Правовые проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами

Одной из важнейших проблем становления новой российской государственности на современном этапе является укрепление и развитие федеративных начал, строительство адекватной отечественным реалиям модели федеративных отношений. Ее относительно самостоятельной составной частью является проблема разграничения властных функций и полномочий компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Как указывал в с своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент России В. В. Путин «ключевой задачей» российского государства на современном этапе является «работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровням власти». Решение этой задачи необходимо, по словам Президента, «для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом».1.

Среди различных признаков характеризующих федеративные государства общим и существенным для всех них признаком является правовое разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами. Практика зарубежных федераций знает различные варианты (способы) такого разграничения. В научной литературе их насчитывают более пяти.2 Однако их оценка и применимость к тому или иному государству связаны с конкретными условиями существования и развития страны, степенью влияния различных экономических и исторических факторов, политических и правовых традиций, соотношения сил центра и регионов.

В Конституции Российской Федерации разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами отнесено к основным принципам федеративного устройства России (ч. 3 ст. 5). Однако сложившаяся в.

1 Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002, 19 апреля. Л.

См., например: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 320−330. последние годы в стране система разделения государственной власти по вертикали стала нарушать другие базовые устои российского федерализма закрепленные в Основном Законе, такие как: государственный суверенитет (ст.4), верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Поэтому исследование вопросов, касающихся правовых проблем разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, является в настоящее время одним из важнейших направлений в науке конституционного права. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на стратегические вопросы существования и развития российского государства. К ним относятся: нахождение такого способа разделения властных функций и полномочий по вертикали, который позволил бы государству на всех уровнях государственной власти эффективно осуществлять управление в интересах различных социальных групп, отдельных граждан и всего общества в целомконкретизация, установленных Конституцией Российской Федерации основополагающих идей и принципов разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, обеспечивающая стабильное существование общества и укрепление российской государственностинахождение оптимального сочетания централизации и децентрализации государственной власти, обеспечивающие ее эффективность и одновременно — близость к народу.

Таким образом, совершенствование конституционных основ разделения государственной власти по вертикали, правовым выражением которого выступает разграничение компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, становится в настоящее время одним из фундаментальных вопросов формирования российской государственности на основе принципа федерализма. Эта ключевая для становления новой российской государственности проблема не находит пока своего разрешения как в теории, так и на практике, в системе правового регулирования федеративных отношений. Все это предопределяет актуальность темы исследования, предполагает поиск новых обобщений, выводов и предложений, имеющих как научно-теоретическое, так конкретно-практическое значение.

На важность и необходимость решения вопросов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами в рамках конституционно-правового поля не раз обращалось внимание на самых высоких уровнях государственной власти. Так в Посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации не однократно говорилось о важности строгого разграничения функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями, указывалось не необходимость выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых федеральные органы власти могут строить отношения с субъектами федерации1. При этом никогда не подвергался сомнению конституционный принцип устройства федерации в России. Более того, в последнем Послании Главы государства была подвергнута серьезной критики сложившаяся практика двусторонних договоров по разграничению компетенции между федерацией и отдельными субъектами, как приводящая к их фактическому неравенству, а «значит — между гражданами, которые проживают в разных территориях России"2.

Степень научной разработанности темы.

В российской дореволюционной литературе вопросы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами нашли свое отражение в трудах.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1995 г. «О действенности государственной власти в России». — М., 1995. С. 29−30- Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1996 г. «Россия, за которую мы в ответе». М., 1996; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1997 г. «Порядок во властипорядок в стране». М., 1997; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1998 г «Общими силами — к подъёму России» //Российская газета 1998. 24 февраля.//.

2 Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля. № 71. таких крупных ученых-юристов, как А. А. Жилин, Н. Палиенко, А. Ященко1. Однако, освещались они лишь в теоретическом плане и в связи с рассмотрением проблемы суверенитета в федеративном государстве. В значительной степени это относится и к советскому государствоведению. Так как в СССР существовала высокая, практически полная, степень концентрации властных полномочий на уровне союзного центра, «объем полномочий верховной власти Союза и входящих в него республик был почти одинаков и существенно различался лишь по территориальному масштабу"2. Поэтому проблема разграничения компетенции между Союзом ССР и союзными республиками не могла приобрести большой актуальности и остроты. Хотя в целом ряде работ советских ученых по общим вопросам территориальной организации союзного государства (исследования Д. Л. Златопольского, М. Г. Кириченко, Н. Я. Куприца, И. Д. Левина, А. И. Лепешкина, С. М. Равина, В. А. Ржевского, Ю. Т. Судницина Э.В. Тадевосяна)3, государственного суверенитета (труды В. Н. Дорогина, B.C. Шевцова)4, правового положения союзных и автономных республик (работы.

