Правовые проблемы организации и проведения референдума в Республике Таджикистан

Актуальность темы

исследования. Основным демократическим конституционно-правовым принципом является принцип народовластия. Именно в нем проявляется прежде всего сущность демократии. Референдум, как важнейший институт демократии, является формой свободного волеизъявления и способом обеспечения народного суверенитета, через который народ управляет государством.

В современных условиях, когда наиболее важные вопросы государственного и' общественного устройства решаются народным голосованием, исследование проблем института референдума приобретает особую актуальность. В первую очередь, это обусловлено потребностями общества в нормативно-правовых ценностях.

Одним из главных факторов, определивших интерес к референдуму, стали одобрение и принятие путем всенародного референдума конституции Республики Таджикистан 1994 г. Согласно конституции, в Таджикистане народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через своих представителей.

В практике правоприменения в Республике Таджикистан институт референдума получает свое развитие и реализуется в различных сферах жизни государства и общества. Данный институт является одним из самых «молодых» в отечественной государственно-правовой науке, и его развитие происходит весьма активно. За сравнительно короткое время, в течение которого референдум используется на практике как одна из форм реализации народовластия, в республике накоплен значительный опыт нормативного регулирования вопросов его организации и проведения.

Особенность этого государственно-правового института состоит в том, что на первом этапе его развития теория преобладала над практикой, а на современном этапе практика обгоняет теорию. При этом выхолащивается смысл референдума как властного веления народа, принижается его значение. Законодательство Республики Таджикистан не предусматривает права граждан на проведение референдума путем народной инициативы.

Сравнительный анализ отечественного и зарубежного законодательства о референдуме, в том числе Российской Федерации, свидетельствует о несовершенстве большинства положений отечественных актов по рассматриваемой проблеме и нерешенности ими важнейших вопросов организации и проведения референдума: его предмета, инициативы внесения предложения о проведении референдума, механизме исполнения решений, ответственности за их неисполнение и др. В связи с этим, представляется актуальной выработка конкретных предложений по совершенствованию действующего и формированию нового законодательства в этой сфере. Между тем, развитие Республики Таджикистан по пути демократии и прогресса настоятельно диктует не только практическое применение различных форм непосредственной демократии, но и соответствующей их научной разработки.

Кроме того, проблемы института референдума в Республике Таджикистан ранее не были предметом специального научного исследования. Все вышеизложенное и предопределяет актуальность и значимость избранной темы.

Цель и задачи исследования

Главной целью настоящего диссертационного исследования являются обоснование теоретических положений и выводов об особенностях института референдума в Республике Таджикистан, а также разработка научных проблем относительно дальнейшего совершенствования законодательства и практики проведения референдума на современном этапе.

Исходя из этих целей, автором были поставлены следующие задачи:

1) определение референдума как института непосредственной демократии;

2) выявление соотношения референдума с другими формами непосредственной демократии;

3) определение предмета референдума;

4) определение роли и значения референдума в системе народовластия;

5) разработка и обоснование конкретных предложений и рекомендации теоретического и практического характера по совершенствованию законодательства Республики Таджикистан о референдуме;

6) анализ практики и опыта проведения двух республиканских референдумов в Республике Таджикистан.

Методологической основой исследования являются законы и категории диалектики, метод познания и его составные элементы: анализ, синтез, аналогия, сравнение и обобщение единство теории и практики, необходимость учета общего и особенного при изучении правовых явлений. Широко использованы формально-юридический, исторический и сравнительно — правовые методы. Таким образом, в работе использованы как общенаучные, так и специальные, частнонаучные методы исследования, а также социологические методы, которые позволили решить поставленные автором задачи.

