Актуальность темы
диссертационного исследования. В современном постиндустриальном мире государство на легитимной основе с помощью экономических, политических, правовых механизмов может и должно играть активную и существенную роль, корректируя провалы рынка и гарантируя реализацию принципов социальной справедливости, социально-политической консолидации общества.
Вызовы внутреннего и внешнего характера, а именно: нестабильность мировой экономики, усиление роли экономических институтов в глобальной конкурентной борьбе за привлечение стратегических инвестиций, ускорение технологических изменений, ужесточение целого ряда ограничений экономического роста в совокупности определяют необходимость качественного преобразования социально-экономической системы страны.
Достижение таких целей развития, как успешная модернизация экономики в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов), преобразование социальной сферы (здравоохранение, образование, обеспечение жильем населения) предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики, развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, распространение новых технологий, развитие транспортной, энергетической и коммунальной и н фр астру ктуры.
Безусловно, необходимость вмешательства государства в экономику, особенно в период обострения противоречий в социально-экономической системе, угрожающей ее жизнестойкости в окружающей среде, признается большинством экономических теорий.
Такая позиция обусловлена ролью государства в истории мирового социально-экономического развития, которая имеет примеры глубочайших спадов производства, финансовых потрясений, массовой безработицы, острых социальных и политических конфликтов во многих странах, включая и Соединенные Штаты Америки в 30-е годы XX столетия, Германию и Японию в 40-е и 50-е годы XX столетия.
Вопросы преодоления кризисных явлений в экономике в достаточной степени исследовались как зарубежными, так и российскими учеными-экономистами. Достаточно привести в качестве примера, разработанную Л. Эрхардом концепцию «социального рыночного хозяйства», согласно которой государство хотя и вмешивается в экономические процессы, но направление, характер, способы вмешательства должны быть четко ориентированы на формирование рыночной экономики, основанной на частной собственности на средства производства и защищенной законодательной системой власти.
Таким образом, на современном этапе российская экономика вынуждена быть управляемой государством настолько, чтобы в условиях нестабильности мировой экономики сохранить положительную динамику формирования модели социально регулируемой рыночной экономики, обеспечивая тем самым достижение стратегической цели — выход на уровень экономического и социального развития, соответствующий статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
Решение вопроса такого уровня сложности предполагает эффективное государственное управление в социальной и экономической сферах посредством оптимальных, универсальных организационных форм. Одной из таких форм выступают государственные корпорации.
И чем эффективнее будут организационные формы государственного управления, тем эффективнее окажется и само правовое регулирование государственного управления в социальной и экономической сферах.
В этой связи, актуальной задачей для настоящего диссертационного исследования является не только определение административно-правового статуса государственных корпораций путем выявления доктринальных признаков государственных корпораций, определения классификационных оснований сущности государственных корпораций как субъектов и объектов государственного управления, но и разработка предложений, направленных на модернизацию государственных корпораций, на дальнейшее совершенствование административно-правового регулирования их деятельности.
Степень научной разработанности темы исследования.
Государственная корпорация — это относительно новая для нашей страны организационно-правовая форма, имеющая административно-правовой статус, при этом в качестве субъекта административного права она мало исследована и характеризуется отсутствием надлежащей полной правовой экспертизы в теории административного права.
Лишь некоторые ученые затрагивали вопросы, косвенно связанные непосредственно с особым статусом государственных корпораций. В частности, следует отметить исследование П. А. Денисова, в контексте которого автор обосновывает публичный статус государственных корпораций. Между тем диссертант предлагает отличное от указанной работы видение элементов административно-правового статуса государственных корпораций.
Имеющиеся публикации по тематике государственных корпораций рассматривают это правовое явление преимущественно через призму гражданского и предпринимательского права, упуская тот факт, что государственная корпорация выступает в хозяйственном обороте в качестве элемента системы государственного управления экономикой.
Государственные корпорации в России — объективная реальность, создание которых определено государственным заказом на обеспечение, в том числе, и экономической безопасности Российского государства.
Более того, и наука, и практика нуждаются в фундаментальном исследовании государственных корпораций, имеющих особый административно-правовой статус, и в решении вопросов, связанных с их последующей модернизацией с учетом необходимости преодоления кризисных явлений в российской экономике.