1 См.: Жилин А. А. Теория союзного государства: (Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и о пути построения его юридической конституции). Киев, 1912; Палиенко Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903; Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.

2 Грачев Н. И. Тенденции развития современного федерализма и государственный суверенитет // Ученые записки (Выпуск первый) / Редкол.: В. А. Юсупов и др. Волгоград, 2000, С. 13.

3 См.: Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1969; Кириченко М. Г. СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы) М., 1982; Куприц Н. Я. Государственное устройство СССР. М., 1952; Левин И. Д. Понятие и формы государственного устройства. М., 1948; Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977; Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962; Равин С. М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Ржевский В. А. Территориальная организация советского государства. Саратов, 1966; Судницин Ю. Т. Национально-государственное устройство СССР. Свердловск, 1979; Тадевосян Э. В. Советская национальная государственность. М., 1972.

4 См.: Дорогин В. Н. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Шевцов B.C. Суверенитет Советского государства. М., 1972.

Б.А. Железнова, С. Я. Ошерова, У.А. Садыкова1) этот вопрос нашел свое отражение. Особняком стоит работа М. А. Шафира, целиком посвященная вопросам компетенции СССР и союзных республик. Вопросы разграничения компетенции в федерации затрагивались и в трудах советских ученых, занимающихся исследованиями в области конституционного права зарубежных стран: Власихина В. А., Графского В. Г., Ильинского И. П., Крылова Б. С., Мишина А. А., Михалевой Н. А., Страшуна Б. А., Чиркина В. Е., Энтина JI.M. и ДР .

В связи со строительством новых федеративных отношений в России, изменением статуса республик, придания статуса субъектам федерации бывшим администратвино-территориальным единицам в юридической науке отмечается существенная активизация исследований по различным проблемам федерализма. Это касается вопросов теории и истории федеративного строительства в России и за рубежом, его конституционным основам, проблемам суверенитета, становления и развития нового федеративного устройства страны и др.

Однако до настоящего времени в науке конституционного права практически отсутствуют монографические исследования по проблемам правового разграничения компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, хотя многие аспекты исследуемой темы рассматривались в юридической литературе. Здесь, во-первых, можно выделить работы по общим вопросам территории права и государства и конституционного права, либо по отдельным его проблемам, где так или иначе рассматривались правовые аспекты разграничения властных функций и полномочий между Российской.

1 См.: Железнов Б. Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974; Он же. АССР — высшая форма советской автономии. Казань, 1984; Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948; Садыков У. А. Конституционный статус союзной республики. Ташкент, 1983.

2 См.: Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968.

3 См.: Графский В. Г., Страшун Б. А. Федерализм в развивающихся странах. М., 1968; Ильинский И. П., Мишин А. А., Энтин Л. М. Политическая система современного капитализма. М., 1983; Крылов Б. С. США: Федерализм, штаты и местное управление. М., 1968; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996; Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М., 1986. федерацией и ее субъектами. Это работы С. А. Авакьяна, К. В. Арановского, Баглая М. В., Михалевой Н. А., Синюкова В. Н., Тихомирова Ю. А., Чиркина В. Е. и др1. Во-вторых, это исследования по теории федерализма, теоретическим и правовым вопросам федеративных отношений, теории суверенитета в федеративном государстве. Сюда можно отнести работы Р. Г. Абдулатипова, И. Н. Барцица, Л. Ф. Болтенковой, В. Г. Вишнякова, Н. И. Грачева, Ю. А. Дмитриева, Дымова Д. Е., Златопольского Д. Л., Золотаревой М. В., Ильинского И. П., Карапетяна JI.M., Ковачева Д. А., Козлова А. Е., Курашвили К. Т., Кутафина О. Е., Лысенко В. Н. Михалевой Н.А., Муксинова И. Ш., Саликова М. С., Соломаткина А. С., Страшун Б. С., Стрельникова Г. А., Тадевосян Э. В., Умновой.

•у.

И.А., Чиркина В. Е., Эбзеева Э. А. и др. Отдельно следует выделить работы.

