Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования

Актуальность темы

исследования.

Одной из приоритетных задач финансовой политики Российской Федерации на современном этапе развития является повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Управление финансовыми ресурсами органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в рамках бюджетного процесса, что обусловило принятие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006 годах. Ключевым аспектом Концепции является внедрение программно-целевого метода бюджетного планирования, направленного на обеспечение прямой взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования в соответствии с приоритетами финансовой политики.

В связи с глобализацией финансовых и экономических процессов, подобные реформы проводятся в последние десятилетия в большинстве развитых стран.

Реформа бюджетного процесса во Французской Республике началась несколько раньше, чем в России — в 1999 году. Законодательный акт, лежащий в основе этой реформы, — Органический закон «О финансовых законах», — был принят в 2001 году. Во Франции реформирование бюджетного процесса проходит в рамках общей реформы государственного управления. Изменение самой логики бюджетного регулирования в результате происходящих изменений обуславливает реформирование всей системы бюджетного контроля. Изучение правового опыта зарубежных стран, в частности Франции, имеет как научное, так и практическое значение.

Происходящие в России изменения обуславливают спрос на систематизированные и обобщенные сведения с учетом новейших изменений, что делает особо актуальной тему исследования.

Тот факт, что диссертационное исследование не только констатирует произошедшие во французском бюджетном праве изменения, но и подробно освещает процесс исторического развития правового регулирования в области бюджетного контроля, весь путь трансформации организационной структуры контроля, позволяет более полно оценить рассматриваемое явление. Освещение процесса формирования контрольных органов дает всеобъемлющую картину институционального оформления бюджетного контроля в соответствии с проводимой государством политикой.

Немаловажен тот факт, что большинство русскоязычных исследований в области финансового права Франции утратили свою актуальность, несмотря на наличие интереса к данной сфере.

Степень изученности проблемы.

При подготовке настоящего исследования были использованы труды отечественных и зарубежных авторов. Теоретическую основу диссертации составили в основном труды отечественных исследователей, рассматривавших проблемы правоотношений в бюджетной сфере и общие вопросы финансового контроля.

Прежде всего, это труды: И. А. Белобжецкого, В. П. Беляева, Э. А. Вознесенского, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, H.H. Ровинского, М. С. Студеникиной, Н. И. Химичевой, С. О. Шохина, А. А .Ялбулганова.

Историческая часть исследования базируется на переводных источниках, таких авторов как: Э. Бэссон, П-М Годме, Г. Жез, Р. Штурм, и на трудах, не имеющих перевода на русский язык, среди которых следует выделить работы: А. Барилари, М. Ботэн, Ж.-М., Коттэрэ, М. Поль, И. Тома, Ф. Шувель, К.Эмери.

Теоретические вопросы контроля над исполнением бюджета, будучи в центре внимания многих исследователей, тем не менее, требуют дальнейшего рассмотрения и уточнения. Разногласия между исследователями оставляют широкое поле для дальнейшего изучения и уточнения теории финансового контроля вообще и бюджетного контроля, в частности.

Научные исследования, публиковавшиеся на русском языке и посвященные финансовому и бюджетному праву Франции, в основном утратили свою актуальность более десятилетия назад. Переводимые в настоящее время на русский язык материалы, касающиеся реформы бюджетного процесса во Франции, носят разрозненный характер, не систематизированы, не отражают новейших тенденций организации бюджетного контроля.

На русский язык не переведены основные законодательные акты реформы, что отрицательно сказывается на осведомленности российских исследователей, обращающихся к данной проблеме и использующих устарелые сведения, а, следовательно, и на понимании проблемы.

Цель и задачи исследования

.

Целью диссертационного исследования является освещение теоретических вопросов бюджетного контроля, установление закономерностей развития организационно — правовой структуры контроля над исполнением бюджета во Франции и анализ современного состояния организации такого контроля.

Цель достигается через комплексное системное изучение нормативной правовой базы об организации контроля над исполнением бюджета с учетом изучения, а затем и анализа экономической и правовой доктрины.

