Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: Проблемы теории и практики

Актуальность темы

исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года субъекты Федерации вправе принимать собственные законы. Более чем десятилетняя практика законодательной деятельности субъектов федерации выявила как трудности и проблемы, так и определенные успехи, которые требуют осмысления, без чего невозможно совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.

В целом система законодательства субъектов федерации сложилась. Сегодня на повестку дня выходит другой вопрос — повышение качества принимаемых законов. Качество региональных законов — главный показатель деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку законодательная деятельность является их главной функцией. Органам государственной власти субъектов федерации еще многое предстоит сделать на этом направлении. Зачастую региональные законы допускают обширное и неоправданное дублирование федерального законодательства, что ведет к загромождению законодательного массива, страдают пробельпостыо, противоречивостью. К этому можно добавить недостаточную юридическую, в том числе технико-юридическую проработку региональных законов.

Важную роль в оптимизации законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, повышении качества принимаемых законов наряду с другими мерами играет совершенствование законодательных процедур, что является актуальной задачей для большинства субъектов федерации.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1, по-новому разграничивающего полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, произошло изменение и уточнение компетенции субъектов федерации, в том числе их законотворческих полномочий. Изменение компетенции субъектов федерации, в свою очередь, влечет изменение пределов законодательной инициативы.

В некоторых субъектах Российской Федерации до настоящего времени не принята законы, регламентирующие законодательный процесс в этих субъектах. В других субъектах федерации приняты подобные законы, однако отдельные их нормы не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поэтому необходима разработка и дальнейшее совершенствование законодательства о правовых актах, законодательном процессе в субъектах Российской Федерации.

Законодательное допущение возможности принятия законов на референдуме (как федеральном, так и региональном) не дополняется соответствующим процессуальным инструментарием. Правила принятия законов на референдуме не отличаются от правил решения на нем других вопросов, что нельзя признать правильным. В референдумном процессе важно учесть специфику принятия на референдумах нормативных правовых актов.

Кроме того, несмотря на значительное число работ по теории права, конституционному нраву до сих нор нет однозначного понимания того, что же представляет собой законодательный процесс, как на федеральном, так и на региональном уровне. Нет единства подходов к структуре.

1 Российская газета 2003. 8 июля. законодательного процесса, критериям разделения его на стадии, содержанию последних.

Для решения стоящих перед практикой проблем в сфере научного поиска необходимо изучение природы, признаков, содержания законодательного процесса с целью его уточнения, совершенствования, и в конечном итоге, повышения качества принимаемых законов на уровне субъектов федерации.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании проблем теории и практики законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Данная цель реализуется в работе с опорой на преимущественный анализ законодательного процесса в субъектах федерации, входящих в Уральский федеральный округ.

Для достижения указанной цели в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи: сформулировать понятие законодательного процесса и соотнести его с такими понятиями, как «юридический процесс», «правотворчество», «законотворческий процесс», «правовая процедура» и др.- вывести понятия референдумного и парламентского законодательного процессасформулировать критерии выделения стадий в названных видах законодательного процесса и на их основе провести выделение соответствующих стадий в рамках законодательного процесса в субъектах Федерации (регионального законодательного процесса) — проанализировать действующее законодательство, закрепляющее процедуру принятия региональных законов, выявить существующие пробелы в регулировании регионального законодательного процессараскрыть организацию регионального законодательного процесса, обращая внимание на направления его совершенствования для решения главной практической задачи — улучшения качества принимаемых законоввыявить возникающие противоречия, конфликты между участниками законодательного процесса, проанализировать имеющиеся процедуры их преодоленияпредложить возможные направления по устранению пробелов, противоречий в правовом регулировании регионального законодательного процесса.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права, конституционного права, отраслевых наук: С. А. Авакьяна, Л. С. Автономова, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, В. М. Баранова, Д. Н. Бахраха, А. А. Безуглова, А. А. Белкина, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина, А. В. Гайды, В. М. Горшенева, И. В. Гранкина, А. Г. Гузнова, И. А. Дубова, Г. Ермопшна, С. Л. Зивса, И. А. Иванникова, М. Ф. Казанцева, А. Т. Карасева, А. А Кененова, А. Д. Керимова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, И. В. Котелевской, В. Ф. Котока, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафипа, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, В. В. Маклакова, А. В. Малько, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, С. Э. Несмеяновой, А. В. Павлушкина, И. В. Пановой, В. Д. Перевалова, А. С. Пиголкина, С. В. Полепиной, А. Е. Постникова, Ф. М. Раянова, Т. Э. Рождественской, В. Н. Рудепко, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, В. К. Самигуллина, И. С. Самощенко, С. Л. Сергевнина, Б. А. Страшуна, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, А. Ф. Черданцева, В. И. Чехарипой, В. Е. Чиркина, А. Ф. Шебанова, А. А. Югова и др.

