Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка

Актуальность темы

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года стало отправной точкой на пути формирования в нашей стране демократического правового государства. На первый план в Основном законе выдвинуты личные права и свободы человека и гражданина. Сложившаяся определенная негативная ситуация в сфере обеспечения гарантий прав и свобод, несомненно, отражает переходный период современного этапа развития российского общества. Однако «списывать» слабости и недостатки только на это было бы неверно. Негативную роль в этом процессе играют и другие факторы: все еще непреодоленное неуважение к правам и свободам человека, отсутствие неотвратимой ответственности за их нарушение, несовершенность законодательства, страдающего от декларативности, а также от слабости соответствующих государственных структур.

Материалы исследования свидетельствуют о практически повсеместном нарушении органами внутренних дел конституционного права граждан на их неприкосновенность, злоупотреблении в органах внутренних дел «силовыми» средствами воздействия.

Масштабы регистрируемых в стране административных правонарушений свидетельствуют о тенденции их роста. Только за совершение таких правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде, привлечено к административной ответственности граждан: в 1993 г. — 6,9 млн чел.- а в последующие годы — в 1994 г. — 9,4 млн чел.- в 1995 г. — 10,6 млн чел.- в 1996 г. — 16,3 млн чел.- в 1997 г. — 19,2 млн чел. По инициативе органов внутренних дел (милиции) в 1997 году к административной ответственности привлечен каждый четвертый житель России7.

1 См.: Указание ГУООП МВД России от 31 июля 1997 г. № 12/2009 «О недостатках в деятельности органов внутренних дел по исполнению административного законодательства» .

В определенной мере это связано с тем, что действующее законодательство наделяет органы внутренних дел широкими юрисдикционными полномочиями по 49 статьям КоАП РСФСР, содержащим 93 состава административных правонарушений, что налагает на органы внутренних дел всех уровней повышенную ответственность за правильную организацию соответствующей работы в подчиненных подразделениях.

Вместе с тем вопросы соблюдения законности прав и свобод граждан при применении к ним мер административного характера зачастую отходят в органах внутренних дел на второй план перед соображениями сиюминутного, оперативного порядка. В результате правоприменительная практика осуществляется с грубыми нарушениями закона^.

В работах отечественных ученых имеется целый ряд положений и выводов, прямо или косвенно относящихся к изучаемой проблеме и создающих необходимые методологические предпосылки для дальнейшего ее исследования.

В частности, можно выделить работы, посвященные рассмотрению общих вопросов, касающихся прав и свобод граждан, их правового статуса (Б.Н. Чичерин, Л. И. Петражицкий, С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, Н. В. Витрук, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лазарев, Г. В. Мальцев и др.).

Учеными административистами был проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблеме административноюрисдикционной деятельности государственных органов, в том числе и внутренних дел (Д.Н. Бах-рах, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкин, М. Т. Какимжинов, А. П. Коренев, Ф. Е. Колонтаевский, Ю. М. Козлов, Б. И. Лазарев, Л. Л. Попов, Н. И. Раздымалина, Н. Г. Салищева, П. П. Сергун, М. С. Студеникина, А. В. Серегин, Г. А. Туманов, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.).

В последнее время был проведен ряд исследований по вопросам совершен См.: Представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации Министру внутренних дел Российской Федерации от 20.08.97 г. № 7/5−1-109−97 «Об устранении нарушений законности при использовании органами внутренних дел мер административного принуждения». ствования административного законодательства (Х.А. Андриашин, И. Л. Бородин, В. В. Волошина, Е. Д. Зайцева, И. Ш. Килясханов и др.).

Все это дает возможность более глубокого изучения проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с учетом современных реалий.

Результаты исследований свидетельствуют, что в этой сфере реализуется определенная часть прав и свобод граждан. Именно в ней происходит и значительное число нарушений действующего законодательства, прав и свобод граждан при оформлении и рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Имеется немало недостатков на стадиях составления протоколов об административных правонарушенияхв части обоснованности и правомерности наложения административных взысканий и т. д.

В горрайлинорганах внутренних дел не создан достаточно эффективный механизм необходимого контроля за работой сотрудников милиции общественной безопасности по задержанию лиц, совершивших административные правонарушения, их документированию, своевременностью и обоснованностью принятия решений по делам административного производства. На слабом уровне организовано изучение основ административной деятельности органов внутренних дел в системе профессиональной подготовки личного состава.

Отмеченные просчеты во многом обусловлены тем, что руководителями органов внутренних дел недооценивается значимость работы по исполнению административного законодательства, занимающей важное место в обеспечении гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.

