Конституционное право граждан Российской Федерации на доступ к информации: региональный аспект

Актуальность избранного диссертационного исследования обуславливается множеством факторов, характеризующих современное общественное развитие нашего государства. Становится совершенно очевидным, что информационно открытое общество более жизнеспособно, эффективно, демократично, по сравнению с закрытым, отгородившимся от мировых проблем, замкнутым на себе самом государством.

Рыночные, конкурентные отношения, также очевидно более эффективны для развития экономики, образования, культуры, всех политических и социальных связей.

Иными словами — информация — побудительный мотив поступка и поведения человека, а значит и причина всех общественных процессов и правового порядка страны.

Все это приобретает все возрастающее значение в информационную эпоху, когда сама информация становится организующей и созидающей силой, товаром и даже способом воздействия на вырабатываемые решения и поведение субъектов правоотношений.

Проблемы доступа к информации в нашей стране облегчается наличием Конституционного закрепления этого права и существованием определенной законодательной базы, что, впрочем, оставляет нерешенным вопрос об актуальности, как законотворческой деятельности, так и практики обеспечения субъективных прав граждан на доступ к информации.

Однако ни в проблематике доступа к информации, ни тем более в определении целей и пределов ограничения прав человека в юридической науке ещё не сложилось единообразного и научно обоснованного подхода. Под правом на информацию многие понимают не субъективное право граждан доступа к общегосударственным информационным ресурсам, а информатику, информационные технологии, телекоммуникации, безопасность, архивирование и прочие служебные обязанности существующих министерств и ведомств.

Не менее разноречивы суждения о сущности и содержании ограничения прав, зачастую принимающие доминирующее место в проблематике обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Часто отождествляется категория ограничения прав, с такими конституционными понятиями как ущемление, нарушение, умаление и даже с преступным посягательством. Имеется тенденция расширительного толкования ограничения прав, в свете борьбы с терроризмом, преступностью, общественной безопасностью, иными существующими и мнимыми угрозами.

В наше время должно стать общепризнанным положение, по которому основной целью правового регулирования в информационной сфере является обеспечение прав и свобод, а их ограничения иметь производное значение.

Отсюда проистекает настоятельная необходимость в создании вместо множества законодательных нормативно-правовых актов, разноплановых, фрагментарных, противоречивых и несогласованных между собой, единого и исчерпывающего федерального или модельного закона о праве на информацию или о свободе информации в духе Окинавской Хартии глобального информационного общества или Европейской Декларации о средствах массовой информации и правах человека.

Исследуемая проблема актуализируется небывалым ростом недоверия граждан к государственной власти и необходимостью кардинального перехода от закрытости всех ветвей власти к всемерной открытости, гласности и прозрачности в их деятельности. Доступ к любой информации вообще и к правительственной (официальной), в частности, способен эффективно повлиять на коррупционную обстановку в стране, которая приобрела угрожающие национальной безопасности размеры и тяжелым бременем лежит не только на экономическом благополучии, но и политическом и социальном имидже государства.

Еще один аспект проблемы заключается в том, что доступ к правительственной информации может способствовать открытому обсуждению всех существующих проблем в режиме диалога, а не монолога власти, а при желании обеспечить плюрализм мнений и возможность выбора лучших вариантов решения главных проблем.

Таким образом, свободный доступ к правительственной информации продемонстрирует обществу об открытости власти, готовности к гласности, прозрачности и стремлении к подлинной демократической процедуре выработке решений.

Немаловажное значение имеет также и то, что информационные технологии и достоверная информация могут эффективно влиять на разработки, принятие не только политических решений, но и в экономической, социальной и культурных сферах жизнедеятельности.

Правовой нигилизм, характерный для менталитета россиян, недоверие к правоприменительным органам, неверие в справедливость и гуманность судебных органов актуализирует задачу перехода к широкому информированию граждан об их конституционном праве получать достоверную и исчерпывающую информацию по интересующим их вопросам. Этому праву граждан корреспондирует обязанность правоприменительных органов отвечать на вопросы и запросы граждан, т. е. предоставлять исчерпывающую информацию.