Теоретическую основу исследования составили положения, содержащиеся в трудах С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, М. В. Баглая, Л. И. Воловой, Ю. Е. Волкова, Г. С. Гурвича, Ю. А. Дмитриева, В. Дорогина, И. Денисова, А. И. Имомова, Г. В. Игнатенко, В. Ф. Котока, В. В. Комаровой, В. Т. Кабышева, Ф. И. Кожевникова, М. К. Коросторенко, Ю. Ф. Крылова, М. А. Крутоголова, О. Е. Кутафина, Е. И. Козловой, К. Каутского, В. О. Лучина, И. Д. Левина, Е. А. Лукьяновой, В. В. Маклакова, Н. А. Михалевой, Л. А. Моджоряна, А. А. Мишина, Л. А. Нудненко, В. Островского, Б. А. Страшуна, Р. А. Сафарова, В. П. Серебрянникова, И. А. Старостиной,.

К.М.Тахтарева, С. В. Троицкого, И. П. Трайнина, Н. П. Фарберова, В. Е. Чиркина, А. Хазова, Х. Х. Хамидова, К. Ф. Шеремета, Х. В. Цветанова, М. В. Цвика, М. В. Яновского и др.

Нормативной основой является Конституция Республики Таджикистан, Конституционный Закон Республики Таджикистан «О референдуме Республики Таджикистан», законы Республики Таджикистан о выборах, а также конституционное законодательство Российской Федерации, других стран СНГ. В работе использованы и результаты социологических исследований, материалы Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Республики Таджикистан, другие историко-документальные материалы.

Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении теоретических, нормативных и практических аспектов института референдума в Республике Таджикистан на современном этапе. В нем проанализировано историческое развитие института референдума в сопоставлении с зарубежными странами, с целью всестороннего выявления его понятия, сущности и правовых аспектов.

На основе сравнительного анализа законодательства о референдуме выявлены особенности правового регулирования этого института в целом. Проработка и анализ значительного количества практического материала, его сопоставление с теоретическими положениями дали возможность автору выработать конкретные научно обоснованные рекомендации по совершенствованию института референдума, как действенной формы народного правотворчества.

Основные положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. Обоснование. и раскрытие понятия референдума, как самостоятельного института конституционного права Республики Таджикистан.

2. Обоснование и анализ круга вопросов, подлежащих внесению на референдум на основе принципа «разрешено все, что не запрещено законом», а также высказано мнение о правовых последствиях принятия закона на референдуме.

3. Раскрыта специфика различных видов института референдума и выявлены их правовые последствия.

4. Институты референдума и плебисцита анализируются в сравнительном плане, исходя из того, что в конституционном праве эти институты различаются, и каждый из них является самостоятельным. На основе анализа соотношения референдума и плебисцита, сделан вывод, что они различаются по предмету голосования и по целям. Путем плебисцита осуществляется самоопределение народов и наций и их территориальное урегулирование. На плебисцит должны выноситься такие вопросы, как объединение с другим народом в федеративное государство, присоединение к какому — либо государству, создание нацией самостоятельного государства, передача, отделение территорий или их частей, урегулирование границ. Плебисцит в большинстве случаев носит международный характер. Предметом же общенародного референдума являются важнейшие вопросы государственной жизни: принятие конституции, внесение в нее изменений и дополнений, утверждение законов. Предметом местного референдума могут быть вопросы конкретного характера, непосредственно связанные с жизнью и бытом населения определенных территорий.

5. Демократическая ценность референдума предполагает, что народу предоставляется не только право голосовать «за» и «против» предложенного государственным органом законопроекта, но и право инициативы в постановке вопросов, требующих государственного решения. Исходя из этого, делается вывод о необходимости включения народной инициативы в практику проведения референдума в Республике Таджикистан и законодательной ее регламентации, так как это является существенным дополнением института референдума.

6. Обосновано, что всенародное обсуждение дополняет демократические свойства института референдума и позволяет выявить весь спектр мнений по существу вопросов, внесенных на референдум.

7. Проанализированы особенности процедуры назначения референдума Республики Таджикистан. Вносится ряд предложений по совершенствованию законодательства Республики Таджикистан о референдуме.

8. Утверждается, что в условиях борьбы различных политических партий, придерживающихся разных точек зрения на перспективу развития страны, очень трудно получить преобладающее большинство голосов в пользу одного какого — либо решения. Поэтому целесообразно на практике утвердить принцип простого большинства голосов при определении результатов референдума.

