Основы теории государственного управления

Глава 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Органы государственной власти в современном обществе это организующий и управляющий центр бесконечно многообразной жизнедеятельности миллионов людей. Это мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность общества к самоорганизации и жизненной активности как самостоятельной материальной системы. Любую страну можно сравнить с великим кораблем, движимым работй многочисленных гребцов. У штурвала корабля-государства выделившаяся из массы населения группа людей, взявших на себя труд вести судно безопасным курсом по океану человеческой истории. Корабль будет идти полным ходом, если энергия каждого из гребцов соединится в единую могущественную силу, преодолевающую силу встречных океанских волн и мирового ветра, если управляющие кораблем и работой команды гребцов будут следовать показаниям компаса, руководствоваться знанием правил общественно-исторической навигации.

Наш великий корабль по имени «Россия», к сожалению, в настоящее время оказался в руках такой команды, которая начала вертеть штурвалом так, что вырулила в пучину, подставив борта корабля сокрушающим волнам ураганного кризиса. Капитаны оказались малоопытными и слабо знающими науку социально-исторической навигации. Эта наука есть теория государственного управления. Освоение ее и умелое применение людьми, занятыми государственными делами, непременное условие их успешной деятельности, хотя и недостаточное. В государственном управлении, как ни в какой другой сфере деятельности, требуется оживлять теорию практическим опытом, обогащать государственной мудростью народа.

1. Предметная область теории государственного управления

Деятельность государства многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административного права, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т. п. Например, политология рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти. Для теории социального управления деятельность государства один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляции тако сложнейшей системы, какой является социальная система.

Важнейшая сфера деятельности государства управление общественной жизнью людей объект и предмет относительно самостоятельной научной дисциплины социального управления теории государственного управления. Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть. В связи с этим теория государственного управления является, на наш взгляд, наукой политической и правоведческой.

Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т. е. хозяйственного управления; б) государственное управление это политическая наука.

Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т. е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, в основополагающей категории «государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, высшую форму организации современного общества. Понятие «политическое управление» (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием Государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского общества).

Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.

Судя по опубликованным за последнее время немногим теоретическим работам по государственному управлению (Пикулькин А. В. Система государственного управления /Учебник. М. 1997;. А. И. Радченко Основы государственного и муниципального управления: системный подход/Учебник. Ростов н/Д. 1997; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления /Курс лекций. М. 1997; Шабров О. Ф. Политическое управление. М. 1997 и др.), рассматриваемая научная дисциплина в нашей стране еще полностью не сложилась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока трактуется неоднозначно. Так, одни авторы (например, А. И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в нашей стране. Многочисленные зарубежные науные исследования, проанализированные, в частности, в энциклопедической монографии американских авторов «Эффективность государственного управления» (М., 1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.