Становясь материальной силой достоверная информация способна оказать позитивное воздействие на устойчивое социальное развитие страны, включая такие направления как сокращение бедности, или улучшение дел в образовании, здравоохранении, культуре.

В этом были уверены уже авторы первой Французской Декларации прав человека и гражданина, ибо записали замечательные по своей силе слова:

Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека и поэтому каждый гражданин может высказываться, писать и печатать свободно, под угрозой ответственности лишь за злоупотребление этой свободой в случаях предусмотренных законом" (статья 11).

Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы. Понятие «информационное общество», одна из задач которого дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям, прочно вошло в жизнь многих стран.

В настоящее время более пятидесяти стран приняли общенациональные законы о доступе к информации, причем более чем в половине из них законы были приняты за последние десять лет. Еще более тридцати стран предпринимают попытки по принятию такого закона.

В России на федеральном уровне существует много нормативно-правовых актов которые либо затрагивают некоторые аспекты обеспечения доступа граждан к информации, либо регулируют смежные с этой областью отношения. Например: Конституция Российской Федерации (статьи 23, 24, 29, 33, 41, 42), Федеральный Закон Российской Федерации от 7 июля 2003 года «О связи», Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» Федеральный закон от 29 июля 2004 г. «О коммерческой тайне», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», Федеральный закон от 18 июля 1995 года «О рекламе», Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О средствах массовой информации» и другие нормативно — правовые акты.

27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который включил новые для российского права понятия: информационные технологии, информационно — телекоммуникативная сеть, обладатель информации, доступ к информации, конфиденциальность информации, предоставление информации, электронное сообщение, а также статьи: общедоступная информация, право на доступ к информации, ограничение доступа к информации. При определении порядка доступа к персональным данным граждан данный закон отсылает к Федеральному закону «О персональных данных», который был принят также 27 июля 2006 г.

Особенность законодательства Российской Федерации о доступе к информации видится в гом, что в нашей стране отсутствует отдельный закон о доступе к информации, который бы устанавливал формы реализации права на информацию и определял бы его пределы, механизм доступа к информации.

Вопрос о создании отдельного закона о доступе граждан к информации возник очень давно. Еще в 1997 г. Президент Российской Федерации предложил Проект Федерального закона «О праве на информацию». В 2004 г. Минэкономразвитием Российской Федерации разработан еще один проект Федерального закона «О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». До настоящего времени ни один из вышеназванных законов не был принят. По словам председателя Комитета по конституционному законодательству и госстроительству В. Плигина, закон об информационной открытости власти будет принят осенью этого года.1.

На наш взгляд, принятие на федеральном уровне отдельного закона о доступе к информации, а также расширение законодательной базы на уровне субъекта (Республика Башкортостан) видится необходимым. Особую актуальность данной проблемы делает принятие в июне 2006 г. Проекта стратегии развития в России информационного общества, который предназначен для использования потенциала информационно — коммуникационных технологий для решения задач экономического, социально — политического и духовного развития общества.

Свободный доступ граждан к информации является необходимым атрибутом современной демократии, поэтому информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на уровнях, должна быть доступ.

1 Плшии В. Л. Власть смкройся' //Российская тетаот 15 июля 20 061 «Шерстюк В. Без информации нег движения // Российская газета от 19 июля 2006 г. ной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации.

Сегодня права на получение и распространение информации действительно стали основополагающими и гарантированными Конституцией и другими законами России правами любого гражданина. Но продолжается «бум» законотворчества, правовой активности всех ветвей власти, непосредственно затрагивающий интересы различных слоев общества. Это заставляет любого законопослушного гражданина постоянно быть в курсе происходящих изменений.

Один из наиболее оперативных и качественных способов получения актуальной правовой информации является использование компьютерных справочных правовых систем.1.

К сожалению, нашему обществу свойственна правовая неграмотность, отсутствие правовой культуры, откуда идут многие беды. Отдельные ученые юристы эту проблему ставят в разряд самых актуальных на сегодня. Не случайно в качестве национальной идеи, над поиском которой бьется Россия, они предлагают идею Торжества права, опирающегося на общечеловеческие ценности. Именно главенство закона, соблюдения его во всех сферах может объединить наше разрозненное общество.