9. На основе анализа правовых последствий реализации нормативного акта, принятого на факультативном референдуме, обосновывается вывод о том, что Парламент может отменить нормативный акт, принятый на факультативном референдуме.

10. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в части принятия закона о местных референдумах и по урегулированию вопроса о всенародных обсуждениях, которые должны предшествовать всенародным голосованиям.

11. Предлагается усовершенствовать законодательство в сфере признания возможности проведения консультативных референдумов, поскольку введение института консультативного референдума способно обеспечить оптимальное соотношение форм представительной и непосредственной демократии.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется постановкой и решением комплексной проблемы применения института референдума в Республике Таджикистан. Выводы, содержащиеся в работе по проблемам данного института и его реализации, могут значительно восполнить тот пробел, который имеется ныне в законодательстве Республики Таджикистан.

Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в разработке рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства о референдуме, практики его применения, а также в учебном процессе, при чтении лекций по конституционному праву, спецкурсов, проведении практических занятий.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования апробированы при обсуждении диссертации на заседании Отдела государства и права Института философии и права Академии наук Республики Таджикистан, на заседании кафедры конституционного права ТГНУ, докладывались на ежегодно проводимых традиционных конференциях профессорско-преподавательского состава юридического факультета, начиная с 1995 г., на международном семинаре по теме «Влияние общественного мнения на реализацию прав человека и развитие демократии» (Душанбе, 2−3 июня 1997 г.), конференциях молодых ученых АН РТ (1998;2001 гг.), а также нашли свое отражение в публикациях автора.

Отдельные положения диссертации используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу конституционного права со студентами юридического факультета Таджикского государственного национального университета.

Автором подготовлены и направлены в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан поправки в Конституционный Закон Республики Таджикистан «О референдуме Республики Таджикистан» от 4 ноября 1995 года.

Диссертация состоит из введения, двух глав, девяти параграфов, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В ходе анализа института референдума как важнейшей формы непосредственной демократии в условиях демократического, правового государства нами сформулированы следующие выводы и предложения, которые в обобщенном виде сводятся к следующему:

1. Референдум является комплексным правовым институтом, требующим подробного правового регулирования всех этапов его осуществления.

2. Можно предложить определение института референдума как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с волеизъявлением граждан по одобрению или отклонению конституции, поправки к конституции и законопроектам, законам, по другим общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум и обладают высшей юридической силой.

3. Характеристика видов института референдума раскрывается посредством выявления содержания, характеристики субъекта инициативы, предмета и правовой силы решений референдума.

4. Некоторые виды института референдума, особенно консультативного и законодательного референдума не регламентирован законодательством Республики Таджикистан. Так как, консультативный референдум, несмотря на все свои недостатки, является неотъемлемым элементом демократии, формой обратной связи органов государственной власти и граждан, выявления общественного мнения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, целесообразным было бы нормативное закрепление консультативного референдума в законе о референдуме.

5. Несмотря на большое сходство института референдума с плебисцитом, нельзя их отождествлять. Они представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит — международного, референдум — государственного. Свое юридическое закрепление плебисцит получает главным образом в международных договорах и резолюциях международных организаций, а референдум — в конституциях государств и других законодательных актах.

Плебисцит и референдум различаются прежде всего по предмету голосования и по целям.

6. Действующий Конституционный Закон «О референдуме Республики Таджикистан» не дает однозначного ответа на вопрос: могут ли выносится на референдум законы Республики Таджикистан? Если вопрос о принятии законов путем референдума будет разрешен положительно, то очевидно, формула действующего Конституционного Закона «О референдуме Республики Таджикистан»: «Решения, принятые республиканским референдумом обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Таджикистана» — вряд ли отвечает современным теоретическим представлениям об этом институте. Согласно Конституции Республики Таджикистан все законы без исключения подлежат подписанию Президентом. Даже те, в отношении которых он не вправе применить отлагательное вето и обязан промульгировать во всех случаях. К таковым, безусловно, относятся законы, принятые всенародным голосованием, по крайней мере, исключения для них не предусмотрено. В то же время без этой процедуры невозможно их опубликование, а следовательно, и вступление в силу. К тому же эти акты, как любые другие, могут быть признаны неконституционными в соответствии с решением Конституционного суда, а также незаконными в случае нарушения процедуры голосования. Институт референдума может эффективно сработать только в том случае, если вопросы, являющиеся предметом референдума, поставлены несложные и однозначные и от воли людей в полной мере зависит их решение.

