Административно-правовой режим регулирования налогообложения и сборов в России

Актуальность темы

Эффективность системы налогообложения и сборов России (далее — Системы), ее возможности стимулирования общественного производства и материального обеспечения деятельности государства постоянно оттачиваются в процессе деятельности данной Системы. Однако в ней до сих пор заметно преобладание фискальной функции перед регулирующей, что объясняется кризисной ситуацией в социально-экономической сфере страны. При этом механизм правового регулирования в Системе, в котором большую роль играет государственное управление, еще «сырой» и имеет много пробелов и противоречий.

Частично они ликвидированы введенной с 01.01.1999 г. частью первой Налогового кодекса (НК) РФ. Однако обострение финансового и социально-экономического кризиса вызвало препятствия к продолжению этой деятельности.

Это вызывает обеспокоенность гражданского общества возможностью произвольного усиления административных мер исполнительными органами в процессе государственного управления в Системе (с целью увеличения сумм взимаемых налогов любыми способами) и обуславливает его противодействие в процессе функционирования Системы. В то же время налоговые органы ссылаются на недобросовестность налогоплательщиков и их стремление уйти от уплаты налогов любыми способами.

При этом в науке не исследовано правовое регулирование в Системе в аспекте его государственно-управленческой и административно-правовой составляющих.

Желание найти приемлемый для государства и гражданского общества разумный компромисс в сфере налогообложения и сборов путем обоснования необходимой для нее модели механизма правового регулирования с учетом роли государственного управления в данной сфере подтолкнуло автора к научным исследованиям в рамках настоящей работы.

Цель исследования — выявление основных закономерностей правового регулирования сферы налогообложения и сборов и разработка рекомендаций по его совершенствованию.

Задачи исследования: изучить роль и функции налогов и сборов в государственно организованном обществеисследовать сферу налогообложения и сборов как совокупность общественных отношенийвыявить основные начала сферы налогообложения и сборов с учетом ее расположения на стыке государства и гражданского обществаизучить субъектный состав правоотношений в сфере налогообложения и сборов, а также компетенцию субъектов государственного управления в данной сфере;

— раскрыть характеристики сферы налогообложения и сборов как среды правового регулированияизучить спектр правовых средств регулирования в сфере налогообложения и сборов, выявить роль административных правовых средств и значение государственного управления при правовом регулировании в данной сфереисследовать механизм правового регулирования в системе налогообложения и сборов, в т. ч. в аспекте его государственно-управленческой и административно-правовой составляющихс целью полного исследования правового регулирования в системе налогообложения и сборов — определить место совокупности правовых норм, регулирующих отношения в сфере налогообложения и сборов (налогового права), в российской системе права;

— на основе исследований в рамках работы — выработать рекомендации и предложения по совершенствованию функционирования сферы налогообложения и сборов и правового регулирования в данной сфере.

Объект исследования — общественные отношения в сфере налогообложения и сборов.

Предмет исследования — функционирование общественных отношений в сфере налогообложения и сборов под воздействием правового регулирования. Методологическая, теоретическая и информационная база исследования. Методологической и теоретической базой исследования послужили труды ученых-юристов Авакьяна С. А., Алексеева С. С., Барабашевой Н. С., Бойкова А. Д., Венгерова А. Б., Застрожной О. К., Дмитриева Ю. А., Додонова В. Н., Горбуновой О. Н., Денисовой И. Г., Козырина А. Н., Козлова Ю. М., Лунева А. Е., Марченко М. Н., Овсянко Д. М., Петрова С. М., Петровой Г. В., Пиголкина А. С., Покровского И. А., Попова Л. Л., Салищевой Н. Г. Скитовича В. В., Усанова В., Химичевой Н. И., Черемных Г. Г., специалистов по налогообложению Кашина В. А., Починка А. П., Русаковой И. Г., Черника Д. Г., Шаталова С. Д. Информационной базой для исследования послужили комментарии экспертов и должностных лиц, данные о состоянии системы налогообложения и сборов, опубликованные в средствах массовой информации.

Работа выполнена на основе действующего законодательства России и судебных актов. В зависимости от вопроса и аспекта исследования использованы следующие методы: метод системного анализа, специально-юридический метод, метод конкретно-социологического исследования, метод сравнительно-правового исследования, сравнительно-исторический метод.

Научная новизна исследования может быть отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Налоги и сборы предназначены как для инструментального, так и для материального обеспечения выполнения государством своих функций.

2. Сфера налогообложения и сборов представляет собой систему, состоящую из пяти групп общественных (налоговых) отношений (элементов системы), выполняющих определенные функции: установление и введение налогов и сборов (правоустановительная функция) — взимание налогов и сборов (правоприменительная функция) — налоговый контроль (контрольная функция) — привлечение к ответственности за совершение налогового правонарушения (правоохранительная функция) — обжалование актов исполнительных органов и деяний их должностных лиц (функция соблюдения законности и прав гражданского общества), что иллюстрируется на структурно-функциональной схеме Системы.

3. Основные принципы системы налогообложения и сборов обусловлены ее расположением на стыке государства и гражданского общества и заключаются в законном установлении налогов и сборовравенстве и справедливости налогообложениятолкования неясностей и противоречий налогового законодательства в пользу плательщиков налогов и сборов.

4. Система как среда правового регулирования обладает следующими характеристиками: отрицательный потенциал «энергетического поля» регулированиявысокая степень социальной активности представителей гражданского общества в Системе: необходимость интенсивного правового регулирования.

5. В спектре правовых средств Системы доминируют административно-правовые средства, которые заставляют «двигаться» в едином механизме все остальные правовые средства Системы (конституционные, муниципальные, финансовые, гражданские) независимо от их «отраслевой принадлежности». Решающую роль для соблюдения законности и прав гражданского общества играют административно-процессуальные средства, призванные поставить в жесткие правовые рамки государственное управление в Системе.