Об7"ект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с разработкой, внесением, рассмотрением, принятием, подписанием и обнародованием законов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование процесса принятия законов субъектов Российской Федерации и введения их с систему законодательства субъектов федерации.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познавательной работы. Автор опирался также на методологические принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Нормативная основа исследования. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, учредительные акты субъектов федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов (палат законодательных (представительных) органов) субъектов федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В диссертации наряду с федеральным законодательством преимущественно проанализировано законодательство о региональном законодательном процессе субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ. Такое определение нормативной основы исследования продиктовано рядом соображений.

Во-первых, это ограниченный объем диссертации, не позволяющий предметно охватить сложное по составу и насыщенное по содержанию законодательство всех субъектов РФ. Во-вторых, желание автора провести развернутый сравнительный анализ законодательства именно тех субъектов РФ, которые объединены в Уральском федеральном округе. В-третьих, повторение в струюуре законодательства субъектов РФ Уральского федерального округа общей структуры законодательства о региональном законодательном процессе в масштабе Российской Федерации в целом. Это учредительные акты, специальные законы о правовых актах, правотворческом процессе, регламенты законодательных (представительных) органов, законы, отражающие своеобразие отдельных видов законодательного процесса. Единственно, поскольку в Уральский федеральный округ не входит ни одна республика, в указанной структуре отсутствуют конституции республик в составе РФ. В-четвертых, в Уральском федеральном округе довольно высок уровень специального законодательства о правовых актах и законодательном процессе субъектов РФ, что дает хорошую основу для проблемного теоретического анализа регионального законодательного процесса. А на это в первую очередь и ориентировал себя автор.

Научная новизна. Научная новизна состоит в проведении комплексного специально-юридического исследования проблем принятия законов субъектов федерации, законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

В работе детально рассматривается процесс разработки, внесения, рассмотрения, принятия и одобрения законов на уровне субъектов Российской Федерации. Предложено авторское видение структуры законодательного процесса с выделением стадий в региональном референдумном и парламентском (представительном) законодательном процессе.

Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Законодательный процесс выступает видом правотворческого процесса, а тот в свою очередь — видом юридического процесса. Поэтому в диссертации на основе анализа позиций разных авторов вводятся понятия юридического и правотворческого процесса, предваряющие авторское определение законодательного процесса.

Юридический процесс — вид социального процесса, нацеленный на служебное обеспечение ценностей, непосредственно выражаемых материальными нормами, в отдельной, относительно автономной сфере общественных отношений, путем правового упорядочения властно-управленческой деятельности органов публичной власти, активности иных субъектов, закрепления целей, задач, принципов, стадий, внутренних процедур, иных элементов указанной сферы, прав, обязанностей, полномочий, ответственности коллективных и индивидуальных субъектов, включающихся в данную сферу.

Правотворческий процесс следует определить как вид юридического процесса, направленный на разработку, принятие и введение в законодательную систему (законодательство) страны нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в нормативно установленном порядке.