7. Для обеспечения реального равновесия между ветвями власти предлагаем внести изменения в законодательстве Республики Таджикистан. в части решения вопроса о назначении референдума либо в компетенции Президента Республики Таджикистан либо Маджлиси намояндагон.

8. Народная инициатива является дополнением и расширением института референдума и одним из механизмов прямого участия граждан в управлении государством. Поэтому предлагаем в законодательстве Республики Таджикистан закрепить норму о народной инициативе. Закрепление этого института будет гарантией реализации ст. 6 и ст. 27 Конституции Республики Таджикистан, где говорится о непосредственном участии граждан в управлении государством.

9. Референдум может стать стабилизирующим фактором только при соблюдении законодательно установленных процедур его подготовки, сроков организационной и разъяснительной работы. Эффективность подготовки и проведения референдумов в большой степени зависит от совершенствования правовой базы. С учетом этого предлагаем в Конституционном Законе «О референдуме Республики Таджикистан» внесение как минимум следующих изменений:

— закрепить норму о правовой регламентации консультативного референдума;

— проведение референдума по инициативе определенного числа (двести тысячи) граждан Республики Таджикистан;

— правовая регламентация местных референдумов;

— более детальная регламентация положения о том, что проведение референдума должно предшествовать всенародное обсуждение проектов законов и иных вопросов, выносимых на голосование;

— более детальная регламентация процедуры утверждения формулировки вопросов, выносимых на референдум;

— изменит закон в части порядка принятия решений о проведении референдума, где необходимо на наш взгляд должен быть пересмотрен с целью увеличения числа депутатов, требующих его проведения;

— установить гибкий механизм административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства о референдуме на всех стадиях и этапах его проведения. Причем это ответственность должна быть дифференцирована в зависимости от степени вины нарушителя и занимаемого им должностного положения. Членство в комиссиях референдума, администрации и иных органах, уполномоченных содействовать гражданам в реализации их конституционного права на участие в референдуме, должно быть квалифицирующим признаком, отягчающим вину нарушителя;

— включить в механизм контроля за исполнением законодательства о референдуме Конституционный суд, особенно в части установления ответственности лиц, виновных в неисполнении решений референдума;

— исключить случаи совместного проведения президентских и парламентских выборов с общенародными референдумами.

10. Становление Таджикской государственности идет сегодня по пути построения правового, демократического государства, расширения прав граждан, развития самоуправления. В этих условиях использование института референдума может стать эффективным демократическим средством снятия (или смягчения) напряженностей в обществе, разрешения социальных и межнациональных противоречий, конфликтов на общенациональном и региональном уровнях, достижения общественного согласия и мира. Референдум рассматривается в качестве важного механизма формирования правового государства, достижения консенсуса между различными политическими силами и движениями.

Всесторонний анализ практика применения института референдума в Республике Таджикистан убедительно показывает, что реформирование таджикской государственности идет сегодня в направлении утверждения принципов демократии, расширения прав граждан, признания народа единственным источником власти, сувереном в государстве. В этих условиях референдумы могут стать эффективным средством утверждения принципов правового, демократического государства.

Для Республики Таджикистан, не так давно вступившей на путь создания истинно демократической формы правления, овладение процедурной референдума необычайно важно. Эта новая для нашей страны форма народовластия теперь начинает свою реализацию. Но для того, чтобы она стала эффективным инструментом народовластия, необходимо постоянно обращаться к опыту других государств, детально разобраться в специфике этого сложного института, увидеть в конкретных ситуациях его «плюсы» и «минусы».