1 См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999; Михалева Н. А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996; Синюков В. Н. Российская правовая система: введение в общую теорию. Саратов. 1994; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

2 См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994; Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. М., 1994; Барциц И. Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской Федерации. М., 1995; Дмитриев Ю. А. и др. Суверенитет в науке конституционного права. М., 1998; Дымов Д. Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., 1996; Дымов Д. Е., Ковачев Д. А. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995; Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996; Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Крылов Б. С., Михалева Н. А., Ильинский И. П. и др. М., 1994; Курашвили К. Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000; Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998; Саломаткин А. С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996; Современный федерализм: сравнительный анализ / Пед. В. Е. Чиркин. М., 1995; Стрельников Г. А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. М., 2001; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Федерализм: теория, институты, отношения: сравнительно правовое исследование / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001; Чиркин В. Е. Современный федерализм: Сравнительный анализ. М., 1998. зарубежных авторов В. Вальтера, Дуга Дас Басу, Острома В., Солника С. и др1. Следует отметить, что в последнее время появились работы в основном в <* периодике, затрагивающие отдельные аспекты взаимоотношений федерации и федеральных органов власти с субъектами Российской Федерации и их органами, а также по вопросам федерального принуждения, что прямо связано с реализацией компетенции федеральной власти на территории субъектов2. В данном контексте особенно выделяются диссертационные исследования О. Н. Зайцевой и А. Г. Шорникова, посвященные разграничению компетенции между федерацией и ее субъектами в отдельных отраслях государственного, а управления3, а также работу А. А. Елисеевой, касающуюся разграничения.

1 См.: Вальтер В. Проблемы федерализма в ФРГ // Современный немецкий конституционализм. М., 1994; Дуга Дас Басу. Основы конституционного права Индии. М., 1986; Остром В. Смысл американского федерализма. М., 2000; Солник СЛ. Торг между Москвой и субъектами федерации о структуре нового российского государства // Политические исследования. 1995. № 6.

Азбукин В.М. Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. диссертации канд. юрид. наук. М., 2000; Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации: Автореф. диссертации канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2001; Белкин А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в Российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. № 9- Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12- Домрин А. Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств. М. 1999; Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов //Журнал российского права. 2001. № 9- Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей развития // Журнал российского права. 1997 № 1- Лексин И. В. Договорное регулирование федеративных отношений в России: конституционно-правовые аспекты. М., 1998; Назаров А. В. Экономические проблемы взаимоотношений субъектов Российской Федерации. М., 19 996- Умнова И. А. Современная модель разделения властей между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М., 1996.

3 См.: Зайцева О. Н. Реализация органами государственной власти субъекта Российской федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации (на примере охраны памятников истории и культуры в Нижегородской области): Автореф. диссертации. канд. юрид. наук. Казань. 2001, Шорников А. Г. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Российской федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения: Автореф. диссертации. канд. юрид. наук. М., 2001. полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации1.

Непосредственно разграничению компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в последние годы было посвящено два диссертационных исследования. Одно из них было написано еще в 1996 году и касалось в основном теоретико-правовых и организационных аспектов такого Л разграничения (работа А.Н. Кима). Второе — в основном исследует вопросы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и не охватывает всего круга проблем, обозначенных выше (работа А.В. Елисеева) .

На данный период тема разграничения компетенции между центром и регионами в Российской Федерации относится к числу наименее проработанных в отечественной юридической литературе. Имеющиеся по этой проблематике труды рассматривают разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в основном в чисто теоретическом плане, без обобщения практики реальных взаимоотношений между Россией и ее составными частями. В них присутствует большой разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссий. Именно эти обстоятельства определили выбор темы и постановку цели работы.

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теории, нормативно-правовой базы и практики разграничения компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, определение путей совершенствования разделения предметов ведения и полномочий между.

1 См.: Елисеева А. А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. диссертации. канд. юрид. наук. М., 2000.

2 См.: Ким А. Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: теоретико-правовые и организационные аспекты: Диссертация. канд. юрид. наук. М., 1996.

3 См.: Елисеев А. В. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов: Конституционно-правовое исследование: Автореф. диссертации. канд. юрид. наук. М., 2001. органами федеральной власти и органами власти субъектов федерации с учетом накопившегося опыта отношений федерации с ее субъектами.

Эта цель достигается по средствам решения следующих основных задач:

• определение места и роли конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами среди других конституционных принципов федеративного устройства России;

• изучение эволюции проблемы разграничения компетенции между Россией и ее составными территориальными частями на протяжении всего постсоветского периода;

• анализ проблемы распределения компетенции с учетом опыта федеративных отношений в зарубежных странах;

• исследование существующего механизма конституционно-правового регулирования разграничения функций и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов федерации;

• исследование содержания основных принципов раскрывающих механизм разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами;

• определение возможных путей совершенствования разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также принципы федеративного устройства Российского государства, закрепленные в Конституции России.

