Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

Актуальность диссертационного исследования. В настоящее время миграцию населения, которая представляет собой глобальный процесс, охвативший практически все континенты и-страны, причисляют к одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем современности. При этом миграционные процессы в разных странах отличаются, имеют свою специфику. 1.

В Российской Федерацииобострение миграционной ситуации с начала 90-х г. г. произошло в связи с распадом СССР и сопутствовавшими ему проявлениями национального экстремизма, резким снижением уровня жизни в образовавшихся на постсоветском пространстве независимых государствах, нестабильностью и социальными конфликтами. На значительном увеличении потоков беженцев и вынужденных переселенцев отразилась также демократизация общественно-политической жизни в России, реализация конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение России в международный рынок труда. Общая цифра въехавших в Российскую Федерацию за этот период иностранных граждан превысила 7 млн. чел., что поставило нашу страну на третье место в мире по. объему миграции, после США и Германии.

Неурегулированность, стихийность миграции, усугубление ее негативных сторон и неспосособность йспользования* в интересах России положительных сторон миграции населения во многом объясняются отсутствием целенаправленной, сбалансированной миграционной политики, прочной законодательной базы, регулирующей миграционную ситуацию в стране. На протяжении многих лет законодательство по вопросам миграции, оставалось разрозненным и, в основном, базировалось на устаревших нормативных актах. Так, например, правовое положение иностранных граждан в России до недавнего времени регулировалось законами, принятыми в СССР, что не соответствовало национальным интересам Российской Федерации, ее новому социально-экономическому и политическому строю.

До настоящего времени отсутствует эффективный правовой механизм использования необходимого для российской экономики потенциала внешней трудовой’миграции, что в значительной мере препятствует решению актуальных задач создания в России полноценного рынка труда. Чрезвычайные масштабы незаконной миграции (сегодня на территории Российской Федерации насчитывается по разным оценкам до трех миллионов незаконных мигрантов) представляют угрозу национальной и, в особенности, экономической безопасности России, стимулируют рост теневой экономикисоздают реальную угрозу изменения демографической ситуации в странестимулируют рост националистических настроений, создают почву для межнациональных конфликтовухудшают благосостояние коренного населенияспособствуют развитию криминальных структур, связанных с транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия.

Одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации № 256-р от 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, хотя и не является юридическим документом, в значительной степени повлияла на формирование приоритетов и механизмов, в определенной мере стала ориентиром для деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере. Концепция, в отличие от ранее принятых документов по вопросам миграции, в большей мере учитывает реалии политического и социально-экономического положения государства и на их основе предлагает систему регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

За последние годы в России появилось достаточно большое количество публикаций по проблемам внутренней и внешней миграции в Российской Федерации. Отдельные, стороны указанной проблемы рассматриваются в общем контексте международной защиты прав человека, правового положения иностранных граждан, в частности прав беженцев. Достаточно основательно исследована теория и практика международно-правового регулирования миграции населения, деятельности международных организаций в этой сфере. Многие исследования посвящены политическим, экономическим, культурным аспектам этой многогранной проблемы. Вместе с тем, вопросы конституционно — правового регулирования. миграционных процессов и миграционной политики, на, наш взгляд, не нашли должного освещения в отечественной юридической науке. В диссертационном исследовании предпринята попытка в определенной степени заполнить этот пробел в российской юридической науке.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды теоретико-правового характера М. В. Баглая, И. Н. Барцица,.

A.ВВасильева, Р. Ф. Васильева, В. В. Еремяна, В. В:Лазарева, Ю. И: Лей-бо, Е. А. Лукашевой, Г. В. Мальцева, Т. Д. Матвеевой, Ю. А. Тихомирова, Т. М. Шамбы, И. С. Яценко и других.

Диссертант изучил и осмыслил основные концепции регулирования миграционных процессов' изложенные в работах таких специалистов в этой области, как А. Х. Абашидзе, *Л.В1Андриченко, Р. Г. Абдулатипов,.

B.М. Баранов, Г. С. Витковский, Н. В. Воронина, Ж. А Зайончковская, Н. Н. Зинченко, А. М. Ибрагимов, В-Я.Кикоть, О. В. Мукомель, М. В. Немытина, В. В. Тишков, Т. Я. Хабриева и других.

