Актуальность темы
исследования. Правовое регулирование образования в современных условиях характеризуется противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе, сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско-преподавательского состава, развить сеть негосударственных образовательных учреждений. Таким образом образование сохраняет свой потенциал в качестве важного фактора социально-экономического развития России.
В то же время правовые реформы в сфере образования сдерживались во многом из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли.
Главной целью дальнейшего развития системы правового обеспечения образования в России является удовлетворение потребности граждан России в образовании, гармоничное развитие личности и правовая защита творческих способностей человека, создание правовых условий повышения интеллектуального и культурного потенциала страны с соблюдением принципов равных стартовых условий при необходимых, но финансово ограниченных государственных гарантиях.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
— административно-правовым регулированием обеспечить конституционное право граждан на получение общедоступного образования в пределах государственных образовательных стандартов для каждого уровня образовательной системы;
— создать экономические и правовые гарантии для выполнения Федеральных законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», федеральных программ «Развитие образования в России», «Дети России», в том числе путем стимулирования привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;
— ввести в действие государственные образовательные стандарты, нормативы материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования, а также образовательно-профессиональных программ и обеспечить их практическую реализацию;
— создать предусмотренную законодательством государственную аттестационную защиту, а также государственно-общественную систему оценки качества и контроля деятельности образовательных учреждений различных форм собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;
— развивать правовую основу программно-целевого управления и финансирования образования, поддержки региональных программ развития образования, координации региональных и федеральных программ;
— повысить самостоятельность учреждений и организаций системы образования, как субъектов делегированного административного права, в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной и финансово-хозяйственной деятельности, ограничивая вмешательство органов государственной власти и местного самоуправления в деятельность учреждений образования, обеспечивая сохранение единого образовательного, культурного и информационного пространства Российской Федерации;
— создать систему нормативных правовых актов в области образования, по методу инкорпорации, которая бы органически объединяла федеративное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, а также на основе административно-правовых соглашений более четко разграничить права и обязанности Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования.
В последние годы органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов предпринимаются определенные действия по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере образования как одного из способов государственного управления общественными процессами. Однако эти действия пока не носят системного характера, не имеют достаточного научного обеспечения, способного дать искомый результат.
Недостатки правового регулирования отношений в сфере образования особенно проявились в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
В связи с этим вопросы административно-правового регулирования образования в системе государственного управления, пути его развития и совершенствования, теоретическое обоснование понятия, характера, системы и структуры законодательства об образовании как особенной части административного права, анализ факторов, обуславливающих его специфику, формы и методы реформирования образовательного законодательства, приобретают актуальность и значимость и требуют серьезного научного обоснования. Именно это вопросы стали предметом диссертационного исследования.
СОСТОЯНИЕ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТКИ ТЕМЫ
Основные направления совершенствования правового регулирования в сфере образования получили в последнее время отражение в исследованиях по конституционному и административному праву, в материалах Парламентских слушаний, проводимых Советом Федерации и Государственной Думой России, совещаний в Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации. Законодательство об образовании, как комплексное явление, активно изучается с разных сторон. Важным вкладом в научную разработку исследуемой темы стало проведение первой научной конференции «Проблемы развития образовательного права», проходившей в 1996 г. в Академии труда и социальных отношений.
Проведенному в исследовании анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного права и государственного управления, административного права Г. В. Атаман-чука, С. Н. Братуся, Н. Г. Кобеца, Г. В. Мальцева, Ю. А. Тихомирова, Н. В. Черноголовкина, Е. В. Шориной и др. Существенный вклад в исследование правовых вопросов в сфере образования внесли в свое время И. Л. Бачило, Е. Б. Баянов, Г. А. Дорохова, В. В. Мрига, Г. С. Сапаргалиев, С. И. Штамм. Активно занимается этой темой сегодня В. И. Шкатулла.