6. Механизм правового регулирования в Системе представляет собой единую систему правовых средств (с доминированием административно-правовых), действующую под воздействием государственного управления и соответственно структуре и функциям Системы.

7. Правовой режим — порядок организации механизма правового регулирования. Административно-правовой режим — разновидность правового режима, характерная для общественных отношений (в т. ч. — для Системы), регулируемых посредством государственного управления с широким использованием административно-правовых средств.

8. Функции административно-правового режима регулирования в Системе: 1) эффективное государственное управление (эффективное правовое регулирование, межотраслевая ведомственная координация, контроль, дозированные управляющие воздействия) — 2) жесткая правовая регламентация (в т. ч. административно-процессуальными средствами) самого государственного управления (соблюдение законности и прав гражданского общества, реализация разрешительного принципа).

9. Налоговое право, являясь регулятором пяти групп отношений в Системе, представляет собой межотраслевой (комплексный) институт права (с тенденцией его перерастания в отдельную комплексную отрасль), состоящий из норм конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию функционирования и правового регулирования Системы, которые могут быть использованы в законодательном процессе и подзаконном нормотворчестве, совершенствовании системы органов исполнительной и судебной власти, правоприменении в Системе:

1) В целях совершенствования правового регулирования в Системе — развивать налоговое право (как регулятор пяти групп отношений в Системе) с целью его перерастания в отдельную комплексную отрасль (посредством формирования налогово-отраслевого метода и специфичного правового режима отрасли) путем увеличения в них административно-процессуальной составляющей (в. т. ч. включением в НК РФ процессуальных разделов, регламентирующих порядок производства по налоговым правонарушениям, административнои судебно-юрисдикционного обжалования актов исполнительных органов в Системе и деяний их должностных лиц);

2) учитывать все особенности расположения Системы на стыке государства и гражданского общества (выраженные в принципах налогообложения и сборов), а также системность сферы налоговых правоотношений — с этой целью структурно «усилить» такой элемент Системы, как обжалование актов исполнительных органов и деяний их должностных лиц, приняв соответствующее налогово-процессуальное законодательство и сформировав специализированные административные суды по разрешению споров в Системе (возможность создания которых предусмотрена Законом «О судебной системе РФ»), которые будут являться средствами, позволяющими гражданскому обществу эффективно осуществлять обратную связь в системе налогообложения и сборов «в ответ» на управляющие воздействия государства в Системе.

3) Учитывать характеристики Системы как среды правового регулирования, расположенной на стыке государства и гражданского общества: снижать противодействие и, по возможности, повышать заинтересованность гражданского общества в уплате налоговпринимать во внимание степень активности социального поведения представителей гражданского общества при установлении запретов, позитивных обязываний и юридической ответственности в Системе и необходимость интенсивного правового регулирования в области налоговых отношений;

4) Совершенствовать при помощи административно-правовых средств (в т. ч. административно-правовых форм и методов реализации исполнительной власти, административно-процессуальных средств) административно-режимную организацию механизма правового регулирования в системе налогообложения и сборов:

4.1. поставить в жесткие правовые рамки само государственное управление в Системе: административно-процессуальными средствами упорядочить деятельность исполнительных органов, причем на уровне закона (НК РФ), поскольку ст. 4 НК РФ ограничивает возможность подзаконного нормотворчества исполнительными органами и устраняет возможность творить им право в аппаратных целяхналадить (с соответствующей юридической регламентацией) систему обжалования актов исполнительных органов и деяний их должностных лиц в административнои судебно-юрисдикционном порядке, распространив действие норм глав 19, 20 НК РФ на акты всех исполнительных органов и деяния их должностных лиц в Системе- 4.2.) наладить эффективное государственное управление Системой: при разработке управляющих воздействий учитывать системность сферы налогообложения и сборов, действие механизма правового регулирования в этой системеналадить межотраслевую ведомственную координацию исполнительных органов в Системеобязательно использовать административно-правовой метод убежденияучитывать характеристики системы как среды правового регулирования и вырабатывать на основе их анализа дозированные управляющие воздействия- - в рамках закона использовать административно-правовой метод принуждения, применять правовые средства административно-отраслевого института ответственности.

Апробация работы. Основные положения и выводы отражены в опубликованных работах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, первой (состоящей из четырех параграфов) и второй (состоящей из семи параграфов) глав и заключения. Основной текст сопровождается примечаниями, списком использованной литературы (нормативными правовыми актами, документами, научной и справочной литературой) и приложением: структурно-функциональной схемой системы налогообложения и сборов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1 Административное право: Учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова.- М.: Юристь, 1999, — 728 е.- с. 47 (автор главы Козлов Ю. М.).

2 Административное право: Учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, — М.: Юристь, 1999. 728 е.- с. 39 (автор главы Козлов Ю. М.).

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. .N" 22 118−1 «Об основах налоговой системы в РФ» // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1992. № 11. ст.527- № 34. ст.1976; 1993. .№ 4. ст.118- № 23. ст.824- СЗ РФ. 1994. № 10. ст. 1108- 1997. № 30. ст.3593- 1998. № 31. ст.3825- № 31. ст.3827- № 31. ст.3816- № 31. ст.3828- № 43. ст.5213- №>47. ст.5705- 1999. № 1. ст.1- .№ 7. ст.879- № 25. ст.3041- № 28. ст. 3475.

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. 1997. № 1. ст. 197.

5 Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1997 г. № 111−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона РФ от 27.12.1991 г. «Об основах налоговой системы» // СЗ РФ. 1997. № 50. сг.5710.