Актуальность темы
В процессе перехода от тотального огосударствленного хозяйства к рыночной экономике, а точнее к смешанной существенные изменения претерпели не только функции и направления государственного воздействия на экономику, но и методы такого воздействия.
С самого начала рыночных преобразований в России был допущен серьезнейший методологический просчет, поскольку роль государственного регулирования была сведена к минимуму, а сами преобразования были отданы во власть рыночной стихии. Вместе с тем, опыт промышленно развитых стран, осуществляющих глубокие рыночные преобразования, свидетельствует, что не контролируемый государством рынок, как правило, способствует ухудшению финансово-экономической и социальной ситуации в стране, что и произошло в России.
Сегодня справедливо подчеркивается необходимость совершенствования системы государственного регулирования рыночной экономики, как в целом, так и ее отдельных методов.
Среди вновь появившихся у российского государства методов регулирования заметное место занимает лицензирование конкретных видов деятельности.
Система лицензирования в стране находится в процессе становления и носит заметный отпечаток проблем и трудностей, переживаемых российской экономикой.
В настоящее время система лицензирования Российской Федерации вступила на новый этап своего развития. Принят новый Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данный закон принят в соответствии с пунктом 49 Основных мероприятий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000;2001 годы. Согласно которому лицензирование является одним из барьеров препятствующих созданию благоприятному предпринимательскому и инвестиционному климату.
Таким образом, актуальность данной темы заключается в том, что лицензирование является новым методом государственного регулирования, оно мало изучено, а также в связи с борьбой государства с административными барьерами одним их которых называется и лицензирование.
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на столь широкое использование в Российской Федерации такого метода государственного регулирования, как лицензирования, не существует работ, посвященных его комплексному изучению, исследованию, анализу рассматриваемой проблемы, определению ее недостатков и путей совершенствования. Лицензирование особенно мало исследовалось экономистами, хотя оно относится к наиболее жестким мерам вмешательства государства. Практика лицензирования всегда шла впереди теории, и это связано с большими издержками из-за отсутствия возможности предвидеть и избежать ошибок.
В то же время следует подчеркнуть, что существуют работы, в которых в той или иной степени рассматриваются важнейшие стороны лицензионной деятельности по конкретным видам деятельности, то есть рассматривается лицензирование на примере, какого то конкретного вида деятельности.
Среди зарубежных авторов, исследовавших некоторые особенности применения данного метода, необходимо назвать Э. Гелхорна, А. Кана, Р. Коуза, JI. Мизеса, П. Самуэльсона и других. В отечественной литературе вопросы лицензирования нашли определенное отражение в научных и учебно-методических работах таких авторов как С. Агеева, О. Олейника, С. Хавина А. Шестакова и других.
Автором собран, проанализирован и систематизирован материал об организации системы лицензирования в Республике Дагестан в лице Лицензионной палаты, организации по выдаче лицензий и осуществлением надзорной деятельности как самостоятельно, так и совместно с другими органами.
Цели диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать и обобщить современное состояние системы лицензирования как формы государственного регулирования в рыночной экономике, выявить конкретные проблемы и недостатки действующего механизма лицензирования и на их основе определить пути его совершенствования.
Для достижения указанной цели поставлены следующие основные задачи исследования:
— проанализировать действующую систему лицензирования- -выявить региональные особенности в организации системы лицензирования;
— определить экономическую сущность лицензирования- -определить элементы зарубежного опыта государственного регулирования отдельных видов деятельности, посредством лицензирования, представляющих наибольший интерес с точки зрения возможностей внедрения в отечественную систему лицензирования;
— выявить конкретные проблемы и недостатки, присущие действующей системе лицензирования;
— разработать предложения по совершенствованию системы лицензирования и механизма ее функционирования.
Объектом исследования является лицензирование как метод государственного регулирования в рыночной экономике.
Предметом исследования являются процессы, отношения, интересы, связанные с государственным лицензированием, а так же сам механизм лицензирования.