Предметом исследования являются правовые проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, общественные отношения возникающие в связи с разрешением этих проблем и конституционно-правовые нормы их регулирующие.

Методологическую базу исследования составляют разнообразные общенаучные и специальные методы познания: диалектический, логический, исторический, системно-функциональный, социологический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, формально-юридический и др. Проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами исследуется как комплексное междисциплинарная проблема, находящаяся на стыке юриспруденции, политологии, социологии, экономической науки, что и вызвало необходимость применения разнообразных форм и методов исследования. Специфическая направленность темы вызвала преобладание сравнительно-правового и формально-юридического методов почти во всех разделах данной работы.

Теоретическая основа исследования сформировалась в результате изучения и использования научных трудов отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, политической и правовой философии, политологии, социологии, конституционно-правовой и административно-правовой науки.

В работе обобщены идеи некоторых русских и зарубежных дореволюционных юристов: Н. Лазаревского, Н. Палиенко, А. Саккети, Л. Шалланда, А. Ященко. Основными научными источниками выступили труды I современных российских и зарубежных авторов по вопросом федеративных отношений, правовых аспектов организации власти и управления в государстве и обществе: Абдулатипова Р. Г., Абросимовой Е. Б., Авакьяна С. А., Автономова.

A.С., Агабекова Г. Б., Баглая М. В., Бачило И. Л., Болтенковой Л. Ф., П. Бурдье, Р. Вальтера, Воеводина Л. Д., Габричидзе Б. И., Д. Гарднера, Грачева Н. И., Гулиева.

B.Е., Дмитриева Ю. А., Дуга Дас Басу., Железнова Б. Л., Златопольского Д. Л., Пгтьинского И. П., Казимирчука В. П., Карапетяна Л. М., Кастеля Е. Р., Ковлера.

A.И., Ковачева Д. А., Козлова А. Е., Козловой Е. И., Кряжкова В. А., Кутафина О. Е., Крылова Б. С., Лазарева Л. В., Лафитского В. П., Лучина В. О., Лысенко.

B.Н., Миронова О. О., Мишина А. А., Морозовой Л. А., Михалевой Н. А., Муксинова И. Ш., Нерсесянца B.C., Острома В., Пустогарова В. В., Пучковой М. В., Ржевского В. А., Страшуна Б. А., Стрекозова В. Г., Степанова И. М., Тихомирова Ю. А., Топорнина Б. Н., Туманова В. А., Умновой И. А., Фадеева В. И., Чиркина В. Е., Черкасова А. И., Черкашина Е. Ю., Четвернина В. А., Чехариной В. П., Хабриевой Т. Я., Энтина Л. М., Юдина Ю. А., Юсупова В.А.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции СССР и РСФСР, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, нормативные акты субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда России, Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами, соглашения между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов федерации, обобщение конституционного (уставного) судопроизводства в некоторых субъектах федерации, конституционное законодательство ряда зарубежных государств.

Автором были использованы также материалы парламентских слушаний, проекты федеральных законов, выступления ученых и практических работников на научно-практических конференциях, семинарах, а также сообщения в средствах массовой информации о взаимоотношениях федеральной власти с субъектами федерации и иными политическими институтами.

Научная новизна работы заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, анализе существующих форм и способов такого разграничения, тенденций их развития, выявлении правовых средств и путей их совершенствования. Диссертация представляет собой одно из первых в конституционно-правовой науке исследований соотношения различных принципов федеративного устройства и их проекции на систему федеративных отношений в России. В работе проводится системный подход и сравнительный анализ положений Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законодательства субъектов Российской Федерации, а также внутрифедеративных договоров и соглашений, связанных с разграничением компетенции между Российской федерацией и ее субъектами. На этой основе автор делает попытку разработки общей государственно-правовой концепции решения данной проблемы.

Основные положения и выводы выносимые на защиту.

1. Развитие договорных форм распределения компетенции между Российской Федерации и ее субъектами ведет к подрыву суверенитета российского государства и на практике есть одна из форм проведения идей суверенитета составных частей федерации.

