Реформирование контактных отношений в условиях локальной естественной монополии: На примере стран с развивающейся рыночной экономикой

Актуальность темы

исследования. Естественная монополия возникает на рынке, когда одна фирма может производить товары и оказывать услуги с меньшими издержками, чем несколько фирм. Вместе с тем монопольное положение компании позволяет ей навязывать контрагентам невыгодные для них условия сделки: завышать отпускные цены товаров и услуг, ограничивая объем выпуска, снижать качество товаров и услуг.

Особенную остроту данные проблемы приобретают в условиях локальной естественной монополии, в связи с характеристиками товаров и услуг, предоставляемых предприятиями-монополистами. Субъектами локальной естественной монополии являются предприятия ресурсоснабжающих отраслей жилищно-коммунального хозяйства. Водоснабжение и теплоснабжение признаны во всем мире жизненно необходимыми услугами, которые должны предоставляться в определенном объеме каждому человеку. Однако на практике принцип равнодоступности услуг часто противоречит целям максимизации прибыли собственниками предприятий.

Традиционно проблема негативных последствий монополизации рынка коммунальных услуг в России решалась путем предоставления услуг государством или органами местного самоуправления. Органы исполнительной власти злоупотребляют своим влиянием и отдают предпочтение достижению социальных целей. В результате ослабевают стимулы управляющих к повышению эффективности работы предприятия, что приводит к необоснованному увеличению производственных и непроизводственных издержек, нехватке средств на ремонт основных фондов, внедрение новых технологий, и, в конечном счете, предоставлению потребителям услуг низкого качества. Положение предприятий многократно ухудшается, если основной источник их финансирования — бюджет соответствующего уровня — сводится с дефицитом.

В настоящее время в России происходит реформирование субъектов локальной естественной монополии в отраслях ресурсоснабжения жилищно-коммунального хозяйства. Новый этап реформ характеризуется повышением интереса частных компаний и банков к выводу предприятий отрасли из кризиса путем повышения эффективности управления, осуществления инвестиций в модернизацию оборудования, внедрение ресурсосберегающих технологий. Вместе с тем, передача большого объема полномочий частным компаниям не гарантирует повышения качества услуг и может привести к снижению их экономической доступности.

Новый этап реформ требует проведения фундаментальных и прикладных исследований позволяющих выявить сравнительные преимущества и недостатки различных контрактных альтернатив взаимодействия государственного и частного секторов в условиях локальной естественной монополии. На основании этих исследований представители органов законодательной и исполнительной власти могут сделать выводы относительно целесообразности выбора того или иного направления реформирования контрактных отношений, а также обеспечить условия, необходимые для эффективной работы предприятий и защиты прав потребителей.

Степень разработанности проблемы. Исследование феномена естественной монополии до недавнего времени осуществлялось исключительно на основании предпосылок неоклассической экономической теории, в рамках которой принятие триады «структура — функционирование — результат» приводит к трактовке ситуации естественной монополии как «провала рынка». В связи с этим основное внимание уделяется способам государственного вмешательства, позволяющим корректировать поведение монополиста и перераспределять часть получаемых выгод от использования экономии на масштабе потребителям. В работах таких авторов как А. Харбергер, К. Коулинг, Д. Мюллер, X. Аверч, J1. Джонсон, У. Шарки, К. Беккер, С. Берг, Дж. Ширхарат, М. Каной и многих других оцениваются негативные последствия монополизации рынков, и рассматривается воздействие различных методов государственного регулирования на функционирование субъекта естественной монополии.

Вместе с тем, начиная с 60-х годов XX века появлялись исследования, в которых ставилась под сомнение необходимость регулирования естественной монополии. В работах, Г. Стиглера, Р. Познера и Г. Демсеца рассматривалась возможность внедрения конкурентных принципов путем организации торгов за франшизу в условиях естественной монополии. Обобщение и критику этого подхода можно найти в работах А. Пикока и С. Роули, О. Уильямсона, В. Е. Кокорева, А. Е. Шаститко.

У. Баумоль, Дж. Панцар и Р. Вилиг разработали теорию состязательных рынков, в рамках которой предполагается зависимость решений, принимаемых хозяйствующим субъектом относительно цены и количества предлагаемых товаров и услуг от наличия потенциальных конкурентов, готовых войти в отрасль.