Теоретической и методологической основой исследования являются достижения мировой и отечественной экономической науки в области государственного регулирования.
Научная новизна и практическая значимость исследования состоит в следующем:
— уточнена экономическая сущность лицензирования- -обобщена действующая система организации лицензирования, как на федеральном, так и на региональном уровнях;
— проанализированы основные направления социально-экономической эффективности лицензирования;
— выявлены проблемы и недостатки действующей системы лицензирования;
— определены элементы зарубежного опыта лицензирования, которые целесообразно внедрять в отечественную систему лицензирования;
— определены приоритетные направления совершенствования механизма системы лицензирования;
— аргументирована необходимость создания специального федерального органа в области лицензирования.
Результаты исследования могут быть использованы, как органами государственной власти в центре, так и на местах для совершенствования современной системы лицензирования, в реализации программы поддержки малого предпринимательства, которая направлена на создание в стране благоприятного климата для предпринимателей и устранению административных барьеров. Они так же могут найти применение при разработке нормативных правовых актов в Республике Дагестан.
Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы Лицензионной палатой Республики Дагестан при внесении предложений по совершенствованию системы лицензирования.
Результаты диссертационного исследования так же могут быть использованы в процессе преподавания курсов экономической теории в вузах и других учебных заведениях, а так же на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования использовались автором в практической работе по руководству Лицензионной палаты Республики Дагестан, нашли отражение в документах этой организации. Автор диссертационного исследования принимал участие на заседаниях Координационного Совета по вопросам лицензирования Ассоциации «Северный Кавказ» 25−26 октября 2001 г. в городе Анапе (Краснодарский край), 25−26 апреля 2002 г. в городе Кисловодске (Ставропольский край), 5−6 сентября 2002 г. в городе Махачкале (Республика Дагестан).
Основные положения диссертационного исследования докладывались на выше перечисленных заседаниях, республиканских и региональных научно-практических конференциях, на заседаниях кафедры Экономической теории ДГПУ и опубликованы в многочисленных статьях.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, выводов и рекомендаций, списка использованной литературы и приложений.
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ.
На основе выполненного исследования в качестве его результатов автором сформулированы следующие выводы и рекомендации:
1 .Лицензирование не ново как метод государственного регулирования экономики для нашей страны, оно существовало и в дореволюционной России. Попытки введения лицензирования проводились задолго до настоящего периода. Оно было характерно для любого общества, где были легализованы самые разнообразные формы предпринимательской деятельности, функционировал свободный экономический рынок, была многоукладная система экономики. Следует отметить, что лицензирование имело место и в годы советской власти. В те годы оно представляло собой закупку, продажу лицензий за рубеж. Лицензирование затрагивало только внешнеэкономическую деятельность. В сфере экспортно-импортной деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли СССР и последующее заключение цивилизованных договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации государственной монополии внешней торговли. В качестве второй разновидности лицензирования, предусмотренной советской системой, можно было рассматривать выдачу разрешения на использование изобретения или иного технического достижения, предоставляемого на основании лицензионного договора. И только в начале 90-х годов, с переходом к рыночной экономике, в условиях, когда Конституцией Российской Федерации было гарантировано право на частную собственность, лицензирование стало объективно востребованным.
Отличительной особенностью этого периода явилось то, что предприниматели, заботясь о получении максимальной прибыли, пренебрегали элементарными требованиями санитарных, эпидемиологических, противопожарных правил и требований. Не имея надлежащей классификации, соответствующей материально-технической базы, производственных мощностей и оборудования, они зачастую оказывали населению некачественные работы и услуги.
Поэтому и возникла необходимость государственного регулирования некоторых видов деятельности посредством лицензирования. Лицензирование стало быстро проникать во все сферы деятельности и приобрело статус — инструмента государственного регулирования экономики.