2. Договорное право, в соответствии с которым часто происходит распределение компетенции между Россией и ее территориальными частями, имеет практический приоритет над законодательной политикой государства и фактически приводит к существенным различиям в правовом положении субъектов федерации, что противоречит конституционному принципу их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

3. Обоснование необходимости приоритета федеральных законов над договорным правом и допустимости заключения двухсторонних договоров о разграничении компетенции лишь в том случае, когда проблему невозможно решить законодательным путем ввиду специфики территории или иных местных условий и если содержание этих договоров не противоречит Конституции Российской Федерации.

4. Собственное определение сущности и содержания принципа равноправия субъектов Российской Федерации, как режима их равных правовых возможностей.

5. Обоснование необходимости наделения конституционных (уставных) судов субъектов федерации полномочиями по рассмотрению дел о соответствии их конституций (уставов) Конституции Российской Федерации, с правом пересмотра решений этих органов Конституционным Судом России как последней, высшей инстанции.

6. Обоснование необходимости принятия основ законодательства Российской Федерации по каждому предмету совместного ведения России и ее субъектов, главным содержанием которых должно стать разграничение компетенции между федерацией и всеми ее субъектами, в связи с чем практически отпадает необходимость заключения отдельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

7. В основу разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо положить принцип приоритета интересов федерации в целом, что должно найти свое подтверждение в фактическом верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов над договорным правом.

8. Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не должно нарушать конституционный принцип единства государственной власти. С этой целью в конституционном законодательстве необходимо определить правовые формы и методы координации деятельности федеральных органов и органов власти субъектов федерации.

9. Необходимость ликвидации пробелов и противоречий в законодательном регулировании предметов ведения и полномочий, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации и совместной компетенции России и ее субъектов.

10.Необходимость закрепления за Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правомочия по утверждению двухсторонних договоров о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что ряд содержащихся в ней положений и выводов, в той или иной степени, развивают конституционно-правовые знания в области федеративного устройства Российского государства, правового положения субъектов Российской Федерации, проблем взаимоотношений между ними. Материалы диссертации могут способствовать углублению научных разработок в области совершенствования моделей российского федерализма, изыскания оптимальных правовых форм и методов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Положения диссертации, теоретические конструкции и выводы могут иметь значение для дальнейших исследований в области становления и совершенствования федеративных отношений в нашей стране.

Практическая значимость диссертации. Положения, рекомендации и выводы содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, развития внутрифедеративных отношений с учетом интересов Федерации и ее субъектов, более согласованной и унифицированной правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашением) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично-правового характера, разработки концепции конституционной безопасности Российской Федерации, подготовки конституционной реформы в России.

Результаты исследования могут служить основой дальнейших нормативных разработок в области разграничения компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами. Материалы диссертации могут быть использованы для преподавания курса конституционного права Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры госудасртвенно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права. Концептуальные положения исследования положены в основу научных статей, опубликованных диссертантов в течение 2000;2002 гг.

Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.

Заключение

.

Анализ современного состояния конституционных основ российского федерализма и, в частности, системы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и ответственности во взаимоотношениях Федерации и её субъектов, говорит о том, что вопрос о создании конституционных гарантий эффективного и демократического федерализма остается многогранной и сложной проблемой для современной России.

Мировая практика свидетельствует об определенных традициях, которые складываются в понимании договорной природы федеративного государства, о наличии закономерностей в использовании правовых форм его обеспечения и прежде всего о важности формирования конституционных основ федерализма, в том числе, системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Особенности организации федеративных отношений в конкретных государствах, отдельных элементов и типов связей в системе разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами говорят о многообразии современных моделей федерализма. Их изучение, с точки зрения оценки степени демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей высокого уровня организации федеративных отношений. В этом смысле предпочтение должно отдаваться моделям федерализма, при котором не нарушаются права и свободы человека и гражданина, равноправие народов, принципы равноправия субъектов Федерации и не нарушается суверенитет Федерации.

Рассмотрение современной конституционной модели российского федерализма с точки зрения выше обозначенных критериев дает основание считать ее более прогрессивной по сравнению с ранее существовавшей конституционной моделью государственного устройства России. В то же время вряд ли следует рассматривать действующую конституционную модель как окончательное решение вопроса о федеративном устройстве России. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивными при оценке современных моделей федерализма, созданных мировой практикой, дает основание полагать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и децентрализации, дуалистических и кооперативных отношений. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и различиями в их государственно-правовой природемежду территориальными и национальными факторами при организации государственного устройства России. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее ориентацию на развитие в сторону демократизации и повышения эффективности федеративных связей. Снятие препятствий в этом направлении обусловлено успехом в устранении противоречий, вызванных как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, конструктивные пути ликвидации которых возможны и реальны.

