта, Б. Варусфеля, Дж. Нолан, У. Поттера, Дж. Симпсона, М. Смит, Р. Спейера, К.Шмиттгоффа.

В качестве аналитической базы исследования были использованы документы ООН, ОБСЕ, НАТО, СНГ, ЕС, материалы, подготовленные ИМЭМО, SIPRL статьи, опубликованные в журналах «Ядерный контроль», «Разоружение» (издание ООН), «Московский журнал международного права», «Nonproliferation Review», «Arms Control Reporter», «NATO Review» и др.

Подводя итог, автору хотелось бы выразить благодарность Департаменту Северной Америки и Департаменту по вопросам безопасности и разоружения МИД России, Посольству России в Австрии, Информцентру ООН в Москве, Монтерейскому институту международных исследований (США), Азиатско-Тихоокеанскому центру по изучению проблем безопасности (США) за предоставленные материалы, которые легли в основу этого исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В течении последних двух лет мы были свидетелями двух параллельных революций. Одной стал уход России из Восточной Европы и появление здесь новых демократических режимов, а также медленное ослабление на Западе образа России как идеологического противника. Второй явилось использование электроники и космических спутников в сочетании с обычными видами вооруженияв руках квалифицированных профессиональных военных это достижение создало эффект умножения 181 силы, который представляется почти невозможным оценить заранее" .

Вся совокупность этих изменений свидетельствует о начале формирования в настоящий момент новой международной системы, основанной на угрозе применения международной акции принуждения, возглавляемой Соединенными Штатами и «узаконенной» СБ ООН. Однако трудно не согласиться с мнением большинства экспертов в области нераспространения оружия о том, что такая система была бы дискриминационной и основанной на стандартах и нормах, «авторство» которых принадлежит исключительно государствам промышленно развитого мира.

Видимо будет увеличиваться число районов мира, где будут развиваться самостоятельные региональные организации безопасности в соответствии с Уставом ООН. Соглашения об ограничении вооружений должны стать частью этих систем безопасности.

Отдельные попытки поставить в нормативные рамки глобального характера передачу оружия и его производство уже являются частью Дж.Спмпсон. Тенденции распространения технологии сложных видов оружия и ракетной технологии и их влияние на международную и региональную безопасность. «Разоружение» Том 14, номер 4, 1991 год. Стр. 70. новой международной системы, так как уже в течении нескольких десятилетий имеют место значительные сокращения оборонных расходов Соединенными Штатами, Россией и европейскими государствами, то есть крупнейшими экспортерами оружия. Поэтому средства контроля поставщиков дискриминационного характера, а также некоторые попытки создания в связи с ними режимов на основе консенсуса — вот тот подход к контролю над вооружениями и стратегической стабильностью в широком смысле, который будет доминировать в ближайшее время на международной арене. Первым таким режимом был тот, что заложен в ДНЯО. РКРТ — один из примеров хронологически «более позднего» механизма, закрепляющего двойной стандарт для участников и, таким образом, дискриминационность по отношению к ним.

Вопрос о том, насколько жизнеспособен такой режим, основанный на политике дискриминации, а не на согласованных и обязательных для всех нормах поведения в области нераспространения (подобно, например, Конвенциям о запрещении химического и биологического оружия), опирающихся на резолюциях СБ ООН, остается открытым. «В течение многих лет Генеральная Ассамблея использовалась лидерами развивающихся государств в попытках установить ограничения для развитых государств, особенно Соединенных Штатов. Теперь же США вместе со своими партнерами могут в свою очередь использовать Совет.

I S" *.

Безопасности, чтобы установить ограничения для остального мира"" Ограничения эти имеют в своей основе далеко идущие меры принуждения в отношении государств, не согласных с параметрами такого механизма.

Введение

таких мер, в свою очередь, объясняют необходимостью.

ISi Там же. стр. 7 i. реализма в политике" для поддержания международной и региональной безопасности и стабильности. Но такие действия принудительного характера в лучшем случае способны на короткий срок укрепить безопасность самих создателей дискриминационных режимов и их слабых с экономической и военной точки зрения союзников, хотя ограничения нацелены в основном на более крупные и сильные государства, которые являются лидерами развивающегося мира. «Опасность заключается в том, что если не удастся быстро согласовать новые процессы и институты для ведения мировой политики, эти честолюбивые региональные державы будут ощущать себя отчужденными от этой новой системы. Стоящая сейчас перед международным сообществом проблема заключается в том, чтобы создать новый режим, но при этом избежать такого отчуждения"18» .