2.Рассматривая систему лицензирования Российской Федерации, автором, было, выявлено пять основных этапов ее становления и развития: 1-й этап 1990;1993гг., 2-й этап 1993;1994гг., 3-й этап 1994;1998гг., 4-й этап 1998;2001гг., 5-й этап 2001 год, каждый из которых имеет свои особенности.
На каждом этапе развития решались задачи, которые следовало преодолеть именно на данном этапе. В 1990;1993 годах сделана попытка определиться с перечнем лицензируемых видов деятельности, который носил рекомендательный характер, практически лицензирование всего перечня рекомендованных к лицензированию видов деятельности было передано субъектам Российской Федерации и закреплено Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности».
Этот период характеризуется произволом местных органов исполнительной власти, которые необоснованно лицензировали виды деятельности, введение которых противоречило основам принятой ст. 74 в 1993 году Конституции Российской Федерации в недопущении в пределах Российской Федерации ограничений в перемещении товаров, услуг, а также финансовых ресурсов.
На втором этапе развития лицензирования в 1993;194 годах была сделана попытка исправить создавшееся положение, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», которое установило Перечень отдельных видов деятельности подлежащих лицензированию.
Но с принятием и введением в 1995 году Гражданского Кодекса Российской Федерации, определившего, что перечень лицензируемых видов деятельности устанавливается Федеральным законом (ст. 49) постановление Правительства Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» стало рассматриваться как нелегитимное и противоречащее Гражданскому Кодексу Российской Федерации с вытекающими из этого последствиями.
Тем не менее, указанное постановление Правительства Российской Федерации, с принятием которого начался третий этап (1994;1998 гг.) в развитии лицензирования просуществовал вплоть до 1998 года — года принятия первого Федерального Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», характеризующийся как период цивилизованного управления в Российской Федерации.
Но и первый закон о лицензировании имел существенные недостатки, главным из которого следует считать, что определенный в нем перечень лицензируемых видов деятельности был не исчерпывающим.
Закон гласил, что помимо указанных в перечне лицензируемых видов деятельности, также подлежат лицензированию виды деятельности, определенные другими федеральными законами, тем самым предоставил лицензирующим органам дополнять перечень другими видами деятельности, подлежащими лицензированию, то есть первый закон о лицензировании способствовал росту числа лицензируемых видов деятельности.
Третий этап развития лицензирования характеризуется активной законодательной деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Были приняты важнейшие законы по различным отраслям экономики, значительно улучшилось их качество, в них находят отражение вопросы безопасности, охраны окружающей среды, здоровья граждан, защиты прав потребителей в связи с чем по некоторым видам деятельности отпала необходимость их государственного регулирования лицензированием, и на данный момент появилась настоятельная необходимость в сокращении лицензируемых видов деятельности. I.
Эта задача была решена на четвертом этапе развития лицензирования (1998;2001гг.) в связи с принятием второго закона о лицензированииФедерального Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (2001г.), которым в 3 раза был сокращен перечень лицензируемых видов деятельности, и страна вступила в следующую, пятую фазу становления лицензирования.
На основании выше изложенного есть основание полагать, что в дальнейшем по мере активизации в стране законотворческой деятельности, принятия законов, затрагивающих все стороны человеческой деятельности, перехода к цивилизованным формам государственного устройства роль лицензирования как государственного инструмента регулирования экономикой будет снижаться, а перечень лицензируемых видов деятельности сократится до определенного уровня, по всей вероятности, до уровня принятых в цивилизованных странах, и это — закономерный процесс, как закономерные этапы развития лицензирования в Российской Федерации, прослеженные в настоящей работе.
3.Проанализирована система лицензирования, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В ходе анализа системы лицензирования установлена организационная схема системы и структуры лицензирования. Определены принципы подчинения, взаимодействия, взаимоотношений и организации деятельности.
4.Анализ организационной схемы и структуры лицензирования выявил два подхода в ее построении, первый — децентрализованный или ведомственный подход, второй — централизованный.