В последнее время также появляется много работ, в которых анализ проблем регулирования расширяется путем принятия во внимание ряда институциональных факторов, прежде всего распределения прав собственности на субъект естественной монополии, организации работы регулирующего органа, механизма управления трансакциями. Следует отметить работы Ж. Лаффона, Ж. Тироля, А. Кана, Б. Леви, Р. Шпиллера, И. Александера, К. Майера, А. Эташа, Д. Мартимора, М. Ширли, К. Менара, В. Е. Кокорева, А. Я. Бутыркина, П. В. Крючковой, А. Е. Шаститко. Также проводится много исследований, имеющих отраслевую направленность, в рамках которых выясняется специфика регулирования субъектов естественной монополии в различных секторах экономики, а также возможность внедрения конкуренции на некоторых стадиях предоставления услуг, ранее считавшихся естественно монопольными.

Однако перечисленные исследования носят преимущественно прикладной характер. В них отсутствует систематический анализ возможности создания системы стимулов у субъекта естественной монополии к достижению различных целей, а также механизмов предотвращения и пресечения различных форм оппортунистического поведения в зависимости от используемой контрактной альтернативы взаимоотношений государственного и частного сектора в процессе предоставления услуг.

Осуществление подобного анализа возможно на основании рассмотрения различных направлений исследования контрактов в экономической теории. Прежде всего, теории полных контрактов, основные положения которой разработаны М. Спенсом и Р. Зекхаузером, Г. Россом, Дж. Мирли, Б. Холмстромом, П. Милгромом, Дж. Акерлофом, Дж. Стиглицем, М. Ротшильдомтеории неполных контрактов, первые модели которой содержатся в работах С. Гроссмана, О. Харта, и Дж. Муратеории трансакционных издержек, в рамках которой О. Уильямсон исследует контракты как механизмы управления трансакциямиэкономического анализа права в части, относящейся к определению роли суда при разрешении контрактных споров в работах С. Шэйвела, А. Шварца, Я. Айреса и Р. Гертнера.

Существуют также работы, в которых проводится сравнительный анализ различных подходов к моделированию контрактов. Так, С. Сосье, М. Фар и Е. Брюссо, А. Е. Шаститко осуществляют сопоставление теории трансакционных издержек и теории неполных контрактов, А. Шварц анализирует применимость принципов экономического анализа права для принятия решений в отношении неизбежно неполных контрактов. Классификации теории контрактов предложены в работе Е. Фуруботона и Р. Рихтера, а также книге, опубликованной под редакцией Л. Верина и X. Вийкандера содержащей статьи по основным направлениям и вопросам, рассматриваемым в рамках контрактной теории. В российской экономической литературе следует отметить работы В. Л. Тамбовцева, С. М. Гуриева.

Вместе с тем, ни в одной из перечисленных работ не содержится перечня критериев для классификации теоретических направлений, в рамках которых исследуются контракты.

В них также не реализована возможность проведения сравнительного анализа всех перечисленных выше направлений.

Цель и задачи исследования

Главной целью данной работы является выявление основных параметров, определяющих выбор наиболее эффективного из доступных направлений реформирования контрактных отношений в условиях естественной монополии.

Основные задачи исследования:

• На основе идентификации направлений теории контрактов выявить различия в подходах к определению целей заключения контракта, основных форм проявления оппортунистического поведения и способов его предотвращения и пресечения;

• Сформулировать и обосновать применение базовых критериев для проведения сравнительного анализа дискретных контрактных альтернатив;

• Определить основные контрактные альтернативы функционирования субъекта естественной монополии на основании распределения ключевых правомочий между государственным и частным сектором;

• Выявить сравнительные преимущества и недостатки контрактных альтернатив с учетом выделенных целей функционирования предприятий локальной естественной монополии;

• Проверить гипотезы в отношении возможности применения контрактных альтернатив, а также их преимуществ в предотвращении и пресечении различных типов оппортунистического поведения на примере функционирования предприятий водоснабжения в странах с развивающейся рыночной экономикой, а также в России.

Предметом исследования являются контрактные отношения между государством и субъектом локальной естественной монополии.