Законодательный процесс в итоге определен в качестве вида правотворческого процесса, как порядок разработки, внесения, рассмотрения, принятия, обнародования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

2. В качестве двух видов законодательного процесса выступают референдумный и парламентский законодательные процессы, выделяемые в зависимости от субъекта, решающего судьбу законопроекта. Предложены определения названных процессов применительно к уровню субъектов федерации.

3. Действующее законодательство о референдумах (федеральное и региональное), допуская возможность принятия на референдумах законов, иных нормативных актов, не определяет материальных и процессуальных особенностей такого принятия. Отсюда вытекает настоятельная потребность в детальном урегулировании правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, принятых на референдуме непосредственно населением субъекта федерации. В работе сформулирован целый ряд предложений, но совершенствованию законодательства о референдуме, нормативных правовых актах в части оптимизации законодательных процедур.

В работе также сформулирован ряд конкретных предложений по совершенствованию регионального парламентского законодательного процесса.

4. Показано влияние на региональный парламентский законодательный процесс принципа разделения властей. Как итог названного анализа, обосновано положение о том, что парламентский законодательный процесс допустимо именовать представительным законодательным процессом. Показаны особенности регионального законодательного процесса, определяемые представительным статусом региональных парламентов.

5. В качестве критериев обособления стадий в законодательном процессе (как референдумном, так и парламентском) выступают: 1) выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса — принятия закона- 2) переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом) — 3) принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.

6. Предпринята попытка обосновать деление регионального референдумного законодательного процесса на следующие семь стадии: 1) инициатива проведения референдума, включая разработку законопроекта- 2) решение о первичном движении законопроекта- 3) выявление минимально требуемой законом поддержки проекта- 4) назначение референдума и официальное опубликование текста законопроекта- 5) обсуждение законопроекта, выносимого на референдум гражданами, организациями, органами государственной власти- 6) принятие закона (голосование по предмету инициативы) — 7) обнародование закона.

7. Предпринята попытка обосновать деление регионального парламентского законодательного процесса на стадии и циклы на основе названных выше критериев. В региональном парламентском процессе выделены шесть стадий. 1) законодательная инициатива- 2) принятие первичного решения по законопроекту- 3) предварительное рассмотрение законопроекта (закона) — 4) пленарное рассмотрение законопроекта (закона);

5) направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта федерации для подписания и обнародования- 6) подписание и обнародование закона высшим должностным лицом субъекта федерации. В рамках отдельных стадий возможно выделение внутренних этапов, содержание которых предметно раскрыто в диссертации.

Стадии объединены в три цикла: 1) цикл законодательной инициативы, который совпадает с одноименной стадией законодательного процесса- 2) цикл рассмотрения законопроектов (законов) парламентом, вбирающий в себя стадии со второй по пятую- 3) цикл окончательной легализации принятого закона, включающий его подписание высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта федерации и обнародование.

8. Отдельные виды законов проходят законодательный процесс с рядом особенностей (законы об административно-территориальном устройстве, бюджете, налогах и сборах, о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов РФ, др.). Названные особенности выделены и проанализированы в диссертации.

9. Появление второй палаты в парламенте субъекта федерации влечет появление дополнительных стадий в региональном парламентском законодательном процессе. В диссертации особо проанализирован парламентский законодательный процесс в Свердловской области, имеющей двухпалатный законодательный (представительный) орган власти. В данном законодательном процессе возможно выделение десяти стадий, раскрытых в работе.

10. Отклонение закона верхней палатой парламента или высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации), влечет его возвращение на уже пройденные ранее стадии и прохождение их снова, но уже в особом правовом режиме. Некоторые особенности данного режима таковы: предметом рассмотрения законодательного органа является не законопроект, а ранее принятый законповторное принятие закона требует квалифицированного голосованияотсутствие необходимости рассмотрения закона в нескольких чтениях, поскольку предметом рассмотрения является не законопроектцель предварительного и пленарного рассмотрения закона может быть не связана с изменением его содержания.