Вышеизложенное обусловливает научную и практическую значимость данного диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административной юрисдикционной деятельности органов внутренних дел по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.

Цель исследования заключается в совершенствовании административно юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка на основе разработки научнообоснованных предложений и рекомендаций, которые в дальнейшем могут быть использованы при подготовке соответствующих разделов нового КоАП РФ, методических рекомендаций для вновь созданных в МВД России на всех уровнях отделов, отделений и групп по нормативно-методическому и контрольному обеспечению административной практики в сфере охраны общественного порядка, а также в последующих научных исследованиях и учебном процессе.

Для достижения этой цели автор поставил и предпринял попытку разрешить следующие научно-исследовательские задачи:

• раскрыть сущность юридических прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;

• изучить и проанализировать систему гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;

• определить структуру субъектов, обеспечивающих гарантии прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;

• рассмотреть содержание механизма реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;

• осуществить анализ основных форм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;

• изучить административную практику органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка;

• подготовить конкретные предложения в проект КоАП РФ в части, касающейся обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.

Методическая база исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением таких специальных научных методов, как исторический, формально-логический, сравнительного правоведения, опрос (анкетирование).

Автор изучил и обобщил более 1000 архивных дел об административных правонарушениях по ст. 158 и 162 КоАП РСФСР, а также 200 представлений прокуроров субъектов Российской Федерации об устранении нарушений законности органами внутренних дел при осуществлении административной практики.

Помимо этого соискателем в целях оценки качества представляемых органами внутренних дел материалов по ст. 158 и 162 КоАП РСФСР изучено мнение 100 судей и такого же количества прокуроров, а также 50 адвокатов в субъектах Российской Федерации. Для получения обратной связи автором опрошено более 1000 граждан (в городах и сельской местности) по вопросам обеспечения гарантий их прав и свобод при доставлении в органы внутренних дел (милицию).

Исследованием охвачены Республика Мордовия, Брянская, Воронежская, Костромская, Курская, Иркутская, Московская, Нижегородская, Омская, Тамбовская области и г. Москва.

Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, включая обобщение, критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и учебных заведениях системы МВД России в 1990;1997 гг.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это практически первая выполненная на монографическом уровне после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации работа, в которой в комплексе рассматриваются правовые, организационные и функциональные аспекты деятельности органов внутренних дел (милиции) по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с позиций их совершенствования.

Диссертант, учитывая особенности современной ситуации, исследовал также содержание деятельности иных субъектов (судов, прокуратуры, адвокатуры) и их возможности в обеспечении прав и свобод граждан в исследуемой сфере. Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с проведением анализа существующей практики реагирования на административные правонарушения в сфере охраны общественного порядка применительно к развитию деликгологической ситуации в России.

На защиту выносятся следующие основные положения:

• выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в области правового регулирования, организации и результатов деятельности органов внутренних дел (милиции) по обеспечению прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;

• оценка роли и возможностей иных субъектов, обеспечивающих гарантии прав и свобод граждан в исследуемой сфере;

• аргументация совершенствования механизма и форм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с учетом современных реалий;

• обоснование по созданию единой системы учёта материалов по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел;

• конкретные предложения по совершенствованию нормативного регулирования, организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел (милиции) по охране общественного порядка как важнейшего элемента механизма реализации гарантий прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит, прежде всего, в конкретных аргументированных предложениях автора по совершенствованию правового регулирования, организации деятельности милиции общественной безопасности по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка. Работа имеет теоретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней с учётом новых реалий впервые на уровне диссертационного исследования обосновываются новые подходы к содержанию и сущности юридических прав и свобод граждан, механизмы и формы обеспечения их в сфере охраны общественного порядка.

Значимость результатов исследования обусловливается его новизной, критическим подходом к оценке действующего административного законодательства и ведомственной нормативной базы, а также практики их применения, прогностическим характером основных выводов диссертации.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при разработке приказа МВД России № 81 от 31.01.98 г. «О внесении изменений и дополнений в приказ МВД России от 19 июня 1997 г. № 374» в части, касающейся дополнения сведений об административной практике органов внутренних дел. При его непосредственном участии подготовлены Методические рекомендации по единой системе учёта материалов по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел и внутренних войсках (направлены в ГУООП МВД России 20.10.97 г. исх. № 847). Помимо этого автор в составе рабочей группы МВД России готовил постатейный материал в главу «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» проекта КоАП РФ.

Положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию административной практики органов внутренних дел (милиции) — в учебном процессе и при дальнейшем исследовании поставленной проблемы.