Таким образом, представленная работа является одной из первых попыток комплексного исследования административно-правового статуса государственных корпораций с точки зрения определенного опыта функционирования и потребностей модернизации их деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является совершенствование административно-правового регулирования деятельности государственных корпораций в условиях кризисного и посткризисного состояния экономики. По мнению автора, только в рамках системного управленческого анализа государственных корпораций как субъектов административного права можно оценить эффективность функционирования, выявить достоинства и недостатки, разработать предложения по совершенствованию их деятельности.
В соответствии с целью исследования в диссертации ставятся для решения следующие задачи:
— провести анализ юридической природы государственных корпораций;
— определить сущность и доктринальные признаки государственных корпораций;
— выявить отличительные признаки государственных корпораций;
— определить классификационные основания государственных корпораций;
— провести анализ программно-целевого метода государственного управления, рассматривая его как необходимое условие обеспечения рационального и эффективного государственного управления государственными корпорациями в условиях кризисной и посткризисной экономики.
— раскрыть сущность государственных корпораций как субъектов и объектов государственного управления, путем исследования вопросов правового регулирования выполнения государственными корпорациями функций государственного управления, правового регулирования содействия государственных корпораций в выполнении функций государственного управленияполномочий федеральных органов государственной власти, полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по государственному управлению государственными корпорациями.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью государственных корпораций в качестве субъектов административного права, включая управленческие отношения между федеральными органами государственной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственными корпорациями. Предметом исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы административно-правового статуса государственных корпораций и перспективы его развития.
Методы исследования. В диссертационной работе использованы всеобщие и общенаучные методы познания (диалектический, исторический, системный, анализ и синтез), а также: сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический и другие традиционные для юридической науки методы познания.
При помощи сочетания логического и исторического метода познания автором была предпринята попытка показать государственные корпорации не как случайный, вдруг возникший временный институт, а как исторически обоснованную и логически предопределенную, хотя и имеющую свои особенности самостоятельную организационно-правовую форму.
В процессе работы над диссертацией соискателем широко применялись следующие методы исследования: исторический — при выявлении закономерностей становления государственных корпораций в правовых системах различных странсравнительно-правовой — при рассмотрении вопросов соотношения государственных корпораций российской правовой системы с корпорациями англосаксонской и романо-германской правовых системсистемно-структурный — при определении классификационных оснований государственных корпораций и включении последних в самостоятельные видовые группы.
Следование указанным методам позволило диссертанту, выделив отличительные признаки государственных корпораций, провести подробный анализ норм, регулирующих выполнение государственными корпорациями функций государственного управленияисследовать правовые механизмы, регулирующие содействие государственных корпораций в выполнении функций государственного управленияопределить сущность государственной корпорации как самостоятельной организационной правовой формы с особым административно-правовым статусом.
Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, таких как: А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, В. Г. Афанасьев, Д. Н. Бахрах, JI.JI. Герваген, Е. К. Глушко, В. В. Денисенко, В. В. Долинская, В. Б. Ельяшевич, Л. А. Ефимова, В. В. Зайцева, Т. В. Кашанина, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. П. Курашвили, А. Я. Курбатов, Е. Б. Лупарев, С. Д. Могилевский, А. Ф. Ноздрачев, B.C. Основин, М. И. Пискотин, Б. В. Россинский, И. А. Самойлов, Ю. Н. Старилов, Н. С. Суворов, Е. А. Суханов, Е. Е. Суязов, Ю. А. Тихомиров, H.H. Федосеева, В. М. Хвостов, В. Н. Хропашок, Ю. С. Цимерман, Н. В. Черноголовкин, В. Е. Чиркин, В. Е. Чуманов и других, а также работы по теории и истории права и государства, конституционному праву, гражданскому праву.
Нормативно-правовую основу исследования составили положения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, а также законодательство о государственных корпорациях других стран.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой одно из первых комплексных научных исследований административно-правового статуса государственных корпораций, проведенное на основе его концептуального понимания как организационной формы, создаваемой для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций в условиях кризисной и посткризисной экономики.
Отличается новизной разрабатываемый в диссертации концептуальный подход к обоснованию необходимости модернизации, совершенствования и преобразования государственных корпораций.
Впервые комплексно исследуется проблема взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственных корпораций, выделяются и раскрываются его содержательные элементы.