В соответствии с целью исследования автором были поставлены и решались следующие задачи:

1. Изучение и анализ теории финансового и бюджетного контроля;

2. Уточнение и разработка типологии бюджетного контроля;

3. Изучение эволюции бюджетных отношений во Франции;

4. Исследование принципов французского бюджетного права;

5. Перевод на русский язык и анализ нормативных правовых актов Франции, регулирующих контроль над исполнением бюджета;

6. Анализ основных тенденций и выявление причин изменений в сфере бюджетных отношений;

7. Освещение последних изменений в законодательстве Франции, касающихся организации бюджетного контроля.

Объект диссертационного исследования.

Объектом исследования является система правоотношений, возникающая при организации контроля над исполнением бюджета во Франции и их эволюция.

Предмет диссертационного исследования.

Предметом исследования выступает механизм правового регулирования контроля над исполнением бюджета во Франции.

Методологическая основа исследования.

Диссертационное исследование осуществлено на базе общенаучных методов познания (анализ, описание, систематизация) и специально-юридических методов (сравнительного правоведения, историко-правового, формально-юридического).

Выводы и положения диссертации также основываются на диалектическом методе, позволяющем провести всесторонний анализ различных точек зрения.

Научная новизна исследования.

Научная новизна диссертации заключается в том, что:

• выявлены терминологические разночтения в области теории финансового контроля и предложены пути их преодоления;

• уточнена типология финансового контроля;

• установлены закономерности процесса эволюции правового регулирования бюджетного контроля во Франции;

• осуществлено комплексное исследование организационно-правовой основы системы французского бюджетного контроля на русском языке;

• учтены новейшие изменения в законодательных и подзаконных актах Франции, не отражавшиеся ранее в русскоязычных источниках.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Исследование правового регулирования бюджетных отношений в историческом плане и обращение к опыту зарубежных государств, позволяет более полно оценить процессы, происходящие в области государственных финансов. Опыт французского государства в области бюджетного контроля может послужить моделью при формировании обновленной системы бюджетного контроля в России, а также помочь избежать ошибок.

Результаты диссертационного исследования, теоретические и научно-практические быть учтены при разработке законодательными органами концепции реформирования бюджетного контроля в нашей стране, а также в учебном процессе: при подготовке учебных программ, лекционных курсов (в частности, таких как «История финансового права» и «Финансовое право зарубежных стран») и методических материалов (в качестве методического материала может в том числе служить перевод текста Органического закона «О финансовых законах»).

Основные положения, выносимые на защиту.

А. В науке финансового права не существует единого определения понятий финансового контроля вообще и бюджетного контроля в частности. В теоретических исследованиях по данным вопросам имеют место разногласия и терминологические разночтения. Поэтому при составлении дефиниций диссертант предлагает опираться на основные элементы системы финансового контроля: субъекты (государственные и негосударственные органы), объект (финансово-хозяйственная деятельность), методы, формы, цели и принципы (законность, достоверность, эффективность и ее увеличение, сохранность собственности).

Б. Существующие в научной доктрине различные способы классификации финансового контроля не всегда оправданно различают типы финансового контроля с точки зрения таких категорий, как «вид» и «форма». Предложенная автором типология учитывает философские определения этих категорий.

Методология оценки эффективности, особенно в гуманитарной сфере, зачастую отсутствует или находится на экспериментальной стадии. В подобной ситуации сложившиеся системы контроля требуют значительных изменений. Такие методы как аудит эффективности использования средств, мониторинг показателей эффективности деятельности подконтрольных субъектов, оценка соответствия фактических и плановых показателей результатов их деятельности должны применяться наряду с «традиционными» методами. Аудит эффективности позволяет обратить внимание на позитивный аспект контроля — поощрение требуемых показателей.

В. Специфика бюджетного контроля над исполнением бюджета проявляется через объекты, цели, задачи, состав контролирующих органов, формы и методы контроля. Бюджетный контроль проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. Целью бюджетного контроля в условиях применения затратных методов планирования является обеспечение законности и целевого характера использования бюджетных средств, в то время как целью контроля использования средств бюджета, ориентированного на результат, является оценка степени достижения задач бюджетной политики государства.