Комплексное исследование формально-юридической модели и фактических отношений между Федерацией и ее субъектами, складывающихся в процессе ее реализации, позволяет сделать вывод о значительной степени «коллизионности» и в определенной мере пробельности конституционных основ российского федерализма. На наш взгляд, можно назвать не менее четырех причин конституционно-правовых проблем, которые не позволяют говорить об эффективном функционировании конституционной модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Во-первых, правовые коллизии и пробелы содержатся в нормах самой федеральной Конституции. Закрепленная в Конституции Российской Федерации модель федеративного устройства концептуально не выдержана до конца, так как есть продукт отражения противоречий в российском обществе. Эта модель не дает ответы на целый ряд ключевых вопросов, по которым сохраняются разногласия в практике конституционного строительства. Что предопределяет правовую основу федеративных отношений в Российской Федерации: Конституция Российской Федерации или Федеративный договор? Как совместить принцип равноправия субъектов Российской Федерации с дифференцированным подходом к определению их статуса в договорных отношениях и в текущем законодательном регулировании? Что имеет приоритетное действие: федеральный закон, разграничивающий компетенцию между Федерацией и ее субъектами, или двусторонний договор, содержащий иные нормы в отношении субъекта Федерации, с которым данный договор подписан федеральными органами? Какова реальная ответственность Федерации и её субъектов за ненадлежащее осуществление закрепленной за ними государственной власти?

В настоящее время совершенно ясно, что в Конституции Российской Федерации необходимо скорректировать юридическую формализацию основных принципов федеративного устройства и правовых форм регулирования федеративных отношений, круг предметов ведения, определить основные принципы, формы и процедуру разграничения и реализации компетенции по предметам совместного ведения, установить основы публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов за ненадлежащее осуществление разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, совершенствование Конституции Российской Федерации даст возможность в какой-то мере снять основную часть противоречий конституционно-правовых проблем — правовые коллизии между федеральной Конституцией и договорами, соглашениями, заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существенный фактор развития антиконституционных договорных отношений кроется в правовом менталитете федеральных властей и властей субъектов Федерации, недооценивающих опасность процесса подписания двусторонних договоров, все больше разрушающего конституционное пространство и запутывающего правовой механизм разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

В-третьих, — противоречия между федеральной конституционной моделью разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и тем, как она конкретизируется в федеральном текущем законодательстве. Наблюдается непоследовательность федеральных властей в политике текущего законодательного регулирования федеративных отношений. В федеральных актах нарушаются нормы Конституции Российской Федерации, ущемляется конституционный статус субъектов Федерации.

В-четвертых, конституционно-правовые проблемы проявляются в значительности коллизий между федеральной Конституцией и федеральным законодательством, с одной стороны, и конституциями (уставами), а также текущим законодательством субъектов Российской Федерации — с другой. Правовой нигилизм федеральных властей в свою очередь отражается на законотворчестве субъектов Федерации. Настораживает распространенность нарушений в конституционном (уставном) и текущем законотворчестве субъектов Российской Федерации конституционных основ российского федерализма. Органы государственной власти отдельных субъектов Федерации, не соглашаясь с федеральной моделью, нередко игнорируют положения Конституции Российской Федерации, нормы федеральных актов, закрепляя собственное видение правового регулирования конституционных принципов федерализма, системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Итак, в настоящее время «фактическая» система разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в значительной мере не совпадает с «формально-юридической» конституционной моделью. Наблюдается существенный разрыв между закрепленными в Конституции Российской Федерации нормами и фактически сложившейся системой разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами на основе иных форм правового регулирования. Отклонения на федеральном уровне и в субъектах Федерации от конституционно-заданной модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами означает, что государственность на основе федерализма еще не сформирована в России в необходимой мере. И после принятия новой Конституции Российской Федерации становление России как Федерации продолжается, а поиск оптимальной модели федерализма является актуальным.

Вместе с тем следует отметить, что за период, прошедший после принятия российской Конституции 1993 г., накоплен достаточный опыт законотворчества и правоприменения, связанный с попыткой реализовать и конкретизировать установленную в российской Конституции модель разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Более заметно обозначились проблемы, которые необходимо решать в первую очередь, и пути их осуществления. И это вселяет оптимизм в то, что уроки прошлого будут учтены, что в итоге будет проводиться более эффективная правовая политика, направленная на создание оптимальной и демократической модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, не только приспособленная к современным российским реалиям, но и создающая перспективу стабильного укрепления российской государственности.