Кроме того, научная новизна определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации исследованы и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы:
1. Автор считает обоснованным классифицировать государственные корпорации по нижеследующим основаниям, относя каждую к конкретной видовой группе.
По направлению деятельности:
— государственные корпорации, деятельность которых связана с формированием и использованием имущества;
— государственные корпорации, осуществляющие деятельность организационно-координирующего характера.
По объему государственно-управленческих функций:
— государственные корпорации, обладающие функциями государственно-управленческого характера в полном объеме;
— государственные корпорации, осуществляющие отдельные функции государственно-управленческого характера;
— государственные корпорации, не обладающие функциями государственно-управленческого характера.
2. Особый административно-правовой статус государственных корпораций определен их правовым положением и применительно к каждой государственной корпорации принимается статутный федеральный закон, устанавливающий их функции и полномочия, виды деятельности, структуру управления, имущественное положение, виды правоотношений с органами исполнительной власти, причем указанные законы, как правило, доминируют в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций. В свою очередь, федеральные законы «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 1Э5-ФЗ в отношении государственных корпораций ограничиваются отдельными предписаниями.
Такой подход, полагает автор, требует четкой дифференциации.
По мнению диссертанта, ограничения в применении норм пунктов 3,5,7,10 и 14 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих* организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ по отношению к государственным корпорациям «Банк развития и внешнеэкономической деятельности», «Российская корпорация нанотехнологий», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», «Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» «, «Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» «, части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 по отношению к государственным корпорациям «Росатом» и «Олимпстрой» могут и должны распространяться исключительно на государственные корпорации, обладающие функциями государственно-управленческого характера, в связи с чем автор считает необходимым внесение соответствующих изменений в указанные нормативные правовые акты.
3. Основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности государственной корпорации «Внешэкономбанк», количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участие в уставном капитале хозяйственных обществ, выдача гарантий устанавливаются в меморандуме о финансовой политике государственной корпорации «Внешэкономбанк», утверждаемом Правительством РФ, и свидетельствуют о том, что данная государственная корпорация является публичным банком, и в этой связи диссертант считает обоснованным рассмотрение вопроса создания совершенно новой организационной правовой формы на базе данной государственной корпорации — юридическое лицо публичного права.
4. В диссертационной работе обосновывается необходимость применения программно-целевого метода государственного управления при осуществлении государственного управления государственными корпорациями со стороны федеральных органов государственной власти.
5. Обращая внимание на положение части д) статьи 83 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства Российской Федерации федеральных министров, необходимо отметить, что статус генерального директора с учетом норм статутных законов о государственных корпорациях «Росатом», «Нанотехнологии», «Ростехнология», «Внешэкономбанк» может быть приравнен к статусу федерального министра Российской Федерации или заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, что является существенным недостатком такой правовой конструкции и указывает на необходимость внесения соответствующих изменений в законы о вышеназванных государственных корпорациях.
6. Понимая управление (эффективное управление) в точном выражении как «взаимодействие», автор полагает, что полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по управлению государственными корпорациями должны обеспечиваться посредством координационных (государственная корпорация «Росатом») и реординационных связей (государственные корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Олимпстрой»).
В этой связи диссертант предлагает разработать на федеральном уровне единый порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственных корпораций, обеспечивая повышение эффективности управления государственными корпорациями.
7. Автор предлагает преобразовать государственные корпорации «Ростехнология», «Нанотехнологии» в акционерные обществаразделить государственную корпорацию «Росатом» на регулирующий федеральный орган власти и акционерное общество с государственным контролем.
При этом в переходный период, связанный с указанными преобразованиями, диссертант считает считаем необходимым:
— разработать единую унифицированную форму отчетности государственных корпораций о своей деятельности и порядок ее предоставления органам, осуществляющим функции по управлению государственными корпорациями;
— установить обязательность ежегодного предоставления всеми без исключения государственными корпорациями финансовой отчетности Федеральному Собранию Российской Федерации;
— установить в отношении всех государственных корпораций финансовый контроль со стороны Счетной палаты РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что в ходе проведенного исследования были сделаны выводы, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования организации и функционирования отечественной системы государственного управления государственными корпорациями, модернизации и преобразования государственных корпораций.
Основные выводы и рекомендации проведенного исследования могут как иметь существенное значение для развития теории административного права в целом, для развития иных отраслей публичного права, так и быть использованными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в преподавании дисциплин административно-правового цикла в вузах.