В условиях применения программно-целевого метода бюджетного планирования изменяются состав субъектов внешнего и внутреннего бюджетного контроля, разграничение сфер их компетенции, содержание методов бюджетного контроля. Традиционные критерии оценки процедуры расходования бюджетных средств (законность, целевой характер расходования) дополняются такими критериями, как социальная и экономическая эффективность.

Сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, требуют создания и развития специальных информационно-правовых систем.

При программно-целевом подходе принцип гласности бюджетного контроля должен трактоваться шире, общественности следует предоставлять большее количество информации как о достигнутых результатах, так и о методах их оценки.

Таким образом, внедрение в бюджетный процесс концепции управления результатами предполагает необходимость адаптации всей системы бюджетного контроля: компетенции субъектов его проведения, предмета контроля и его методов.

Г. Важнейшим этапом в области формирования бюджетного контроля во Франции можно считать первую половину XIX в., когда были созданы такие органы, как Счетная палата, Главная инспекция финансов. В тот же период закладываются «классические» принципы французского бюджетного права — ежегодности, специализации бюджетных ассигнований, универсальности бюджета и единства бюджета. Контроль над действиями распорядителей бюджетных средств оформляется в XX в., а Счетная палата Франции приобретает статус важнейшего органа финансового контроля, осуществляющего независимый аудит.

Д. В течение второй половины XIX века бюджетные отношения во Франции находятся в зависимости от внутренней политики государства. В этот период закладываются основы классической системы финансовсоздаются важнейшие органы финансового управления и контроля, существующие до наших днейпринимаются законодательные акты, закрепившие основные принципы финансового контроля.

Исследование эволюции правового регулирования бюджетных отношений во Франции позволило диссертанту:

• Во-первых, выявить влияние на бюджетные отношения политических тенденций. С ослаблением роли парламента он либо теряет свои права в области финансов и бюджета, либо сам перестает ими пользоваться. Повышение роли парламента влечет за собой большую гласность и прозрачность бюджетного контроля. Усиление позиций исполнительной ветви власти положительно сказывается на экономике в кризисные периоды, однако контроль над исполнительной властью в эти периоды ослабляется. Более того, контроль над действиями исполнительной власти оформился в основном в XX в.;

• Во-вторых, выделить определенные периоды и тенденции в развитии бюджетных отношений во Франции. И если в ХУШ-Х1Х веках эти периоды и их смена обуславливались, прежде всего, внутренней политикой в стране (революции, смена правительств, перевороты), то в XX в., в связи с включением страны в общемировые процессы, возрастает роль внешних факторов.

При этом в XIX в. наиболее плодотворным для развития бюджетного права можно назвать период Реставрации, когда были заложены основные бюджетные принципы, регулярно стал составляться бюджет, получили законодательное оформление основные правила отчетности. Вторая половина XIX в. характеризуется борьбой парламента за финансовые права и оформлением основ парламентского контроля над исполнением бюджета. Если ранее контроль над распорядителями бюджета практически отсутствовал и контролировались в основном действия бухгалтеров, то в конце XIXначале XX вв. зародился институт контролеров над расходами, который долгое время составлял основу финансового контроля над распорядителями бюджетных средств.

Интеграция и стандартизация мировых экономических и финансовых процессов приводит к тому, что в XX в. успешный опыт применения тех или иных концепций регулирования быстро становится всеобщим достоянием и развитые страны реформировали финансовые и бюджетные системы практически одновременно. Проведение реформы бюджетного процесса в 2001 году также является следствием указанного процесса.

Е. Реформа бюджетного процесса в 2001 году существенно изменила систему бюджетного контроля во Франции: повысилась бюджетная «прозрачность», модернизирована система органов бюджетного контроля, повысились роль Парламента в бюджетном процессе и его информированность.

Финансовый и бюджетный контроль в соответствии с особенностями органов, его осуществляющих, подразделен на три блока: административный, судебный и парламентский контроль.