Объектом исследования являются субъекты локальной естественной монополии.

Теоретические и методологические основы работы. Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых по теории контрактов, включая такие направления, как теория полных контрактов, теория неполных контрактов, а также направления исследования контрактов в рамках теории трансакционных издержек и экономического анализа праваконцепции функционирования естественной монополии, развитые в рамках мировой традиции развития неоклассической и новой институциональной экономической теории.

В процессе написания работы был реализован комплексный подход к исследованию контрактных отношений в условиях локальной естественной монополии, базирующийся на общенаучных методах исследования. Автором применялись такие методы научного познания, как сравнительный анализ, обобщение, систематизация, метод эмпирического исследования.

Информационную базу исследования составляют законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации, и ряда других стран с развивающейся рыночной экономикойматериалы полевых исследований, проведенных в шести российских городах в ходе выполнения проекта Бюро экономического анализа «Контракты и издержки в ресурсоснабжающих подотраслях жилищно-коммунального хозяйства» (1998;1999гг.) — материалы, представленные участниками конференции «Защита прав потребителей и участие общественных организаций в процессе реформирования городского водоснабжения и водоотведения в странах СНГ» (2002, 2003 гг.), материалы исследований по функционированию предприятий водоснабжения в развивающихся странах, проведенных экспертами Мирового Банка (1997;2000 гг.), а также материалы и данные, опубликованные в зарубежной и отечественной периодической печати, материалы Интернет. Научная новизна работы состоит в следующем:

1) Впервые раскрыты и систематизированы основания сравнительного анализа различных подходов к исследованию контрактных отношений в экономической теории. Независимыми основаниями являются поведенческие предпосылки теорий (прежде всего, допущения о рациональности индивидов), предмет исследования, предположения относительно распределения информации. Зависимыми основаниями являются: причины неполноты контрактов и цели их заключения, формы проявления оппортунистического поведения и способы борьбы с ним, наиболее значимая стадия контрактного процесса, формы риска/неопределенности.

2) Разработаны критерии определения сравнительных преимуществ и недостатков дискретных контрактных альтернатив. Первый критерий — наличие четко сформулированных целей и механизмов их достижениявторой критерий — соответствие механизма управления контрактными отношениями базовым параметрам институциональной средытретий критерий — наличие в рамках альтернативы механизмов предотвращения и пресечения различных типов оппортунистического поведения.

3) На основе анализа различных вариантов классификации правомочий раскрыты характеристики четырех дискретных контрактных альтернатив функционирования субъектов локальной естественной монополии: монополии в собственности государства, управляемой назначаемым менеджером или частной компанией, монополии в частной собственности, регулируемой или нерегулируемой государством. В основу типологии положено распределение между государственным и частным сектором прав на остаточный доход и конечный контроль.

4) Предложена оценка возможностей достижения целей экономической эффективности и равнодоступности услуг локальной естественной монополии в зависимости от выбора контрактной альтернативы. Показано влияние коммерческого и политического риска на выбор контрактных альтернатив. При концентрации права на остаточный доход и на контроль у частной компании возрастает потенциал повышения эффективности функционирования субъекта монополии, но при передаче большего объема правомочий частному сектору снижается потенциал обеспечения равнодоступности. В то же время чем больший объем правомочий передается частному сектору, тем большее бремя коммерческого риска на него ложится. В условиях высокого уровня политического риска возникают ограничения на выбор контрактной альтернативы, предполагающей передачу больших полномочий от государственного сектора частному.

5) На основании сравнительного анализа подходов к моделированию контрактов определены основные виды оппортунистического поведения (сокрытие информации, вымогательство, шантаж, отлынивание), дана оценка вероятности их возникновения при использовании различных контрактных альтернатив в условиях локальной естественной монополии, а также предложены способы их предотвращения и пресечения. Негативное влияние оппортунизма в форме сокрытия информации на предконтрактной стадии возрастает по мере увеличения полномочий частного сектора. В этих условиях возрастает также вероятность возникновения оппортунизма в форме шантажа и вымогательства со стороны государства. При сосредоточении основных правомочий в руках государства наиболее вероятен оппортунизм в форме отлынивания со стороны наемных управляющих.