Положения, содержащиеся в диссертации, могут способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства в части правового регулирования деятельности государственных корпораций, обеспечению возможности дальнейшей интеграции экономики России в экономики других государств.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в девяти научных публикациях автора. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России».
Основные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и активно используются при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета на кафедре административного и финансового права Кубанского государственного университета по курсу «Административное право Российской Федерации».
Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях: «Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права» (Сочи (Адлер) октябрь 2008 г.), «Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы» (Краснодар, 2009 г.) — на всероссийских научно-практических конференциях: «Юридическая наука в механизме борьбы с коррупцией» (Краснодар, 2008 г.), «Теория и практика административного права и процесса» (Туапсе, 2008 г.).
Структура работы обусловлена целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Заключение
В ходе системного анализа административно-правового статуса государственных корпораций нами проведен анализ юридической природы государственных корпорацийопределена сущность и доктринальные признаки государственных корпорацийвыявлены отличительные признаки государственных корпорацийопределены классификационные основания государственных корпорацийраскрыта сущность государственных корпорации как субъектов и объектов государственного управления, путем исследования вопросов правового регулирования выполнения государственными корпорациями функций государственного управления, правового регулирования содействия государственных корпораций в выполнении функций государственного управленияполномочий федеральных органов государственной власти, полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по государственному управлению государственными корпорациями.
Государственные корпорации в России — объективная реальность, создание которых определено государственным заказом на обеспечение, в том числе и экономической безопасности российского государства.
От эффективности функционирования государственных корпораций во многом зависит и эффективность государственного управления в социальной и экономической сферах, указывая на государственные корпорации как на организационную форму — элемент системы государственного управления.
Имеющиеся публикации по тематике государственных корпораций рассматривают это правовое явление преимущественно через призму гражданского и предпринимательского права, упуская тот факт, что государственная корпорация выступает в хозяйственном обороте в качестве элемента системы государственного управления экономикой.
Для нормативной базы административно-правовой регламентации организации и деятельности государственных корпораций характерно то, что часть норм и институтов, являющихся по своей правовой природе административно-правовыми, властно-организационными, инкорпорированы в такие законодательные акты, как Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О некоммерческих организациях».
Указывая на появление государственной корпорации как самостоятельной организационной правовой формы в гражданском законодательстве отмечаем, что перечень организационных правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, являясь открытым, способствовал появлению значительного количества новых организационных правовых форм и видов некоммерческих организаций, при этом Закон «О некоммерческих организациях» расширил этот перечень.
Начиная с 1999 года Федеральными законами «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 8 июля 1999 года № 140-ФЗ1, «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 1 декабря 2007 года № 300-Ф32, «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и статью 2 Федерального закона «О государственной службе российского казачества» от 3 июня 2009 года № 107-ФЗ3 введены еще несколько новых форм: государственная корпорация, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества.
В целях повышения согласованности нормативных актов и отдельных норм, регулирующих деятельность государственных корпораций, обращая внимание на сложный дискуссионный характер вопросов классификации
Российская газета. 1999. 14 июля. Российская газета. 2007. 4 декабря. Российская газета. 2009. 10 июня. государственных корпораций1, необходимость на научной основе систематизировать законодательство о государственных корпорациях, диссертантом предлагается классифицировать государственные корпораций по нижеследующим основаниям, относя каждую к конкретной видовой группе.
К первому классификационному основанию предлагается отнести направления деятельности государственных корпораций, по которым последние могут подразделяться на следующие видовые группы:
— государственные корпорации, деятельность которых связана с формированием и использованием имущества;
— государственные корпорации, осуществляющие деятельность организационно-координирующего характера.
К следующему (второму) классификационному основанию предлагается отнести объем государственно-управленческих функций, осуществляемых государственными корпорациями, по которому государственные корпорации могут подразделяться на следующие видовые группы:
— государственные корпорации, обладающие функциями государственно-управленческого характера в полном объеме;
— государственные корпорации, осуществляющие отдельные функции государственно-управленческого характера;
— государственные корпорации, не обладающие функциями государственно-управленческого характера.