Контроль над исполнением бюджета — это контроль над действиями государственных бухгалтеров (главных и второстепенных) и распорядителей бюджетных средств.

Важнейшим принципом исполнения бюджета во Франции является принцип разделения распорядителей и бухгалтеров, функции которых несовместимы.

Организационной основой контроля над исполнением бюджета выступают административный, парламентский и судебный контроль, которые в совокупности с правовым механизмом регулирования составляют единую систему, подчиняющуюся требованиям времени.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:

• опубликование основных положений диссертации в научных журналах (общий объем около 4 п. л.);

• обсуждение диссертации на кафедре финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики;

• чтение лекций в рамках курса «Финансовое право зарубежных стран» в Государственном университете — Высшая школа экономики в 200 607 учебном году;

• выступление с докладом на тему «Бюджетная реформа во Франции» на научном семинаре Центра публично-правовых исследований.

Заключение

.

В настоящем исследовании проанализирована эволюция правового регулирования контроля над исполнением бюджета во Франции.

Для более полного раскрытия заявленной темы автором проведен системный анализ теоретических разработок отечественных ученых в области финансового и бюджетного контроля. При этом выявлены определенные противоречия в позициях исследователей, а также терминологические разночтения. Так, под вопрос поставлена правомерность использования самого термина «контроль над исполнением бюджета», поскольку исполнение бюджета является лишь одной из стадий бюджетного процесса. Выделение же в качестве подинститутов бюджетного контроля каждой стадии в отдельности представляется автору нежелательным дроблением понятия.

Диссертантом была разработана и предложена типология финансового контроля в соответствии с философской трактовкой понятий «вид» и «форма».

В соответствии с методом дедукции автором рассмотрены существующие определения контроля в широком смысле слова, предлагается собственное определение контроля как «систематической деятельности уполномоченных субъектов по установлению соответствия контролируемого объекта определенным стандартам для обеспечения достижения системой поставленных целей». Отталкиваясь от этого определения, в работе рассмотрено понятие финансового контроля. Соотношение этих понятий как общего и частного позволило сделать вывод о том, что финансовому контролю присущи признаки контроля вообще. В свою очередь, бюджетный контроль, являясь частным случаем финансового контроля, характеризуется с помощью его признаков. Специфика бюджетного контроля рассматривается в данной работе через элементы его структуры: объект, цели и задачи, состав контролирующих органов, формы и методы контроля. В связи с проводимыми реформами бюджетного контроля особенно актуально рассмотрение такого метода, как аудит эффективности.

Отдельная глава исследования посвящена описанию и анализу процесса исторического развития бюджетных отношений во Франции. Были рассмотрены изменения организационной структуры бюджетного контроля, опыт создания и развития контрольных органов. При описании становления «классической» системы, автором были рассмотрены принципы французского бюджетного права: годичности, специализации бюджетных ассигнований, универсальности бюджета и единства бюджета. Эти принципы легли в основу финансового контроля во Франции и долгое время служили «точкой отсчета». В дальнейшем появилось множество исключений из этих правил.

Анализ нормативных актов и библиографических источников позволяет сделать следующие выводы.

Важнейшим периодом для становления бюджетного права во Франции вообще, и бюджетного контроля в частности, являлась первая половина XIX в. В это время создаются как важнейшие органы бюджетного контроля (Счетная палата, Главная инспекция финансов), так и закладываются основы бюджетной отчетности, закрепляются «классические» бюджетные принципы, а также принцип разделения бухгалтеров и распорядителей бюджетных средств.

Внутренняя политика оказывает большое влияние на бюджетный контроль, осуществляемый Парламентом. Борьба Парламента за свои финансовые права, ослабление и усиление его роли на политической арене напрямую влияли на его возможность контролировать исполнение бюджета. Вообще, для XIX в. характерна недостаточность, даже практически полное отсутствие, контроля над действиями распорядителей. Только в 1890 году с введением института контролера над расходами (позднее — финансового контролера) намечаются изменения в этой области.