Основная роль в этом отношении принадлежит средствам массовой информации: телевидению, радиовещанию, газетам, журналам и др.

Формирование правового государства и гражданского общества является одним из ключевых моментов реформирования на современном этапе. В этой связи важной, сложной и масштабной задачей становится создание систем обеспечения свободного доступа к правовой информации для всего населения России.

1 Морозов Н П, Чернокнижный С. Б. СПб ИД «Весь» 2003 г, «Справочные-правовые системы».

Наконец, все более расширяющийся процесс глобализации, охватывая политические и правовые национальные системы, делает чрезвычайно актуальной и проблему доступа к информации. Выражая и утверждая общечеловеческие ценности, права и свободы становятся важным фактором интеграции мирового сообщества. Объединяясь на основе демократизма и гуманизации, человечество создает международное законодательство и интегративные органы: Организацию Объединенных Наций, Всемирную организацию здравоохранения, Международную организацию труда, Организацию по вопросам образования, науки, культуры, а также континентальные механизмы защиты прав человека.

Процесс интеграции ведет к созданию единых глобальных сетей информации, изменяет методы международного взаимодействия и сотрудничества по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире. Эффективное партнерство включает совместное политическое сотрудничество и является ключевым элементом рационального развития информационного открытого общества. Все это требует гибкого реагирования национального законодательства, своевременной имплементации наиболее прогрессивных международных норм.

В наступившем веке наиболее распространенной характеристикой политических режимов, форм правления, мировоззрения политиков тою, что принято называть цивилизованностью станет их отношение к правам и свободам человека и гражданина. Сам век станет веком прав человека — этого универсального мерила гуманизма, общественного прогресса и глобализации, понимаемой как интеграция и единение народов мира.1.

Степень разработанности темы.

Еще до принятия действующей Конституции проблема права на информацию рассматривалась непосредственно или косвенно в ряде работ А. Б.

1 Утяшев М М, У гяшева Jl М. Права человека в современной России. Учебник для ВУЗов Уфа 2003 с 6.

Венгерова, В. А. Кряжкова, Т. J1. Кичигина, А. В. Малько, В. Н. Монахова, М. М. Рассолова и других.

Множество работ об отрасли информационного права и о праве на информацию опубликовано:

И. Л. Бачило, Ю. В. Тюриной, Л. В. Тумановой, А. А. Снытникова, С. Н. Шевердяева, посвященные различным аспектам исследуемого вопроса.1 Общетеоретическое и общественно-политическое осмысление права на л информацию мы находим в работах А. В. Малько.

Тема права на информацию встречается и в трудах, посвященных всей совокупности конституционных прав граждан, в которых в той или иной степени уделялось внимание институту права на информацию (С. А. Авакъян, М. В. Баглай, Н. В. Витрук, К. С. Гаджиев, 10. М. Батурин, Н. Бондарь, Ю. А. Дмитриев, А. А. Златопольский, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, И. Б. Михайловская, В. С. Нерсесянц, С. В. Сироткин, Б. А. Страшун Ю. А., Тихомиров и др.). Системное исследование конституционных основ ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации проведено в работе А.А.Подмарева).

Наиболее плодотворно работают в этой сфере С. Н. Шевердяев, М. Н. Монахов, М. Е. Петросян.

Мы согласны с С. Н. Шевердяевым в том, что определение права на информацию, данное в Конституции, не раскрывает содержание этого права, а показывает его значимость и намечает общий абрис. Отметим, что россий.

1 Бачило И. Л. О праве па информацию в Российской Федерации. М. 1997; lie же. Информация — объект права //Н1И, Сер. 1. 1999. № 8, Ее же. Информация как объект отношений, ре1улируемых Гражданским кодексом Российской Федерации // НТИ Сер. 1. 1999. № 5. Се же. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право 2001. № 2- С. Н Шевердяев Право на информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущности // Право и политика 2001. № 10, Туманова Л В, Снытников Л Л Обеспечение и защита права па информацию. М. 2001.