Структура и объём диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Работа выполнена на 162 страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов и заключения.

Список литературы

использованной при написании диссертации, включает 164 источника.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка, их основных характеристик (понятия, сущности, системы, субъектов, содержания механизма и форм их обеспечения) позволяет сделать ряд выводов и рекомендаций. Часть из них нашли свое отражение в соответствующих главах и параграфах настоящего диссертационного исследования, а в обобщенном изложении выглядят следующим образом.

1. Права и свободы граждан являются изначальной ценностью, присущей человеку как представителю человеческого рода и их развитие, степень защищенности гражданина рассматриваются как один из важнейших показателей прогрессивного развития общества.

Вместе с тем права и свободы гражданина (личности, человека) реальны лишь тогда, когда они обеспечиваются должным поведением со стороны государства, которое, являясь органом публичной власти, законодательно закрепляет как собственные обязанности по охране (защите) прав и свобод своих граждан, а также обязанности иных субъектов не допускать нарушений этих прав и свобод в различных сферах жизнедеятельности граждан. Это в полной мере относится и к сфере охраны общественного порядка, в которой реализуется значительная часть прав и свобод граждан. В этом смысле можно говорить об административно-правовой охране, защите прав и свобод граждан, важное место в которой принадлежит охранительной функции административного права.

2. Права и свободы граждан в сфере охраны общественного порядка могут быть реально обеспечены только совокупностью (системой) как общих (экономических, политических, социальных), так и специальных (юридических) гарантий. Общие гарантии создают условия для более полного осуществления юридических гарантий. Практика становления демократического государства свидетельствует, что в условиях существующей социально-политической нестабильности обеспечение, например гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка, осложняется обострением национальных конфликтов, доходящих до военного единоборства. В этом процессе, на наш взгляд, существуют как прямые, так и обратные связи. От нестабильности в межнациональной сфере до нестабильности в состоянии общественного порядка, продуцирующей нарушения прав и свобод граждан, путь весьма короток. С другой стороны, нарушения прав граждан как представителей конкретной национальности влечет за собой нарушение прав этих национальностей, что негативно влияет на состояние общественного порядка, дестабилизирует общественно-политическую ситуацию в целом. На сегодняшний момент можно с достаточной степенью определенности констатировать, что права и свободы человека зависят по-прежнему от того, где он живет, а не от его собственных усилий, способностей и умений. Таким образом, решение проблем, существующих в структуре общих гарантий — это и решение проблемы защищенности личности как человека и гражданина во всех сферах их жизнедеятельности, в том числе и в сфере охраны общественного порядка.

3. Выступающие в качестве юридических гарантий прав и свобод граждан правовые средства — нормы права, индивидуальные властные предписания, юридические факты, а также акты реализации прав и обязанностей представляют по сути элементы механизма реализации прав и свобод граждан в такой сфере, как охрана общественного порядка.

Выбор правовых средств, гарантирующих реализацию (охрану) и защиту прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере зависит, по нашему мнению, от конкретных социально-правовых ситуаций: а) складывающихся в ходе правомерного поведения граждан (отсутствие правового конфликта-правонарушения) — б) возникающих при совершении гражданами административных правонарушений, либо при нарушениях работниками милиции прав и законных интересов граждан. В зависимости от их видов по разному действуют и механизмы гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка: регулятивные — в бесконфликтных и охранительные — в ситуациях социально-правового конфликта.

Представляется, что в бесконфликтных ситуациях в сфере охраны общественного порядка нуждается в реальном стимулировании правомерное поведение граждан, особенно когда оно связано с оказанием помощи работникам милиции, как это предусмотрено в п. 32 ст. 11 Закона РСФСР «О милиции» .

В ситуациях правового конфликта, то есть при совершении административного правонарушения в рассматриваемой сфере, гарантиями прав и свобод граждан должны стать четко и недвусмысленно сформулированные запреты определенного поведения, детально регламентированные процедуры привлечения к ответственности как виновных (их права и обязанности), равно как и правомочия субъектов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность.

4. Взаимосвязь гарантий прав и свобод граждан, закрепленных в различных отраслях законодательства, наиболее отчетливо просматривается при анализе института обжалования. Право на обжалование в административном процессе должно гарантироваться не только приостановлением исполнения постановления по делу, но и ответственностью должностных лиц, виновных в невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей по рассмотрению жалоб граждан вследствие небрежного или недобросовестного к ним обращения.