В XX в. становится более очевидным влияние общемировых процессов на бюджетную политику государства. Мировые финансовые кризисы, две Мировые войны, глобализация экономических и финансовых процессов, создание Европейского Союза — все это только способствует данной тенденции.

Во второй половине XX в. опять обостряется противостояние законодательной и исполнительной власти. Введенные в послевоенное время правила, направленные на усиление роли Правительства в целях скорейшего восстановления экономики, перестают быть актуальными. Вместе с тем последовательно проводится политика внедрения элементов программно-целевого планирования в бюджетный процесс. Таким образом, реформа, прошедшая в 2001 году во Франции, повысила роль законодательной власти в бюджетном процессе, существенно расширила его информированность и вместе с тем перевела всю бюджетную систему Франции «на рельсы» целевого программирования. Произошедшие изменения находятся в рамках общего процесса модернизации государственного управления.

Бюджетная реформа закономерно влечет за собой изменения как в системе отчетности, так и в системе бюджетного контроля.

Приведенное в третьей главе настоящей работы рассмотрение системы органов бюджетного контроля во Франции отражает новейшие изменения в данной области. Традиционно во французском финансовом праве бюджетный контроль исследуется, отталкиваясь от того, какой орган является контролирующим субъектом и подразделяется на административный, парламентский и судебный контроль. Автор использовал данную классификацию при формировании структуры третьей главы.

Наибольшим изменениям в процессе реформы подвергся административный контроль. Прежде всего, следует отметить, что ранее существовавшее Министерство финансов, экономики и промышленности было разделено на Министерство бюджета, государственной отчетности и государственной службы и Министерство экономики, финансов и занятости.

Структура министерства бюджета определена на данный момент декретом от 31 мая 2007 г. В рамках министерства была создана служба бюджетного и бухгалтерского контроля министерствновый орган, призванный встать в основе административного бюджетного контроля в условиях целевого программирования. При этом существенно сократились полномочия существовавшей более столетия службы финансовых контролеров. Такое нововведение сместило акцент с предварительного контроля на контроль последующий. Концепция повышения свободы распорядителей бюджетных средств в управлении государственными средствами имеет прямым следствием также повышение их ответственности за достигнутый результат.

Ориентация на результат предполагает разработку системы его оценки. Разработкой такой системы, а также проведением аудита как составления, так и исполнения бюджетных программ занимается Межминистерский комитет по аудиту программ.

Не теряет своей роли, и приобретает в результате реформы новые функции Главная инспекция финансов.

В исследовании описан круг полномочий упомянутых органов и их состав в соответствии с современным французским законодательством.

Для большей наглядности диссертант разработал схему, иллюстрирующую систему административного бюджетного контроля во Франции.

Изменение роли Парламента в бюджетном процессе характеризуется прежде всего повышением его информированности. Автором приводится перечень документов, предоставляемых отныне Парламенту на разных стадиях бюджетного процесса. Практически неограниченным стало право.

Парламента на получение информации по финансовым вопросам. В работе освещена деятельность финансовых комиссий Парламента и созданных при них органов, таких как Миссия оценки и контроля.

Кроме того, реформа в целом повышает прозрачность и «читабельность» бюджета для законодателя, что также благоприятствует парламентскому бюджетному контролю.

Счетная палата — один из важнейших органов финансового контроля. Ее независимый аудит всегда стоял в основе контроля бюджетной отчетности. Реформа накладывает на Счетную палату новые обязанности в области содействия Парламенту. Структура, полномочия и состав Счетной палаты подробно описаны в соответствующем параграфе диссертации.

Следует отметить, что в последнее время отечественные исследователи не обращались к рассмотрению системы французского бюджетного контроля. Большему числу исследований в данной сфере более 20 лет. В последнее время, в связи с проводимой в России реформой бюджетного процесса, появились переводные издания, в основном чисто практического характера, ссылающиеся на французское законодательство. В связи с этим автор считает уместным предложить выдержки из своего перевода основного документа бюджетной реформы во Франции — Органического закона № 2001;692 от 1 августа 2001 года «О финансовых законах», имеющие непосредственное отношение к теме исследования.