См Малъко, А В. Право гражданина на информацию и проблема его реализации // Реализация Конституции России Межвуз научный сборник Сараюв 1994; Fro же. Право гражданина на информацию // Общественные науки и современность 1995 № 5, Нго же Право гражданина на информацию необходимость, природа, гарантии реализации // Правоведение. 1995 № 3. ские и зарубежные ученые продолжают дискуссии по поводу сущности, содержания и правовой природы права на информацию, поскольку единое понимание этого феномена пока отсутствует.

С. Н. Шевердяев рассматривает ст. 29 Конституции как генетическую правовую базу для будущего права на коммуникацию и толкует эту норму как принцип информационного обмена, принцип свободы информации. Он считает, что ч. 4. ст. 29 выполняет не функцию фиксации самостоятельного субъективного информационного права, как это выражается в конституционном тексте в отношении свободы мысли, слова и массовой информации (ч.1 и 5 ст. 29), а служебную функцию, являясь дополнительной гарантией всех этих свобод наряду с гарантиями, закрепленными ч. 2 и 3 ст. 29.1 В связи с тем, что принцип свободы информации универсален для информационного обмена в обществе, С. Н. Шевердяев называет его «копилкой правомочий» для всех информационных прав и утверждает, что самостоятельного субъекл тивного права в области информации на основе ч. 4 ст. 29 не образуется. Мы поддерживаем его мнение о том, что свобода информации может толковаться как условное обозначение целой группы информационных прав граждан, но не согласны с его утверждением, что право на информацию есть прежде всего проявление борьбы общества с засекреченностью.3.

За рубежом существует большая группа работ, в которых рассматривается право человека и гражданина на информацию или его отдельные аспекты: Биркиншо, В. Бертельс — в ВеликобританииJI. Бирз, Р. Геллерман, К. М. Марвик — в Соединенных Штатах АмерикиП. Э. Маккай — в КанадеБ. Визер — в Австрии. Частично проблема права на информацию затронута в трудах таких зарубежных юристов как П. Алстон, Р. Рисдал, А. Уртадо, Э,.

1 Шевердяев С. Н. Право на информацию, к вопросу о конституционно-правовой сущности // право и политика. 2001. № 10 С. 91- Ею же Институт злоупотребления массовой информацией, но российскому законода1ельаву: проблемы и перспективы // Правовое регулирование содержания сообщений СМИ и телекоммуникаций: Материалы конференции. М. 1999.

2 Шевердяев С Н Право на информацию: к вопросу о конституиионно-правовои сущно-С1И // Право и политика. 2001. № 10. С. 94.

3 Там же с. 95.

Цоллер, С. Дэвидсон, Дж. Доннели. Если проанализировать весь пласт работ, посвященных праву на информацию как одному из важнейших субъективных прав граждан, то совершенно явно видно, что до сих пор существует два основных подхода к пониманию права на информацию:

— право на информацию рассматривается как проблема гласности деятельности государственных органов, их открытости. Целью в этом случае является обоснование правовых возможностей граждан на получение сведений от органов публичной власти в связи с реализацией этими органами своих полномочий. Т. е. все остальные правомочия — искать, производить, распространять — являются отражением свободы слова, свободы выражения мнения;

— конституционное право на информацию воспринимается как комплексное субъективное право гражданина, которое состоит в возможности свободно осуществлять любые операции с информацией независимо от ее содержания и назначения.

Пример узкого понимания права на информацию мы находим в работах А. А. Снытникова и Л. В. Тумановой.1 Они утверждают, что «право на свободное выражение своего мнения включает в себя право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право на свободу информации, гарантируемое ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации может осуществляться различными способами». Более того, право на информацию они рассматривают, как «право каждого искать и получать информацию».

По нашему мнению в рамках второго более широкого, подхода необходимо выделить как направление признание возможности поглощения пра.

1 Сныгников, А А, Туманова Л. В. Информационная безопасность — проблема защиты публичных интересов// Проблемы зашиты прав и охраняемых законом интересов. 1верь. 1998; Снытников А. А, 1>манова JI В Обеспечение и защита права на информацию. М. Городец-издат. 2001.

2 Сныгников, А А, 1умаиова J1 В Обеспечение и защит нрава на информацию. М. Горо-дец-издат. 2001 С. 30. вом на информацию других субъективных прав граждан в сфере информационного обмена:

— свободы мысли и убеждений;

— свободы слова;

— свободы массовой информации.