Учтены также научные исследования, которые в том или ином аспекте рассматривают международные последствия! присоединения России к международно-правовым актам в сфере защиты прав человека, в частности защиты прав мигрантов. Изучен целый ряд работ таких зарубежных ученых как Арон Р, Бордонья Р-, Гудвин-Гилл. Г. С., Бэгшоу С., ДенгФ., СильвестриА. и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. И доп. От 11 ноября 2003 г.), Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 «О беженцах», Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах» (в редакции от 28.06.1997 г., от 21.07.1998 г. и от 17.08.2000 г.), Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. «О вынужденных переселенцах», Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (с изменениями от 7 августа 2000 г. и от 24 декабря 2002 г.).

В диссертационной работе проанализированы основные международно-правовые акты в сфере защиты прав человека, в том числе Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся — мигрантов и их семей 1990 г., Устав Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам бежен цев, Конвенция МОТ № 97 о тудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантамравенства возможностей и обращения 1975 г. и другие.

Объектом диссертационного исследования-являются общественные отношения, связанные с регулированием миграционных процессов в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также нормы международного права, составляющие правовую основу формирующейся в России миграционной политики, определяющие статус различных категорий мигрантов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет, комплексный, системный подход к анализу конституционно-правовой основы миграционной политики Российской Федерации: В ходе исследования применялисьсравнительно-правовой, логико-теоретический и формально-юридический методы научного познания.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовых основ формирования иреализации ¦ отвечающей национальным интересам Российского государства* и международным стандартам миграционной политики. Указанная цель достигалась путем разрешения следующих задач:

— выявление специфики миграционной ситуации в России;

— исследование понятия и сущности миграционной политики;

— изучение основных этапов становления и развития государственной миграционной политики в Российской Федерации;

— оценка правовой базы обеспечения регулирования миграционных процессованализ механизма действия международных правовых норм в области миграции в российской правовой системе.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем с позиций конституционного права исследован комплекс важных для российской юридической науки проблемсвязанных с формированием миграционной политики в Российской Федерации. В диссертации представлена авторская концепция комплексного конституционноправового обеспечения регулирования миграционных процессов, учета мировых стандартов при формировании отвечающей интересам российского государства и российского народа миграционной политики.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:

1. В результате исследования диссертант приходит к заключению, что регулирование миграционных процессов в Российской Федерации должно осуществляться в рамках научно-обоснованной комплексной государственной миграционной политики, надежно обеспеченной внутригосударственным и международным правом. Правовой основой государственной миграционной политики является Конституция Российской Федерации, которая провозглашает обязанность государства обеспечивать и защищать права и свободы каждого, кто законно находится под юрисдикцией Российского государства. В соответствии со статьей 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации равными правами и несут обязанности наравне с гражданами РоссийскойФедерации, если иное не установлено федеральным законом или международным договором.

2. Рассматривая способы совершенствования регулирования правовых отношений в области миграции, диссертант приходит к выводу о целесообразности принятия федерального закона «О миграции в Российской Федерации», который призван: закрепить принципы государственной миграционной: политикиопределять порядок предоставления статуса различных категорий иммигрантов и регулирования миграционных потоков, определения иммиграционных квотзаконодательно обеспечить эффективность механизмов предупреждения и предотвращения незаконной миграции, в частности системы иммиграционного контроляусилить гарантии защиты прав и законных интересов мигрантов и установить ответственность государственных органов и должностных лиц за неисполнение законодательства о миграции. В случае принятия Федерального закона «О миграции в Российской Федерации», все существующие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам миграции должны быть приведены в соответствии с закрепленными в Законе нормами.

3. Анализируя уже действующие в Российской Федерации законы, определяющих правовой статус отдельных категорий мигрантов, обращая внимание на то, что актуализация федерального законодательства, регулирующего вопросы гражданства Российской Федерации, а также правового положения в нашей стране иностранных граждан в значительной мере расширило законодательную базу регулирования миграционных процессов, диссертант обращает внимание на те стороны миграционной ситуации в России, которые до настоящего времени остаются1 вне правового регулирования. Предметом отдельного федерального закона, по убеждению диссертанта, должны стать правовые, экономические и организационные условия осуществления трудовой деятельности иностранцев, законно пребывающих на территории Российской Федерации. Диссертант обосновывает необходимость принятия Федерального закона РФ «'О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской' Федерации!', в центре которого должно стать определение правового статуса субъектов внешней трудовой миграции (трудящихся-иммигрантов). В работе также обоснована необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации, направленного на противодействие незаконной миграции, установления механизмов выдворения (депортации) и ответственности за нарушение установленных правил пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также за организацию незаконной миграции.