11. Законодательная инициатива рассмотрена не только как субъективное право, стадия регионального законодательного процесса, но также и как обязанность для некоторых категорий субъектов (например, глава субъекта федерации в рамках процедурЕл принятия закона о бюджете). Законодательная инициатива как право и как обязанность конкретизируется в статусе субъектов законодательной инициативы. Данный статус включает, в частности, ряд прав, которые осуществляются и за рамками законодательной инициативы как стадии (например, право отзыва внесенного законопроекта до его рассмотрения в первом чтении).

Практическая значимость исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий, но конституционному нраву, соответствующим спецкурсам, а также в законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.

Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для законодателей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий, но конституционному нраву в Уральской государственной юридической академии.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и нормативного материала. Первая и вторая главы состоят из двух параграфов, третья — из четырех.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Результаты проведенного диссертационного исследования позволяют автору сформулировать следующие основные положения.

В настоящее время система законодательства субъектов Российской Федерации в целом сложилась, и на повестку дня выходит другой вопросповышение качества принимаемых и уже принятых законов. Перед юридической наукой стоит задача разработки теоретических предложений, содействующих наиболее правильному решению стоящей перед практикой проблемы. Одним из путей достижения поставленной цели является совершенствование законодательных процедур регионального законодательного процесса.

Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно, в том числе посредством принятия законов на референдуме, остается в большей степени декларативным, поскольку механизм реализации данного права детально не установлен.

На основе анализа действующего законодательства, регламентирующего региональный референдумный законодательный процесс, в работе сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию законодательства о референдуме, нормативных правовых актах в части оптимизации законодательных процедур. В частности, обоснована необходимость выделения в самостоятельную главу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, выносимых на референдум субъекта федерации.

Огромное влияние на региональный парламентский законодательный процесс оказывает принцип разделения властей. Главным «действующим лицом» в этом виде законодательного процесса, по не единственным, выступает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации. Парламент характеризуется как представительный орган, то есть, в первую очередь, он должен представлять интересы населения субъекта, в том числе при осуществлении им законодательной деятельности. Кроме парламента, в данном виде законодательного процесса участвует высшее должностное лицо субъекта, которое также представляет население всего конкретного субъе1сга федерации. В свете предложений Президента Российской Федерации об избрании высшего должностного лица субъекта федерации законодательным (представительным) органом данного субъекта, но представлению Президента Российской Федерации1 удастся ли сохранить тот баланс ветвей власти, который существует сегодня в процессе принятия законов? Не повлечет ли это предложение изменения в региональном законодательном процессе, покажет время.

В качестве критериев выделения стадий в законодательном процессе (как референдумпом, так и парламентском) предложено использовать следующие: выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса — принятия законапереход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом) — принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.

На основании указанных критериев предложено авторское видение структуры законодательного процесса с выделением стадий в региональном референдумпом законодательном процессе и представительном (парламентском) законодательном процессе.

Каждая из стадий законодательного процесса подвергнута анализу, выявлены пробелы, противоречия в законодательном регулировании, и даны.

1 По вертикали // Рос. газ. 2004. 14 септ. конкретные рекомендации по устранению имеющихся пробелов и противоречий.

Предложено все стадии парламентского законодательного процесса объединить в три цикла: 1) цикл законодательной инициативы, который совпадает с одноименной стадией законодательного процесса- 2) цикл рассмотрения законопроектов (законов) парламентом- 3) цикл легализации принятого закона, включающий его подписание руководителем субъекта федерации и обнародование.

Такое объединение дает возможность целостно отразить сложные отношения, связанные с разработкой, внесением, рассмотрением, принятием, легализацией принимаемых региональных законов. И в конечном итоге позволит усилить системность регионального законодательного процесса и его законодательного регулирования.