Проведенный в настоящей работе анализ вопросов правового регулирования выполнения государственными корпорациями функций государственного управления (Росатом, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Агентство страхования вкладов, Внешэкономбанк),
Суязов Е. Е. Юридическая природа корпораций в Российской Федерации // Юрист. 2002. № б. С. 34- Курбатов А. Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. (Справочная система КонстультантПлюс. 2011) — Талапина Э. В. Государственная корпорация как новый субъект права// Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 2. С. 70. содействия государственных корпораций в выполнении функций государственного управления (Нанотехнологий, Ростехнология,) позволил выявить у них (корпораций) наличие функций государственно-управленческого и организационно-координирующего характера, что в свою очередь указывает на административно-правовой статус государственных корпораций.
Так, государственная корпорация Росатом обладает в полном объеме функциями государственно-управленческого характерагосударственные корпорации Нанотехнологий, Ростехнология — организационно-координирующего характерагосударственные корпорации Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Агентство страхования вкладов, Внешэкономбанк — государственно-управленческого и организационно-координирующего характера.
Особый административно-правовой статус государственных корпораций определен их правовым положением и применительно к каждой государственной корпорации принимается статутный федеральный закон, устанавливающий их функции и полномочия, виды деятельности, структуру управления, имущественное положение, виды правоотношений с органами исполнительной власти, причем указанные законы, как правило, доминируют в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций. В свою очередь федеральные законы «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 в отношении государственных корпораций ограничиваются отдельными предписаниями.
Такой подход, по нашему мнению, требует четкой дифференциации.
Полагаем, что ограничения в применении норм пунктов 3, 5, 7, 10 и 14 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ по отношению к государственным корпорациям «Банк развития и внешнеэкономической деятельности», «Российская корпорация нанотехнологий», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», «Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», «Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 по отношению к государственным корпорациям Росатом и Олимпстрой могут и должны распространяться исключительно на государственные корпорации, обладающие функциями государственно-управленческого характера, в связи с чем, считаем необходимым внесение соответствующих изменений в указанные нормативные правовые акты.
Рассматривая в диссертационной работе государственные корпорации в качестве объектов административно-правовых отношений, испытывающих воздействие со стороны федеральных органов государственной власти, отмечаем, что полномочия таких федеральных органов государственной власти как Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации при осуществлении организационно-регулирующих функций по государственному управлению государственными корпорациями могут быть разделены на следующие группы: полномочия субъектов, осуществляющих функции по государственному управлению государственными корпорациями через представителей;
— полномочия субъектов, осуществляющих самостоятельные функции по государственному управлению государственными корпорациями.
Особое внимание диссертантом уделено вопросам контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций.
Так, в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года № 4-ФЗ задачами Счетной палаты Российской Федерации, в том числе, являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначениюопределение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Очевидно, что государственные корпорации — получатели средств из федерального бюджета в части целевого их использования должны быть подконтрольны уполномоченному или специальному органу — Счетной палате Российской Федерации.
Однако, только в отношении государственных корпораций Росатом, Агентство страхования вкладов, Ростехнология — Счетная палата Российской Федерации осуществляет внешний контроль в силу положений пункта 15 статьи 3 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 1 декабря 2007 года № 317-Ф3, части 3 статьи 42 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 года № 1'77-ФЗ, части 4 статьи 6 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии» от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ, согласно которым Счетная палата Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляет соответствующий контроль.
Сложившуюся ситуацию можно определить как правовую коллизию при которой с одной стороны использование федеральных бюджетных средств, выделяемых из федерального бюджета Российской Федерации на функционирование государственных корпораций, осуществляется в отсутствии внешнего контроля со стороны уполномоченного федерального органа, осуществляющего контроль за использованием таких средств (исключая государственные корпорации Росатом, Агентство страхования вкладов, Ростехнология), так как специальными законами о государственных корпорациях такой контроль не предусмотрен, с другой стороны такой контроль должен осуществляться с учетом положений норм бюджетного законодательства, включая нормы статей Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».
Полагаем, что вопрос внешнего контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций со стороны специально уполномоченного федерального органа — Счетной палаты РФ (исключая государственные корпорации Росатом, Агентство страхования вкладов, Ростехнология) может и должен быть решен путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации. Нормы права, устанавливающие контроль за использованием государственными корпорациями федеральных бюджетных средств, могут быть закреплены как в специальных (статутных) федеральных законах о государственных корпорациях, так и путем закрепления их в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации».