6) Выявлены и систематизированы основные характеристики институциональной среды в России в сфере функционирования локальных естественных монополий, а также показано их влияние на выбор контрактных альтернатив в условиях реформирования контрактных отношений в отрасли водоснабжения. Доказано, что на данном этапе на реформирование контрактных отношений оказывает влияние не столько снижение уровня политического, сколько коммерческого риска.

Логика и структура работы. Логика исследования включает выявление критериев для сравнения дискретных контрактных альтернатив на основании положений направлений анализа контрактов в экономической теории. Выделенные критерии затем используются для оценки преимуществ и недостатков дискретных контрактных альтернатив функционирования субъектов локальной естественной монополии в отраслях ресурсоснабжения жилищно-коммунального хозяйства с учетом приоритетных целей, определяемых, прежде всего, отраслевой принадлежностью предприятий, а также ограничениями, накладываемыми ключевыми характеристиками институциональной среды. Сделанные выводы относительно возможности и эффективности использования тех или иных контрактных альтернатив проверяются в рамках анализа функционирования предприятий водоснабжения и водоотведения в ряде стран с развивающейся рыночной экономикой и в России.

Выводы были проверены на примере ряда стран с развивающейся рыночной экономикой. Анализ проводимых реформ в рассматриваемых странах показал, что параметры институциональной среды оказывают существенное влияние на доступность контрактных альтернатив. Также важно отметить, что ключевую роль в повышении эффективности работы субъекта естественной монополии играет не выбор альтернативы как таковой, а создание в ее рамках барьеров на пути развития оппортунистического поведения контрагентов во всех его проявлениях.

В последнем разделе работы автор предпринял попытку оценить происходящие и планируемые реформы контрактных отношений в отрасли водоснабжения на территории Российской Федерации. Оказалось, что, несмотря на низкий потенциал достижения экономической эффективности в рамках существующей организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий, ее выбор был обусловлен высоким уровнем политического и коммерческого риска в России в середине девяностых годов.

Сейчас кризисное состояние отрасли водоснабжения и водоотведения требует проведения более радикальных реформ с возможно большим привлечением частных компаний к управлению субъектами монополий. Однако, несмотря на существующие предпосылки, создавшиеся благодаря снижению уровня коммерческого риска, уровень политического риска все еще высок. Прежде всего, в этой связи необходимо отметить фрагментацию институциональных рамок, обусловленную отнесением отрасли водоснабжения к ведению органов местного самоуправления. Как следствие до сих пор не устранен ряд противоречий между положениями законодательных и нормативных актов, регулирующих деятельность предприятий водоснабжения, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровняхбольшим разнообразием и дискреционностью отличаются процедуры установления тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения. Кроме того, эффективность заключения договоров, предусмотренных Гражданским Кодексом Российской Федерации, снижается некоторыми нормами Гражданского и Налогового Кодексов, а законодательная база для договоров концессии до сих пор отсутствует.

Отмеченные факторы сужают круг доступных на данный момент контрактных альтернатив. Соответственно в краткосрочном периоде основные реформы должны проводиться в рамках существующей альтернативы и заключаться в создании механизмов предотвращения и пресечения различных типов оппортунистического поведения контрагентов (прежде всего, отлынивания управляющих). В длительной перспективе усилия необходимо сосредоточить на снижении уровня политического риска путем определения и стабилизации ключевых параметров институциональной среды, что позволит создать условия для перехода к контрактным альтернативам, в рамках которых частные компании будут осуществлять инвестиции в отрасли водоснабжения и водоотведения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Данное диссертационное исследование было выполнено с целью выявления основных параметров, определяющих выбор наиболее эффективного из возможных направлений реформирования контрактных отношений в условиях локальной естественной монополии. Наиболее интересными для изучения представляются отношения субъекта естественной монополии с «государством», которое может быть представлено органами федеральной, региональной или местной исполнительной власти.