Децентрализованная (ведомственная) организация лицензирования принята как федеральном уровне, так и в некоторых субъектах Российской Федерации и характеризуется тем, что отсутствует единый лицензирующий орган, а функции лицензирования осуществляют федеральные и региональные министерства и ведомства.
Централизованная организация лицензирования характеризуется наличием единого специально уполномоченного органа по лицензированию, применяется в некоторых субъектах Российской Федерации, как наиболее оправданная и соответствующая самой сути лицензирования.
Практика организации лицензирования в субъектах Российской Федерации на ранней стадии его развития по ведомственному принципу показала, что министерства и ведомства функции лицензирования осуществляли не путем возложения их на действующие службы, а создавали дополнительные подразделения по лицензированию, что приводило к дополнительным финансовым влияниям из соответствующих бюджетов, порой затраты на это гораздо превышали, чем в случае создания единого органа по лицензированию в субъекте Российской Федерации:
Кроме того, в случае ведомственного подхода к лицензированию занижается требовательность к соискателю лицензий, лицензия выдается без достаточного на то основания, когда лицензируемый объект не соответствует лицензионным требованиям и условиям.
Попытка Правительства Российской Федерации повлиять на этот процесс (сокращение видов деятельности, лицензирование которых осуществляют субъекты Российской Федерации в 5 и более раз) не повлиял на приоритет централизованного подхода к лицензированию в субъектах Российской Федерации.
В настоящее время прорабатываются в масштабах Российской Федерации вопросы, связанные с максимальной передачей субъектам Российской Федерации полномочий федеральных органов, в том числе и полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности.
Это можно рассматривать как логическое и практическое претворение в жизнь оправданных на примере работы Лицензионной палаты Республики Дагестан и других созданных в субъектах Российской Федерации централизованных органов по лицензированию, а также социологических исследований автора. Это же диктует в порядке построения вертикали власти необходимость создания центрального органа по лицензированию, призванного координировать работу всех региональных лицензирующих органов, их методическое обеспечение.
5.Анализ регионального опыта по организации системы лицензирования выявил, что практически во всех субъектах Российской Федерации созданы специально уполномоченные органы по лицензированию, то есть централизованный подход преобладает над ведомственным.
6.Проанализирована деятельность Лицензионной палаты Республики Дагестан. Анализ практической деятельности Лицензионной палаты Республики Дагестан показывает:
— своевременность ее создания, которое имеет немаловажное значение в обеспечении целенаправленного единого подхода к решению лицензионных вопросов;
— экономическую целесообразность создания единого лицензирующего органа — Лицензионной палаты;
— значимость ее активного участия в решении задач социально-экономической жизни республики;
— актуальность выдвигаемых и решаемых Лицензионной палатой вопросов и их перспективность;
— оперативность и качественность процесса лицензирования.
В тоже время анализ деятельности Лицензионной палаты Республики Дагестан выявил имеющиеся резервы по совершенствованию ее работы в таких направлениях как:
Контрольная деятельность. Недостаточная эффективность проверок проводимых работниками Лицензионной палаты РД самостоятельно или во взаимодействии с другими контролирующими органами.
Взаимодействие с контрольно-надзорными органами. Недостаточность взаимодействия с контролирующими органами при проведении проверок, хотя основным требованием совершенствования контроля является комплексное проведение надзора и взаимный обмен о ее результатах.
Выполнения конкретных функций. Уполномоченными Лицензионной палаты Республики Дагестан по городам и районам недостаточно осуществляется выполнения ими контрольных функций. Зачастую некоторые уполномоченные осуществляют их неудовлетворительно.
Профессиональный уровень работников. Необходимо указать на имеющийся потенциал по совершенствованию профессионального уровня работников Лицензионной палаты, особенно ее уполномоченных по городам и районам.