Приходится признать, что два первых подхода являются взаимоисключающими по важнейшим вопросам:

— содержание права на информацию;

— его происхождение;

— место в системе прав и свобод человека и гражданина;

— роль в обеспечении информационного обмена.

Узость понимания субъективного права на информацию как права на доступ к информации, неразработанность аспектов этого права ставят проблему его конституционно-правовой природы в первый ряд задач правовой науки.1.

В последние годы было защищено несколько кандидатских диссертаций, связанных с этой проблемой.

По понятным причинам, в этих работах чаще всего, несмотря на заявленную широту проблемы, исследовались лишь отдельные аспекты, причем направление исследований укладывается в названные выше подходы к праву на информацию. Так, диссертация Н. Ю. Корченковой посвящена проблеме права граждан лишь на получение информации о деятельности государственных органов.2.

Деятельность органов внутренних дел, связанная с обеспечением и охраной права личности на информацию проанализирована в диссертации Ю.

1 Баранова И. Б Конституционное право граждан па информацию и его реализация в Российской Федерации Дисс к ю н 2005.

2 Н. 10. Корченкова Становление 1еорешко — правовой концепции права на информацию Дисс. к. ю н. 2000.

А. Новикова.1 На наш взгляд, достоинством этой работы является то, что автор сделал попытку классифицировать препятствия реализации права на информацию, выделив психологические, исторические, географические, государственно-политические, экономические и другие барьеры и показал роль государственных органов в их преодолении. Нам кажется, что этот список должен быть дополнен образовательным барьером, т. е. разделением людей на умеющих обращаться с информационными технологиями и не обладающими такими навыками. Т. е. получение информации и возможность получения информации как конституционное право необходимо наполнить реальным содержанием.

Проблема роли органов внутренних дел в охране права граждан на информацию исследовалась и С. А. Галеевым в работе, посвященной административно-правовым отношениям в обеспечении права граждан на информацию.2.

Ставится в современной юридической науке и вопрос о влиянии правового статуса граждан на специфику реализации права на информацию.3.

Отметим, что имеются большие достижения в области исследования проблем взаимосвязи информации и права, правового регулирования информационного обеспечения деятельности представительных органов, информационных основ гласности решений представительных органов.4.

1 Новиков Ю. А. Право личности на информацию и деятелыкхпь opianoB внутренних дел по ею обеспечению и охране Дисс. к. ю н. М. 2001.

2 Галеев С. А Административно-правовые отношения в обеспечении права граждан на информацию М. 2001.

3 Белевич А. Ю Особенноеi и реализации права па информацию у лиц, находящихся в местах лишения свободы // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 I./ Под ред. д ю.н. В II. Лопатина СПб Издательство «Юридический ценфПресс» 2003. С. 383−387.

4 Рассолов М. М Теоретические проблемы управления и информации в сфере нрава Ав-тореф. докт дисс М 1990, Нагорная М, А Информация в практике работы местных Советов. М Юр лит 1986; Кряжков В, А Информационные связи в советской представительной системе. Авюреф док1 дисс 1983, Сафаров Р А. Общественное мнение и государственной управление М Юр лиг 1975.

Частично интересующая нас проблема затрагивается в работах, посвященных правовому регулированию деятельности средств массовой информации: в исследованиях Г. А. Алхугова. Средства массовой информации в Российской Федерации: конституционно-правовые основы деятельности. Дисс.. к.ю.н. М. 2002. и В. Г. Елизарова. Свобода массовой информации в российской Федерации: конституционные основы и правовые ограничения. Дисс. к.ю.н. М. 2002.

Большой научный и практический интерес представляет монография А. Е. Воинова «Законодательство о средствах массовой информации и практика его применения в республиках — субъектах Российской Федерации» (М. 1997).

В современном мире средства массовой информации стали выступать в качестве информационного оружия «массового поражения». Вопросам законодательства в сфере средств массовой информации посвящены работы М. А. Федотова, К. К. Арсеньева, А. Р. Ратинова и др.

Чаще всего проблема правового регулирования информации рассматривалась в связи с использованием информационных систем в обществе (А.В. Черных, И. З. Карась, В. А. Копылов, В. Н. Лопатин и др.), с правовым регулированием информации в обществе (И.В. Котелевская).1.