Вместе с тем правовые аспекты регулирования отношений в сфере образования, особенно на уровне субъектов Федерации, познаны пока еще явно недостаточно. Глубокое изучение проблематики правового регулирования образования и способов разрешения его противоречий, особенно в российских регионах, в постсоветский период по существу еще только начинается.
Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения правовых основ в сфере образования предлагает варианты, пути, формы и методы решения задач правового регулирования в этой области.
Объект исследования составили правовые отношения, складывающиеся в сфере образования Российской Федерации, а также государственные органы и нормативные правовые акты, обеспечивающие их регулирование.
Предмет исследования образуют теоретические и практические аспекты административно-правового регулирования в сфере образования.
Цель диссертации состоит в исследовании теоретических и практических вопросов административно-правового регулирования в сфере образования, а также разработка предложений и рекомендаций по нормотворческой деятельности в этой области.
Исходя из поставленной цели решались следующие основные задачи исследования:
— определить границы и характер административно-правовых норм в области образовании;
— охарактеризовать содержание конституционного права граждан на получение образования и его отрасли в нормах административного права;
— исследовать понятие и административно-правовую природу законодательства об образовании;
— выявить правовые источники современного административно-правового регулирования образования;
— проанализировать систему и структуру той части административного права, которая относится к образованию;
— провести сравнительно-правовой анализ административно-правового регулирования в сфере образования в субъектах Российской Федерации;
— обосновать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования с учетом его состояния', проблем и перспектив развития.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных правоведов, педагогов, специалистов в области управления образованием, материалы научных и практических конференций. Была проанализирована научная литература по образовательному праву за рубежом. В качестве нормативного материала использовалось федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Анализировался опыт зарубежных стран (Франция, ФРГ, США, Великобритания, Китай, и др.).
Результаты исследования, полученные лично автором и их научная новизна заключается в том, что впервые за последние годы проблемы административно-правового регулирования образования рассмотрены системно, с учетом новых политических и конституционных реалий, во взаимосвязи федерального и регионального уровней управления.
Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на решение правовых проблем регулирования образовательной политики и совершенствование законодательства об образовании.
В диссертации исследованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие в себе элементы новизны: — обосновано, что правовая природа образовательной части административного права заключается в законодательном и ином нормативном регулировании общественных отношений, возникающих по поводу решения конкретных вопросов получения гражданином (обучающимся) определенной образовательной подготовки (образовательных цензов). Поскольку образовательные учреждения становятся субъектами делегированного им административного образовательного права, недопустимо вмешательство органов государственной власти и местного самоуправления в оперативную деятельность учреждений образования;
— дана характеристика законодательства об образовании как комплексной отрасли законодательства, поскольку в него включаются нормы других отраслей законодательства, а сами нормы законодательства об образовании имеют не только административно-правовой характер. Это свидетельствует о том, что сформировалась особая отрасль законодательства об образовании (часть социального права), которая пока находится преимущественно в рамках административного права;
— выделены специфические административно-правовые институты организации образовательного процесса, сделан вывод об их комплексном характере;
— раскрыто содержание правового статуса обучающихся в образовательных учреждениях различных организационно-правовых форм, типов и видов. Право на образование рассматривается как конституционное право человека, а именно: конституционное право на образование — это не сумма отдельных возможностей, а возможность постоянно совершенствовать свои знания во всех существующих формах обучения. Конкретная же форма выбирается человеком с учетом различных факторов — возраста, объема общеобразовательной и профессиональной подготовки и пр.;
— осуществлен сравнительно-правовой анализ основных правовых источников административной части законодательства об образовании — международных, федеральных, региональных, в том числе административно-правовых соглашений о разграничении компетенции в сфере образования между Российской Федерацией и ее субъектами и законов об образовании, принятых в субъектах Федерации;
— рассмотрены тенденции развития всего законодательства об образовании, внесены соответствующие предложения по совершенствованию как федерального, так и регионального законодательства в этой области, в том числе: модель регионального закона об образовании, модель соглашения о разграничении компетенции в области образования между Российской Федерацией и ее субъектами.