4. Диссертант полагает, что при формировании миграционного законодательства необходимо соблюдать дифференцированный подход к внешней и внутренней миграции, учитывать различия между принципиально разными в правовом смысле категориями мигрантов — «беженцами», «вынужденными переселенцами», «внутри перемещенными лицами» и другимиИсходя из того, что определение любой дефиниции, особенно юридическойимеет большое практическое значение, в работе предлагаются определения и раскрывается сущность таких понятий, как миграция, добровольная миграция, вынужденная миграция, внутренняя миграция, внешняя миграция, анализируя особенности каждой из обозначенных категорий.

5. Включение при выработке национальных миграционных программ в число субъектов внешней миграции эмигрантов из России (чаще всего, именуемых «соотечественниками») и попытки определения их правового статуса противоречит, по мнению диссертанта, общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности, принципу государственного суверенитета и недопустимости вмешательства во внутрейние дела других государств. Появление в мировом сообществе этой специфической категории миграции требует особого подхода, отличного от того, который может формально применяться к мигрирующему населению. Многие аспекты правового регулирования этой, специфичной для России, категории мигрантов можно было быпо убеждению диссертанта, решить путем принятия Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию», целью и предметом регулирования которого могло бы стать создание предпосылок для добровольного возвращения представителей русской либо иной коренной для России национальности на свою, этническую родину. Закон должен установить принципы государственной политики Российской Федерации в отношении репатриантов, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации по ее реализации, определить порядок приобретения гражданства Российской Федерации в результате репатриации, условия и процедуру получения статуса репатрианта, установить экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов репатриантов на территории Российской Федерации и за ее пределами в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права.

6. Диссертант обосновывает положение о том, что при заключении международных соглашений по* вопросам миграции Российской Федерации следует исходить из того, что после официального присоединения России к международным актам в сфере миграции населения они, согласно ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, становятся частью национальной правовой системы, а содержащиеся в них нормы подлежат прямому применению. Россия должна следовать этому важнейшему конституционному принципу при формировании государственной миграционной политики. Практическая значимость Диссертационного ^ исследования. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки концептуальных основ и правовой базы миграционной политики Российской Федерации, законотворческой деятельности государственных органов, а также в ходе преподавания курса конституционного права. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть полезны в решении проблем, возникающих перед субъектами правоприменения в области защиты прав беженцев, переселенцев и других категорий как внешней, так и внутренней миграции.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных научных работах автора, в выступлениях на научных конференциях, в частности Международной конференции на тему: «Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты», состоявшейся в Нижнем Новгороде 23−25 сентября 2003 г., обсуждены и одобрены на заседании предметно-методологического семинара кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура и содержание диссертационной работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Очевиден вывод о том, что миграция — явление перманентно присущее современной действительности, имеющее свои негативные и позитивные последствия. Это закономерный итог общемировых процессов интеграции и глобализации. .

Совокупность миграционных процессов, осуществляемых в соответствии с миграционным законодательством России, образует особый вид правовых отношений — миграционные правоотношения. Субъектами данных правоотношений являются мигранты, государственные органы, а также должностные лица, осуществляемые деятельность по регулированию миграционных процессов. Задача отечественной правовой науки заключается в том, чтобы содействовать совершенствованию правовой основы для того, чтобы миграционные процессы максимально выгодно и рационально использовались в интересах Российского государства. Следует отметить, что многое в этом отношении уже сделано. Конституция Российской Федерации (ст. 27) провозглашая свободу передвижения: и выбора места пребывания и жительства,' а также свободу въезда и? выезда граждан Российской Федерации, закрепляет права и свободы лишь за теми, кто законно находится на территории России. Принятием в 1997 г. Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах» 1993 г. была существенно усовершен ствована процедура предоставления в России статуса беженца и обеспечения государством прав этой категорий иммигрантов. Федеральный закон 1995 г. внес необходимые изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах». Существенный арсенал инструментов регулирования различных категорий миграции и борьбы с ее нелегальными проявлениями предоставлены Федеральным закон ом 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральным законом Российской Федерации 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».