Внешний контроль за деятельностью государственных корпораций осуществляется, также, (на основе ежегодного представления государственными корпорациями годовых отчетов) Президентом Российской Федерации (в отношении государственных корпораций Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой, Ростехнологии), Правительством Российской Федерации (в отношении государственных корпораций Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Нанотехнологий, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой, Ростехнологии, Росатом).
Внутренний контроль за деятельностью государственных корпораций осуществляется в государственных корпорациях Росатом и Внешэкономбанк подразделением внутреннего аудитаНанотехнологий, Ростехнология, Олимпстрой — ревизионной комиссиейФонд содействия реформированию ЖКХ, Агентство страхования вкладов — органов внутреннего контроля не имеет.
Таким образом, контроль за деятельностью государственных корпораций осуществляется:
— специальным органом государственной власти — Счетной палатой Российской Федерации и может характеризоваться как внешний контроль за финансовой деятельностью государственных корпораций (Росатом, Агентство страхования вкладов, Ростехнология);
— федеральными органами государственной власти: Президент Российской Федерации (в отношении государственных корпораций Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой, Ростехнологии), Правительство Российской Федерации (в отношении государственных корпораций Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Нанотехнологий, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой, Ростехнологии, Росатом);
— подразделениями внутреннего аудита (государственные корпорации Росатом и Внешэкономбанк) и ревизионными комиссиями (государственные корпорации Нанотехнологий, Ростехнология, Олимпстрой).
Анализируя полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по управлению государственными корпорациями, определяя их сущность и наличие в системе управленческого процесса, применяя фундаментальные исследования ученых-юристов
Г. В.Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, А. К. Белых, Ю. М. Козлова, М. И. Пискотина, Ю. Н. Старилова, Б. Н. Курашвили в области государственного управления, считаем, что отношения органов исполнительной власти субъектов РФ, как субъектов управления объективизируются по отношению к государственным корпорациям исключительно в форме сочетания координационных (ГК Росатом), координационных и реординационных (ГК Фонд содействия реформированию ЖКХ, ГК Олимпстрой) связей, причем полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственных корпораций как равных участников — равных субъектов правоотношений, могут быть санкционированы и установлены законодателем в форме административных договоров.
В отношении взаимодействия органов исполнительной власти и государственных корпораций Внешэкономбанк, Нанотехнологий, Ростехнология отмечаем, что законодатель не санкционировал соответствующие порядки взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и указанных государственных корпораций, что ведет к снижению эффективности управления государственными корпорациями Внешэкономбанк, Нанотехнологий, Ростехнология.
В диссертационной работе обосновывается необходимость применения программно-целевого метода государственного управления корпорациями, как необходимого условия обеспечения рационального и эффективного государственного управления государственными корпорациями в условиях кризисной и посткризисной экономики.
Программно-целевой метод представляет собой не просто универсальный метод, это совокупность методов и важнейшей его особенностью является интегральный характер. Он концентрирует и сводит в единую систему многие важнейшие достижения науки и техники, которые могут быть использованы в сфере управления.
По сути программно-целевой метод государственного управления заключает в себе не только большие возможности в обеспечении эффективного управления государственными корпорациями в рыночных условиях, но его наибольшей ценностью является способность нацелить управленческую деятельность на конечные результаты и решение конкретных научно-технических, экономических и социальных проблем, включая преобразования в области нанотехнологий, атомной энергетике, жилищно-коммунальной сфере. Он ориентирует на то, чтобы государственное управление не ограничивалось принятием мер по решению возникающих проблем, а обеспечивало их полное решение, предусматривает такие организационные механизмы управления, такой подход к решению возникающих задач, при котором в неразрывном единстве и взаимосвязи используются трудовые, материальные, финансовые, информационные ресурсы.
Программно-целевой метод государственного управления, имея интегральный характер и элементы планирования, по своему юридическому содержанию может быть представлен как способ, (средство, прием) обеспечивающий управляющее воздействие на отдельные экономические и социальные сферы государства через определенную организационную форму — государственная корпорация, определяющий возможность реализации функций государственной управляющей системы и её органов, ориентированных на конечный результат путем охвата всех элементов решаемой задачи, анализа различных путей достижения целей, обеспечения увязки целей и имеющихся ресурсов.