Практическая значимость работы определяется ее ориентацией на решение актуальных пр’облем административно-правового регулирования в сфере образования, реальной возможностью использования выдвинутых диссертантом предложений и рекомендаций в процессе очередного этапа реформирования образования как на федеральном, так и на региональном уровне:
— предлагается внедрить проект модельного закона об образовании для субъектов Федерации;
— внести изменения в Федеральный закон об образовании в части многоучредительства образовательных учреждений;
— активнее использовать административно-правовые соглашения о разграничении полномочий в сфере образования между РФ и ее субъектами в процессе нормотворчес-кой деятельности.
Материалы диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных диссертантом научных и практических работах по данной тематике, а также в практической работе в области правотворческой деятельности.
Автор являлся ответственным разработчиком Законов Красноярского края «Об образовании» вступившим в силу в 1996 г., а также ответственным разработчиком следующих законопроектов: «О государственной молодежной политике в Красноярском крае» и «О благотворительной деятельности в Красноярском крае» .
СТРУКТУРА РАБОТЫ
Цели и задачи, поставленные в работе, обусловили структуру исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, (шести параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложения.
Заключение
.
Российское государство провозгласило область образования приоритетной.
Образовательным учреждениям придан государственный и общественный характер, поэтому государство регламентирует важнейшие вопросы организации и функционирования системы образования. В принципах государственной политики в области образования, зафиксированных в ст. 2 Закона Российской Федерации «Об образовании», выражаются закономерности формирования и развития системы образования. Эти принципы соответствуют требованиям демократического общества, имеют управленческое значение, т. е. определяют организацию управления образованием, деятельность органов государства по обеспечению прав граждан на получение образования, единства федерального культурного и образовательного пространства.
Исторически в российском государстве сложилась система образования, под которую в течение десятилетий подводилась правовая основа. Сложилась специфическая отрасль законодательства, которая регулирует отношения в сфере образования.
Несмотря на сложности последнего десятилетия, распад Союза ССР, многие конструкции законодательства об образовании уцелели и активно обновляютсяг Современное законодательство об образовании регламентирует и регулирует наиболее существенные стороны отношений по организации и функционированию системы образования в целом, а также отдельных ее звеньев (дошкольного образования, начального, общего, среднего (полного) общего образования, начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования, дополнительного образования). Поэтому, выступая как единая отрасль, законодательство об образовании состоит как бы из отдельных, относительно самостоятельных блоков. Этим обусловлено наличие общей части и специфической особенной части законодательства об образовании.
Законодательство об образовании тесно связано с некоторыми другими отраслями законодательства и ощущает на себе их влияние. В этой взаимосвязи проявляется стремление государства обеспечить и защитить конституционные права граждан Российской Федерации на образование. Реализация такой масштабной задачи возможна при включении в это дело сил и средств многих звеньев государственного аппарата и общественных организаций. В силу этого общественные отношения в области образования регулируются не только нормами законодательства об образовании, но и нормами некоторых других отраслей законодательства. А это обстоятельство придает характер комплексности законодательству об образовании.
Рассмотрим тенденции развития современного законодательства об образовании на федеральном уровне. Структура законодательства повторяет структуру предмета правового регулирования: дошкольное, общее и дополнительное образование детей, начальное, среднее, высшее, послевузовское и дополнительное профессиональное образование взрослых. Фактически развитие законодательства об образовании на федеральном уровне идет по пути создания следующих федеральных законов об образовании:
1) О дошкольном образовании;
2) Об общем образовании;
3) О дополнительном образовании детей;
4) О начальном профессиональном образовании;
5) О среднем профессиональном образовании;
6) О высшем и послевузовском профессиональном образовании;
7) О дополнительном образовании взрослых.