Вместе с тем, как свидетельствует проведенное исследование, существующее миграционное законодательство не в полной мере адекватно ситуации, при которой миграция стала одним из существенных факторов социально-экономической и межнациональной напряженности. В связи с этим в юридической наук поднимается, вопрос о формировании в настоящее время самостоятельной отрасли права — миграционной. Его необходимость обосновывается потребностью в достаточной законодательной базе и создании правового поля, «в рамках которого правительственные институты могли бы оперативно реагировать на быстроменяющуюся ситуацию» 1. Однако более правомерными представляются утверждения, что для оперативного реагирования на изменения ситуации в стране нет нужды в самостоятельной отрасли права, так называемом «миграционном праве». Имеющиеся, а стране законодательные акты (как общего, так и специального характера), указы Президента РФ, правительственные постановления во многом способны регулировать миграционную ситуацию, хотя, бесспорно, требуют уточнения и актуализации. В настоящее время в сфере законодательных органов обсуждается идея принятия единого разработанного на основе Конституции Российской Федерации федерального закона «О миграции в Российской Федерации». Предполагается, что таким законом должны быть охвачены ключевые проблемы миграции, из него должны вытекать другие федеральные законы, сбалансиро ванные с точки зрения нормативного регулирования.

Не отрицая целесообразность принятия такого единого закона, основной целью которого должно стать закрепление на законодательном уровне государственной миграционной политики, диссертант обосновывает необходимость усиления внимания к разработке правового статуса различных категорий мигрантов.

1 См.: Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сборник тезисов. — Волгоград, 2001. — С.28−30.

Регулирование миграционных процессов должно быть разделено на две части: регулирование внешней миграции и регулирование внутренней миграции. Специальными нормативными правовыми актами должна регулироваться каждая из разновидностей вынужденной миграции. В частности нуждается в актуализации федеральное законодательство о привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации, регламентирующего переселение в Российскую Федерацию людей, желающих обустроиться, жить и работать в нашей стране. Создавая благоприятные условия для таких мигрантов, следует предусмотреть, чтобы решения о местах компактного поселения вынужденных мигрантов принимались Правительством Российской Федерации после согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При принятии решений, касающихся расселения вынужденных мигрантов должна также учитываться складывающая в регионах межнациональная обстановка, плотность населения, наличие целевого земельного фонда, экологическая обстановка, перспективы развития инфраструктуры и создания рабочих мест и другие вопросы.

Существующие проблемы в сфере’борьбы с незаконной миграцией также требуют совершенствования российского законодательства в этой сфере. В частности необходима выработка более четкого правового механизма депортации незаконных мигрантов. Необходимо законодатель> ное упорядочение регистрации иностранных граждан, их учет и деятельность, пресечения неконтролируемой миграции иностранных граждан и осуществления административного выдворения иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации или нарушивших визовой и правовой режим.

Необходимо усилить правовое обеспечение финансирования миграционных программ.

Требует нормативного урегулирования в миграционном законодательстве определения самого термина «мигрант», которое в соответствии с международными актами (в частности Экономического суда СНГ) является родовым и включает в себя категории лиц, осуществляемых пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем, представляется недопустимым использования данного определения в тексте законодательных актов, так как это приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение, а законодательное определение каждой из категорий миграции окажется невозможным. Это тем более важно, что многие вопросы регулирования миграционной политики должны более эффективно решаться в рамках межгосударственного сотрудничества, регулируемого международным правомВ частности требует совершенствования практика заключения межгосударственных договоров по предотвращению незаконной миграции, сотрудничеству с миграционными службами зарубежных стран в части упорядочения паспортно-визового контроля, регистрации и учета иностранных граждан. Необходимо содействовать обеспечению реализации договоренностей, достигнутых в рамках Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с законной миграцией от 6 марта 1998 г. в части сближения и унификации национальных законодательств, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами, синхронизации визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также создания межгосударственной координирующей структуры в целях объединения усилий в борьбе с незаконной миграцией.

Назрела необходимость подготовки модельных законов, касающихся проблем миграции в странах СНГ, в частности «О правилах пребывания и регистрации граждан на территориях государств — участников СНГ, связанных с миграцией», «О порядке въезда и выезда для граждан СНГ на территориях государств Содружества», «Общие направления миграционной политики государств-участников СНГ», «О принципах регулирования трудовой миграции» .

Особого правового регулирования требуют вопросы, связанные с категорией бывших советских граждан оказавшихся после распада СССР на территории зарубежных государства, образовавшихся на основе бывших союзных республик с учетом того, что их права регулируются в настоящее время в рамках юрисдикции страны проживания.

С учетом рассмотренных в диссертационном исследовании проблем, не оставляет сомнений целесообразность системного подхода к их решению, к созданию действительно эффективной миграционной политики, которая должна стать составной частью внутренней и внешней политики России, одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти с целью превращения миграции в позитивный фактор экономического и социального развития государства и общества.