Одновременно, учитывая, что проводимое диссертационное исследование может иметь существенное значение для развития теории административного права в целом, а также для развития иных отраслей публичного права, необходимо указать на существенные недостатки в сфере административно-правового регулирования деятельности государственных корпораций.
Остановимся на некоторых из них.
Так, генеральный директор таких государственных корпораций как Росатом, Нанотехнологий, Ростехнология, Внешэкономбанк назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации, государственных корпораций Фонд реформирования ЖКХ, Олимпстрой — Правительством Российской Федерации.
Обращая внимание на положение части д) статьи 83 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства Российской Федерации федеральных министров, необходимо отметить, что статус генерального директора с учетом норм статутных законов о государственных корпорациях «Росатом», «Нанотехнологии», «Ростехнология», «Внешэкономбанк» может быть приравнен к статусу федерального министра Российской Федерации или заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, что является существенным недостатком такой правовой конструкции и указывает на необходимость внесения соответствующих изменений в законы о вышеназванных государственных корпорациях.
Такое опосредованное управление Президентом Российской Федерации государственными корпорациями Росатом, Нанотехнологий, Ростехнология, Внешэкономбанк с одной стороны имеет преимущество в смысле эффективности исполнения функций государственными корпорациями, с другой стороны деятельность указанных государственных корпораций прямо зависит от политического цикла выборов Президента Российской Федерации и от политической конъюнктуры, более того может иметь недопустимый вектор воздействия государственных корпораций на политические процессы в Российской Федерации, что является существенным недостатком такой правовой конструкции.
Выделяя государственную корпорацию Росатом, как единственную из числа существующих, в смысле величины объема государственно-властных полномочий и непосредственного осуществления функций государственного управления, отмечаем, что государственная корпорация Росатом обладает функциями государственного управления, как в широком, так и в узком смысле, и фактически уравнивается с органом исполнительной власти.
В этой связи, и учитывая положение части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, устанавливающее, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды
Российской Федерации, считаем объем государственно-властных полномочий государственной корпорации Росатом избыточным.
Следующим отмечаемым недостатком, в частности в правовой конструкции управления: субъект (органы исполнительной власти Российской Федерации) — объект (государственные корпорации), является наличие деструктивной составляющей, только предполагающей наличие взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и государственных корпораций (Агентство страхования вкладов, Внешэкономбанк, Нанотехнологий, Ростехнология).
При этом, лишь конструкция субъект (органы исполнительной власти Российской Федерации) — объект (Росатом, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой) имеет эффективное правовое решение и стабильность существования которой обеспечивается положениями порядка взаимодействия государственной корпорации Росатом с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении регламента Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 26 ноября 2008 года № 888а также отдельными нормами Федеральных законов «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи», согласно которым законодатель обеспечивает возможность взаимодействия соответствующих субъектов и объектов путем заключения административно-правовых договоров.
Очевидно, что на законодательном уровне вопрос взаимодействия органов исполнительной власти и всех без исключения государственных корпораций требует дополнительной правовой регламентации, включающей санкционирование порядков взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственных корпораций,
Собрание законодательства РФ. 2008. № 49, Ст. 5833. обеспечивающих, тем самым, повышение эффективности управления государственными корпорациями.
Проведенное исследование в отношении государственных корпораций указывают не только на их административно-правовой статус, не только на необходимость внесения отдельных изменений в специальные законы о государственных корпорация, но и обеспечивает понимание и необходимость создания совершенно новой организационной правовой формы на базе государственной корпорации Внешэконбанк — юридическое лицо публичного права, преобразования отдельных государственных корпораций в акционерные общества (Ростехнология, Нанотехнологий), разделение государственной корпорации Росатом на регулирующий федеральный орган власти и акционерное общество с государственным контролем.
При этом в переходный период, связанный с указанными преобразованиями, считаем необходимым:
— разработать единую унифицированную форму отчетности государственных корпораций о своей деятельности и порядок её предоставления органам, осуществляющим функции по управлению государственными корпорациями;
— установить обязательность ежегодного предоставления всеми без исключения государственными корпорациями финансовой отчетности Федеральному Собранию Российской Федерации (сейчас, такая обязанность исполняется государственными корпорациями только в отношении Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации).
— установить в отношении всех государственных корпораций финансовый контроль со стороны Счетной палаты РФ.