Следует отметить, что и подзаконные акты также в основном принимаются по этому признаку. Существует также и тенденция создания законов по видам организационно-правовых форм образовательных учреждений. Так, в Государственной Думе разработан проект федерального закона «О негосударственном образовании». Концептуальная идея здесь заключается в развитии многообразия организационно-правовых форм образовательных организаций, в создании механизмов многоучредительства. Другое направление развития федерального законодательства создание законов, направ-леннных на решение одной актуальной проблемы в образовании. Например, федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» (1995г.) В 1997 г. вступили в силу законы РФ «О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования». «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» .
Единство федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации обеспечивает реализацию прав республик, краев, областей, автономных округов и городов федерального значения, что достигается разграничением компетенции РФ и ее субъектов в Конституции, федеральных законах и в законах об образовании, принятых в субъектах Федерации, а также в специальных соглашениях о разграничении (передаче) полномочий в сфере образования.
Анализ законов субъектов РФ об образовании показывает: во-первых, что они разработаны на базе единых, общих принципов федерального законодательства, во-вторых, в них учтены национальные, географические и другие особенности регионов, в-третьих, проявляя необходимую инициативу, регионы внесли немало своеобразных положений по вопросам своей компетенции. В принятых законах содержатся положения:
1) воспроизводящие нормы федерального закона об образовании и других федеральных нормативных актов.
2) конкретизирующие, детализирующие нормы федерального закона.
3) первичные нормы по вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ. Важную роль во взаимоотношениях Российской Федерации и регионов играют соглашения о разграничении (передаче полномочий) в области образования. Анализ таких административных соглашений позволяет сделать следующие выводы:
1) Соглашения содержат меры по решению проблем образования в регионах в основном на уровне начального, среднего и высшего профессионального образования/
2) Соглашения предусматривают решение вопросов обеспечения имущественных прав учреждений профессионального образования в формах и об" емах, необходимых для их функционирования, льготный режим налогообложения, развитие материальной базы, согласование контрольных цифр приема обучающихся, совместное назначение и освобождение от должности руководителей, меры социальной поддержки преподавателей.
3) Соглашения как правило не затрагивают вопросов функционирования общего образования. Однако представляется целесообразным включать в текст соглашений дополнительно следующие вопросы: а) Регулирование трудовых отношений, установление норм труда и нормативов его оплаты в образовательных учреждениях. Согласно ч. 13 ст. 28 фз «Об образовании» регулирование трудовых оношений компетенция РФ. Однако это противоречит ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой трудовое законодательство совместное ведение РФ и ее субъектов. Результатом введения пониженных норм труда для педагогических работников (а это одно из основных требований учителей) при прежнем нормативе его оплаты станет снижение социальной напряженности в педагогических коллективах при одновременном активном развитии рынка образовательных услуг. б) Установление налоговых льгот предприятиям, организациям, стимулирующих развитие образования. Это привлечет инвесторов в сферу образования, позволит осуществлять дополнительное финансирование через попечительские советы, фонды и программы развития образования. в) Установление упрощенного порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений может существенно расширить сеть образовательных организаций .
В настоящее время эти вопросы отнесены ст. 28 ФЗ «Об образовании» к ведению федеральных органов государственной власти. В закон так и не были внесены изменения и дополнения в связи с принятием Конституции, отражающие новые реалии конституционного устройства. При изменении закона в нем необходимо выделить часть отношений, регулируемых совместно РФ и ее субъектами, т. е. ввести еще одну статью о совместной компетенции в сфере образования, изменив соотвественно ст. 28 и 29.
Российские регионы, как общеизвестно, крайне разнообразны по экономике и географии, климату и составу населения, укладу жизни и национальных особенностям. Настолько же различна и образовательная среда в них. Соответственно по разному, с учетом особенностей каждого субъекта Федерации, должны решаться в них и насущные вопросы сферы образования важнейшей для формирования и воспитания будущих поколений. Это будет существенным шагом на пути развития федерализма и построения гражданского общества и правового государства.
