Задание 1
Выполнить задание: Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях.
В закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) муниципальные образования могут создаваться только в статусе городских округов. Такое требование законодательства обусловлено тем, что ЗАТО образуются по решению Президента Российской Федерации, режим управления и организации обеспечения жителей необходимыми публичными услугами регулируется специальным законом Российской Федерации об административно-территориальных образованиях.
В настоящее время в 22 субъектах Российской Федерации расположены 42 закрытых административно-территориальных образования (далее — ЗАТО). В них проживают около 1,5 миллиона человек. Правовой статус закрытого административно-территориального образования установлен Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее — Закон о ЗАТО). В этот Закон многократно вносились изменения, что позволяет поддерживать на необходимом уровне его регулятивную функцию.
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются федеральным законодательством исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При этом границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. В этом проявляется особенность территориального устройства ЗАТО как муниципальных образований. Она обусловлена спецификой проводимой в ЗАТО деятельности промышленных и иных предприятий и объектов .
Другой особенностью образования закрытого административно-территориального образования является то, что при установлении и (или) изменении его границ и при реорганизации ЗАТО требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения по данным вопросам не применяются.
Следующая особенность касается полномочий органов местного самоуправления. Они выполняют полномочия, не свойственные «обычным» органам местного самоуправления. В частности, наделены правом по согласованию с органами федеральной службы безопасности давать разрешения на въезд в ЗАТО и выезд из него. Представляется, что такого рода полномочия органов местного самоуправления ЗАТО избыточны. Они должны реализовываться самими органами федеральной службы безопасности.
Особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании:
1) решение о создании закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства России, согласованному с соответствующим субъектом Российской Федерации;
2) закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ и земель, определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении закрытого административно-территориального образования, обеспечения особого режима. Решение по этим вопросам принимается Правительством Российской Федерации;
3) в отношении территории закрытого административно-территориального образования Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» обладает приоритетом по отношению к нормам иного законодательства о местном самоуправлении;
4) в бюджет закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории. Правительство России принимает решения о покрытии дефицита бюджета закрытого административно-территориального образования;
5) земли административно-территориального образования находятся в ведении муниципального образования, за исключением земель федеральной собственности;
6) ограничение участия граждан в приватизации государственного или муниципального имущества (участвуют только те, кто постоянно там проживает и зарегистрирован);
7) полномочия закрытых административно-территориальных образований несколько расширены, по сравнению с обычным муниципальным образованием, в сфере обеспечения безопасности граждан, чрезвычайных ситуаций, соблюдения особого режима территорий, участия в режимном процессе (пропуск) и т. п.
В связи с вышеназванными особенностями на органы местного самоуправления ЗАТО, как правило, возлагаются дополнительные полномочия.
Например, помимо полномочий органов местного самоуправления, направленных на решение вопросов местного значения, на органы местного самоуправления могут быть возложены обязанности по координации деятельности предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; по разработке схем оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрытое административно-территориальное образование в обязательном порядке наделяется статусом городского округа.
Законом могут быть установлены пределы нормотворчества органов местного самоуправления ЗАТО. Например, правовые акты органов местного самоуправления в отношении ЗАТО могут действовать ограниченно, поскольку решение некоторых вопросов, связанных с обеспечением охраны государственной тайны в ЗАТО, возложено на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
В ЗАТО может быть установлен особый режим использования земель.
В ч. 2 ст. 80 Федерального закона о местном самоуправлении предусмотрено, что особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО должны устанавливаться федеральными законами. Однако такие законы пока не приняты. Вместе с тем отсутствуют предпосылки прекращения деятельности специализированных промышленных предприятий в ЗАТО. Поэтому следовало бы активизировать деятельность по реализации воли федерального законодателя. Но, на наш взгляд, нецелесообразно принимать несколько федеральных законов по указанной теме. Представляется, что особенности осуществления местного самоуправления можно было бы отразить в одном федеральном законе. В нем следовало бы раскрыть формы участия населения ЗАТО в местном самоуправлении, особенности взаимоотношений между представительным органом местного самоуправления и местной администрации, уточнить ряд других вопросов, в частности вопросы наполняемости местных бюджетов, распоряжения муниципальной собственностью. Кроме того, ныне действующий порядок назначения главы местной администрации слишком усложнен. Вряд ли необходимо одну треть членов комиссии формировать законодательным органом субъекта РФ. Более обоснованно участие в такой комиссии соответствующих представителей федеральных органов.
Но этой работе должна предшествовать коррекция Закона от 14 июля 1992 г. путем исключения из него норм, регулирующих организацию местного самоуправления в ЗАТО. В этом случае данный Закон обретет достаточно точный предмет и будет соответствовать своему названию, т. е. регулировать правоотношения, определяющие специфику образования ЗАТО как особого вида административно-территориального образования.
Таким образом, особенности организации местного самоуправления в ЗАТО обуславливается специальным режимом таких территориальных образований, что подразумевает наделение местных органов дополнительными функциями и полномочиями в целях обеспечения и поддержания названного специального режима ЗАТО.