6.В ходе исследования выявлены конкретные проблемы и недостатки действующей системы лицензирования, основные из них:
— отсутствие на федеральном уровне специально уполномоченного органа по лицензированию;
— ведомственный или отраслевой подход в организации системы лицензирования;
— не оправданное сосредоточение лицензируемых видов деятельности на федеральном уровне;
— высокие трансакционные издержки предпринимателей в связи с получением лицензий.
7. В целях более четкого определения проблем и недостатков механизма лицензирования автором было проведено социологическое исследование, объектом которого являлись соискатели лицензии, лицензиаты. Социологическое исследование проводилось методом анкетирования. Основные выводы по результатам исследования:
— на данном этапе развития лицензирования большинство соискателей лицензии, лицензиаты осознают значимость лицензирования в современных условиях, понимая, что лицензирование является одним из важных элементов механизма рыночной экономики;
— анализ результатов социологического исследования показал, что у большинства опрошенных возникают трудности в связи с получением лицензий, наибольшие проблемы и расходы, связанны с получением заключений, согласований, справок и соответственно возникали в согласующих органах, а не в лицензирующем.
— выявлено отношение респондентов к организации системы лицензирования, как на федеральном уровне, так и в Республике Дагестан. Подавляющее большинство соискателей лицензии, лицензиатов отрицательно относятся к тому, что по большинству лицензируемых видов деятельности лицензии выдаются на федеральном уровне. Такое отношение респондентов связано с тем, что за получением лицензии необходимо ездить в г. Москву, а это и соответственно повлечет немалые финансовые расходы.
Говоря о республиканской системе лицензирования большинство респондентов отдали предпочтение централизованной системе, то есть за проведение лицензирования через единый государственный орган.
8.На основе анализа проблем и недостатков действующей системы лицензирования даны конкретные предложения по ее совершенствованию:
— созданию в Российской Федерации специально уполномоченного органа по лицензированию — Лицензионной Палаты Российской Федерации.
— передачи полномочий по лицензированию основного количества видов деятельности на региональный уровень;
— созданию региональных специально уполномоченных лицензирующих органов;
— применению информационных технологий в работе лицензирующих органов.
9. Для реального упрощения порядка лицензирования необходимо:
— упорядочить процесс получения заключений и согласований;
— установить конкретные сроки проведения экспертизы и выдачи.
заключений;
— установить конкретные размеры сбора за проведение обследования, экспертизы, но не более лицензионного сбора, либо вообще отменить сборы, платы и т. д.;
— запретить взимание сборов за проведение предлицензионной экспертизы (за исключением, если такова обязательна и проводится третьим лицом);
— возложить на лицензирующие органы субъектов Российской Федерации — лицензионных палат функции по организации получения данных документов, то есть организовать работу по принципу «одного окна».
— обеспечить прозрачность в деятельности государственных органов. 10. Автором диссертационного исследования подготовлен проект положения «О Лицензионной Палате Российской Федерации», в котором указанны конкретные задачи и функции этого органа. Критерии эффективности работы данного органа заключаются в следующем:
— создание и назначение руководителя осуществляется Президентом Российской Федерации;
— осуществление своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их лицензирующими органами;
— при осуществлении своих полномочий имеет независимость от ведомственных интересов;
— предусмотрены определенные права, позволяющие эффективно выполнять задачи и функции.
11.На основе проведенных исследований и обобщения опыта работы лицензирующих органов, как децентрализованных (ведомственных), так и централизованных (в субъектах Российской Федерации) автором разработана оптимальная модель системы и структуры лицензирующих органов Российской Федерации, внедрение которой позволит максимально приблизить систему лицензирования в нашей стране к цивилизованным формам ее организации, в частности, как в США, где работа организована по принципу «одного окна», когда соискатель лицензии подает в лицензирующий орган лишь заявление на получение лицензии, а все требуемые проверки, заключения проводятся либо самим лицензирующим органом, либо другими органами по поручению лицензирующего органа, освободив соискателя лицензии от несвойственных ему функций, связанных с получением лицензии.