Теоретическую основу исследования составили ключевые положения четырех направлений исследования контрактов в экономической теории, а именно: теории полных контрактов, теории неполных контрактов, теории трансакционных издержек и теории права и экономики. Все эти направления объединяет предпосылка о склонности индивидов к оппортунистическому поведению. В работе были подробно рассмотрены и другие базовые положения теорий, в частности, допущение о рациональности индивидов, предположения относительно распределения информации, предмете исследования. Эти положения прямо или косвенно влияют на то, какие цели заключения и причины неполноты контрактов выделяются в рамках той или иной теории, в условиях какой формы неопределенности действуют экономические агенты и на какой стадии контрактного процесса сфокусировано внимание исследователей. Ключевыми для проведения дальнейшего анализа следует признать положения теорий относительно форм проявления оппортунистического поведения контрагентов и способов их предотвращения и пресечения.

Так в рамках теории полных контрактов оппортунизм проявляется в сокрытии информации на предконтрактной стадии и отлынивании в процессе выполнения контрактав теории неполных контрактов и теории трансакционных издержек — в вымогательстве, то есть попытке изъятия квази-ренты у контрагента, инвестирующего в специфические активыв теории права и экономики — в стремлении к необоснованному перераспределению квазиренты (не обязательно на основании специфических инвестиций). Исследование показало, что необходимо выделить еще один вид оппортунистического поведения, возникающий в связи с осуществление инвестиций в специфические активы — шантаж. При определенных условиях контрагент, обладающий специфическими для данной трансакции ресурсами, также может использовать полученные преимущества в переговорном процессе, стремясь перераспределить полученную квази-ренту в свою пользу.

Негативным следствием различных форм оппортунизма является заключение контракта, не позволяющего наиболее эффективным способом распределить ограниченные ресурсы между сферами использования, что кореллирует с ростом издержек осуществления каждой конкретной трансакции, а также со снижением эффективности функционирования экономической системы в целом. Соответственно, как для контрагентов, так и для общества выгодно снижение вероятности проявления оппортунистического поведения.

В связи с этим, среди критериев сравнительных преимуществ и недостатков дискретных контрактных альтернатив целесообразно выделить возможность создания в их рамках механизмов предотвращения и пресечения оппортунистического поведения.

Способом борьбы с сокрытием релевантной информации или предоставлением заведомо ложных данных является моделирование механизмов, стимулирующих потенциальных исполнителей к их раскрытию. Эти механизмы могут предполагать, во-первых, определение характеристик сигналов, которые являются для поручителя достоверным подтверждением способностей контрагента, и, во-вторых, составления меню контрактов, выбор одного из которых в явном виде свидетельствует о наличии необходимых качеств у потенциального исполнителя. Конструирование специальных механизмов для снижения информационной асимметрии повышает трансакционные издержки заключения контракта, однако позволяет сделать его более полным, снижая возможность проявления оппортунизма в процессе реализации соглашения.

Вероятность проявления оппортунистического поведения в форме вымогательства может быть снижена путем включения в контракт гарантий окупаемости инвестиций в специфические активы. Гарантии могут принимать форму достоверных обязательств непрерывности контрактных отношений или достоверных угроз наказания за невыполнение контрактных обязательств и досрочное прерывание отношений. Подобные механизмы используются и при предотвращении оппортунизма в форме шантажа.

Способом борьбы с отлыниванием является создание на предконтрактной стадии системы стимулов для исполнителя и согласование, таким образом, его интересов с целями поручителя.

В рамках контрактных отношений между государством и субъектом локальной естественной монополии перечисленные виды оппортунистического поведения проявляются в конкретных формах. Оппортунизм в виде сокрытия релевантных данных возникает на предконтрактной стадии и со стороны государства выражается в предоставлении ложных или недостаточных сведений о состоянии инфраструктуры, а также особенностях спроса. Управляющий, в свою очередь, может предоставить ложную информацию о собственной квалификации. Оппортунистическое поведение в форме вымогательства наиболее вероятно со стороны государства, введение которым новых правил, влияющих на доход субъекта естественной монополии, может значительно повлиять на окупаемость инвестиций в специфические активы. Проявление оппортунизма в форме шантажа наиболее многогранно и зависит от того, кто является собственником специфических активов. Так монополист, владеющий объектами инфраструктуры, может диктовать условия договора своим потребителям. В работе было показано, что подобное поведение можно ожидать и в случае государственной собственности. В этих условиях органы исполнительной власти способны шантажировать также управляющих субъектом монополии, угрожая увольнением в случае невыполнения специальных заданий, возможно, не предусмотренных первоначальным договором. Оппортунизм в форме отлынивания характерен для лиц, обладающих правом управления субъектом естественной монополии.