Таким образом, дискриминационный порядок некоторых режимов ограничения вооружений в большей степени учитывает интересы крупных держав, чем стремление развивающихся государств занять место равноправных партнеров в международной системе. Мнение менее крупных государств о дискриминации по отношению к ним со стороны крупных держав может помешать налаживанию более далеко идущего сотрудничества (Некоторые страны, например, Корейская Народно-Демократическая Республика, не испытывают колебаний по поводу-необходимости продолжения своей политики свободного экспорта ракет, и они заявляют о том, что не станут участниками РКРТ или какого-либо другого режима ограничения, пока они не получат более справедливой доли на рынке вооружений и более надежных гарантий своей безопасности). «Для определения общих норм, которые могли бы найти действительно международную поддержку, необходимо серьезное.

Там же. стр. 72. отношение к задачам развивающихся стран и признание того, что их интересы столь же жизненны, сколь и разнообразны. В конечном итоге именно борьба за политическую законность определит успех или крах того или иного режима ограничения. Иными словами, пока крупные державы не будут сами соблюдать те ограничения, которые они пытаются установить для других — от контроля за оружием массового уничтожения и средствами его доставки до контроля за темпами собственного развития в военной области, — создание прочного режима контроля может оставаться утопией" Пока попытки создания такого режима, действительно, успехом не увенчались.

Что касается ближайшей перспективы, то за неимением такого универсального режима возросшая опасность распространения ОМУ и средств его доставки в условиях сохранения и периодического обострения региональных конфликтов будет объективно вести к ужесточению существующего режима контроля за экспортом ракет и ракетной технологии.

Большему учету, судя по всему, будут подвергаться характер внешнеполитического курса стран-импортеров, а также направленность и цели их ракетных и космических программ. Об этом свидетельствует введение практически всеми странами-импортерами ракет всеобъемлющей системы экспортного контроля — контроля не по предмету экспорта, а по способу и месту его конечного использования.

Особенно жестко экспорт ракет и ракетной технологии будет контролироваться применительно к Ближнему и Среднему Востоку, а также другим «горячим» точкам мира. Это подтверждается сохранением в Дж.Нолан. Рынок обычных вооружений после иракской войны: перспективы контроля, ж. «Разоружение» Том 14, № 4, 1991 г. Стр. 33. ряде стран-экспортеров так называемых «черных списков» стран, не желательных в качестве конечных пользователей определенных экспортных товаров.

В среднесрочной перспективе, однако, все-таки потребуются совершенствование РКРТ и его универсализация, переход от рекомендательных принципов режима к разработке соответствующих договорных обязательств.

Общая тенденция к дальнейшему улучшению российско-американских отношений и соответствующие благоприятные для нас перемены в торгово-экономической сфере, в частности, снятие ряда дискриминационных ограничений на торговлю с Россией, установленных в годы «холодной войны», открывают дополнительные возможности для выхода на международный рынок гражданской ракетной и космической технологии. В долгосрочной перспективе, однако, эта тенденция сама по себе еще не гарантия сотрудничества. Она — результат благоприятного политического климата, который, как было показано выше, гораздо более изменчив, чем правоотношения.

В интересах содействия коммерческой деятельности в области мирного космоса и обмена ракетной технологией представляется целесообразным поставить перед участниками РКРТ вопрос о четкой кодификации разрешенных или наоборот — запрещенных экспортных операций в этой области, которые не подпадают по ограничения РКРТ (иначе санкции будут вводиться не как следствие нарушения стандартов Режима, а в любой ситуации, когда государство-участник сочтет ракетное сотрудничество другого государства-участника с третьим государством нежелательным для собственных национальных интересов), а также преимуществах для всех его участников в области обмена «мирной» ракетной технологией.

Назрел вопрос и о скорейшем создании международного органа либо под эгидой ООН либо самостоятельного для содействия мирным космическим проектам и обмена соответствующей технологией. Скорее всего, параметры и подходы, применяемые в РКРТ, будут при этом использованы, но эффективный механизм предотвращения распространения ракет должен быть построен с акцентом на его контрольные, а не запретительные функции. Ответственное поведение государств в области обмена ракетной технологией возможно лишь на равноправной, а значит — взаимовыгодной основе. Применению опасных технологий нужна правовая регламентация, а не политическая сегментация мирового сообщества на государства, лояльные и нелояльные определенным центрам силы. В этом случае появление альтернативных групп государств, обладающими этими технологиями будет неизбежно. Контролировать их в международно-правовом смысле смогут только они сами, тогда как нормы нераспространения должны иметь универсальный характер. эЦ

Недостатки и несовершенство существующего Режима по контролю за экспортом ракет и ракетной технологии столь очевидны, что даже строгое соблюдение Россией и другими участниками РКРТ его требований (подобно другим соглашениям по контролю над вооружениями) не облегчит решения проблемы нераспространения в этой области. Этого можно достичь только с помощью совместных усилий по совершенствованию Режима с привлечением всех заинтересованных стран, и участие России в этом процессе необходимо.