5. Укреплению защищенности прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка, по нашему мнению, будет способствовать и более предметное и последовательное проведение действительного разделения законодательной, исполнительной и судебной функций. В этой связи диссертант разделяет высказанное в юридической литературе мнение (Х.А. Андриашин, И.Ш. Ки-лясханов, А.Ю. Якимов) о создании административной юстиции и ликвидации института общественной юрисдикции, что позволит разрешать правовые конфликты на профессиональном уровне специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами. При этом судебная защита прав и свобод граждан, в том числе и право обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности, должны быть не только декларированы государством, но и реально обеспечены, то есть должны быть созданы благоприятные условия, обеспечивающие реальность и действенность обжалования, либо опротестования соответствующих постановлений. Предпосылкой к поэтапному переводу системы субъектов административной юрисдикции преимущественно на «судебные рельсы» могло бы способствовать и введение института мировых судей.

6. Существенное значение для последующего совершенствования правовой основы обеспечения прав и свобод граждан является совершенствование КоАП РСФСР:

6.1. По мнению диссертанта, необходимо по иному подойти к формулировке перечня составов правонарушений, включенных в настоящее время в главу 13 КоАП РСФСР. Из действующих составов, как свидетельствуют материалы исследования, свою эффективность сохранили лишь два (ст. 158 и 162 КоАП РСФСР). Остальные оказались нерабочими. А такие правонарушения, как азартные игры (ст. 1641 КоАП РСФСР), занятие проституцией (ст. 1642 КоАП РСФСР) и приставание к иностранным граждан (ст. 1643 КоАП РСФСР), следует выделить из главы 13 КоАП РСФСР, поскольку должны регулироваться совокупностью иных общественных отношений.

6.2. В целях обеспечения соблюдения законности при применении мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, в соответствующих статьях нового АК РФ было бы целесообразно дать юридические дефиниции таких понятий, как «доставление», «административное задержание», «личный досмотр вещей» .

6.3. Более эффективной защите прав и свобод граждан в юрисдикционном процессе может способствовать подробная регламентация статуса каждого из участников производства по делу об административном правонарушении, а также рассредоточение надзорных и юрисдикционных полномочий по различным органам.

При этом, на наш взгляд, необходимо придерживаться следующего принципа: а) система субъектов административной юрисдикции должна состоять из органов, имеющих единую федеральную системуб) сохранить за некоторыми органами (должностными лицами) право наложения административных взысканий в виде предупреждения и штрафа. В этой связи актуальным является вопрос о наделении участковых инспекторов милиции правом самостоятельно рассматривать некоторые категории дел об административных правонарушениях.

6.4. Проблема обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан в рассматриваемой нами сфере тесно увязывается с решением вопроса о нормативно-правовой платформе теории доказательств в административном процессе. По нашему мнению, было бы целесообразно в проект АК РФ включить отдельную главу, в которой законодательно установить, что является доказательством по делу и каковы источники этих доказательств, регламентировать фиксацию получения объяснения лица, привлекаемого к ответственности, показаний потерпевшего и свидетеля, а также фиксацию вещественных доказательств.

6.5. Гарантированность прав и свобод граждан в любой сфере их жизнедеятельности, в том числе и охраны общественного порядка, в определенной мере определяется возможностью получения юридической помощи. При решении данного вопроса мы солидарны с авторами, полагающими, что адвокат должен допускаться в начальной стадии административно-юрисдикционного процесса.

Вместе с тем к решению данной проблемы, по нашему мнению, можно подойти и другим путем: урегулировать вопрос оказания юридической помощи потерпевшим при рассмотрении дела об административном правонарушении, поскольку этот вопрос законодателем не урегулирован. С целью расширения возможностей участия адвоката в производстве по делам об административных правонарушениях следовало бы решить вопрос об его участии и на стороне потерпевшего, для чего по иному сформировать ст. 284 и 250 КоАП РСФСР

7. Проблема гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка помимо обозначенных выше основных вопросов совершенствования административного законодательства требует и соответствующего организационного обеспечения.

В первую очередь, на более высокий уровень должна быть поднята работа по изучению и анализу практики применения законодательства об административных правонарушенияхсовершенствование ведомственного контроля за соблюдением законности в административной практике горрайлинорганов внутренних дел.

Обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка будет способствовать и создание единой системы учета материалов по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел и внутренних войсках.

Диссертант, разумеется, не претендует на исчерпывающее освещение всего многообразия проблем, возникающих в связи с обеспечением гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка. По его мнению, эта проблема заслуживает и в дальнейшем комплексного исследования с учетом де-ликтологических, криминологических, кадровых, финансовых и иных аспектов.