Как в теории, так и на практике существует несколько способов предотвращения и пресечения того или иного вида оппортунистического поведения. Выбор конкретного механизма зависит от параметров контрактных отношений, которые, в свою очередь выбираются в соответствии с характеристиками осуществляемых трансакций.

В условиях естественной монополии, когда трансакции происходят регулярно и требуют осуществления инвестиций в специфические активы, особую значимость приобретает уровень неопределенности, на который оказывает влияние как склонность сторон соглашения к оппортунизму, так и ключевые параметры институциональной среды (задающие уровень политического риска) и экономической конъюнктуры (задающие уровень коммерческого риска).

В случае, когда совокупный уровень неопределенности в системе отношений высок и зависит от действий одного из контрагентов, а другой контрагент не склонен принимать на себя все бремя риска, некоторые контрактные альтернативы оказываются недоступными.

Таким образом, критериями выбора контрактной альтернативы оказываются: соответствие создаваемых при использовании альтернативы стимулов целям, признанным приоритетными в деятельности субъекта естественной монополииуровень неопределенности (соответствие механизма управления контрактными отношениями характеристикам институциональной среды) — возможность в рамках альтернативы снизить вероятность проявления различных типов оппортунистического поведения с наименьшими издержками.

В работе последовательно рассматриваются четыре дискретных контрактных альтернативы (с подальтернативами): нерегулируемая естественная монополияестественная монополия, находящаяся в государственной собственности с наемным управляющиместественная монополия, право управления которой передано частной компании с сохранением права собственности за государствоместественная монополия, регулируемая государством.

Широта спектра доступных контрактных альтернатив зависит от уровня коммерческого и политического риска. Чем больше правомочий передается управляющему, тем большее бремя коммерческого риска он вынужден нести. Например, при совмещении права на остаточный доход и контроль риск максимален. Выбор контрактных альтернатив, предполагающий перераспределение широкого набора правомочий от государственного сектора к частному оказывается возможным, только если высокий уровень коммерческого риска компенсирован низким уровнем риска политического.

От выбора той или иной контрактной альтернативы зависит вероятность проявления различных форм оппортунистического поведения. Если субъект локальной естественной монополии находится в государственной собственности, а управление осуществляется наемными служащими, то практически отсутствуют предпосылки для шантажа и вымогательства. В то же время отделение права на контроль от права на остаточный доход не позволяет снизить вероятность отлынивания. Снижение вероятности проявления данного типа оппортунизма возможно в рамках договора аренды и концессии, если регулирующий орган устанавливает для субъекта монополии потолок цен, а не норму рентабельности. Но при этом частная управляющая компания осуществляет инвестиции в специфические активы, что является основанием для шантажа и вымогательства. Также следует отметить, что в рамках данных альтернатив более значительные негативные последствия может повлечь за собой склонность контрагентов к сокрытию информации.

Если перераспределение правомочий при выборе контрактной альтернативы позволяет согласовать цели управляющего с интересами собственника, то есть поставить барьер на пути оппортунизма в форме отлынивания, то это приведет к повышению эффективности работы субъекта естественной монополии. В то же время увеличение потенциала достижения экономической эффективности часто приводит к снижению потенциала обеспечения равнодоступности предоставляемых услуг в краткосрочном периоде.

Таким образом, на основании теоретического анализа можно сделать следующие выводы. Во-первых, направление реформирования контрактных отношений должно соответствовать целевым приоритетам работы субъекта естественной монополии. Во-вторых, широта выбора контрактных альтернатив зависит от уровня коммерческого и политического риска, то есть неопределенность в отношении ключевых параметров институциональной среды, сопровождаемая нестабильностью экономической конъюнктуры сужает круг доступных альтернатив. В-третьих, для успешного проведения реформ контрактных отношений в условиях локальной естественной монополии необходимо в рамках выбранной альтернативы создать механизмы предотвращения и пресечения наиболее вероятных форм оппортунистического поведения.