Анализу проблем осуществления свободы массовой информации посвящены работы видных отечественных специалистов в области средств массовой информации — А. Б. Панкина, Е. П. Прохорова, А. Г. Рихтера, П. В. Суркова и др. Отдельные правовые аспекты свободы массовой информации и правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на предотвращение злоупотреблений этой свободой, рассмотрены в работах.

1 См.: Копылов В А. Информационное право М. Юрист. 1997 Его же. Информация как объек1 1ражданскою права проблемы дополнения Гражданскою кодекса Российской ФедерацииИнформационные ресурсы России 1998 № 5 (42), Лопатин В. Н. Концепция развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасноеiи. М. 1998, Fro же. Правовые аспекты информационной безопасности // Системы безопасности связи и 1ет1екомм) иикации. 1998 № 21.

В.В.Балытникова, С. В. Большакова, В. В. Борискина, Г. В. Винокурова, Л. Л. Ефимовой, В. Н. Лопатина, А. А. Малиновского, О. В. Пристанской, Е. А. Чефрановой, В. Е. Чиркина, В. Л. Энтина и др.

Наиболее полным в этом ряду является анализ, проведенный В. С. Хижняк. Это диссертационное исследование относится к числу первых работ, посвященных всестороннему анализу возникновения и развития права человека и гражданина на информацию в Российской Федерации. Правда, на наш взгляд, в работе излишне резко ставится вопрос о невозможности определения свободы мысли и слова как элемента права на информацию. Трудно согласиться и с утверждением, что свобода массовой информации является гарантией права на информацию. На наш взгляд, наоборот — право на информацию служит гарантией свободы массовой информации.

Существует лишь одно исследование, целиком посвященное механизму реализации конституционного права на информацию — диссертация Барановой1.

Несмотря на обязанность органов власти информировать общество, можно констатировать отсутствие нормативного закрепления конкретных видов ответственности должностных лиц за непредоставление информации, не создан механизм реализации принципа обязательности предоставления информации и т. д. О пробелах в региональном законодательстве, связанном с регулированием доступа к информации говорилось в статье Е. А. Поворо-вой.2.

Практика злоупотреблений свободой массовой информации рассмотрена в трудах таких специалистов, как А. Ю. Дроздова, С. Н. Ениколопова, Л. В. Матвеевой, К. А. Тарасова, Е. М. Юцковой и др. Не была предметом должного внимания в конституционно-правовых исследованиях проблема влияния средств массовой информации на функционирование демократических ин.

1 Баранова II. В Конституционное право граждан на информацию и ею реализация в Российской Федерации Дисс. кюн Пени. 2005.

2 Поворова Е. А Доступ физических лиц к информации в opianax юсударс1венной власiи (на примере регионального законодательства)//Ж> рнал российскою права 2001 № 10 статутов государства и общества. Имеются лишь работы по вопросам регулирования предвыборной агитации в средствах массовой информации С. В. Большакова, В. Д. Мостовщикова, А. Е. Постникова и др.1.

Наибольший вклад в разработку конституционного права на информацию внесли журналисты, пишущие о свободе/несвободе и положении средств массовой информации, а также ученые юристы, разрабатывающие новую отрасль права — информационное право.

В числе последних наиболее интересные работы принадлежат: В. А. Копылову, в т. ч. учебник «Информационное право» М.2002; О. А. Городову учебное пособие «Основы информационного права России» СП 2003; И. Л. Бачило учебное пособие «Информационное право. Основы практической информатики» М. 2003; её же: О праве на информацию в Российской Федерации" М. 1997; её же Право на информацию // проблемы информатизации 1995 № 1- её же Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2001 № 2- М. М. Рассолову «Информационное право». М. 1999;

О.Е. Кутафину и В. А. Копылову «Проблемы становления информационного права в России // Сб. НТИ Сер 1 1999 № 8;

Проблеме обеспечения субъективных прав на доступ к информации в той или иной мере близки труды М. Кудрявцева // Право СМИ в современной России: проблемы и перспективы // Законодательство и практика СМИ. 1999 № 3- В. А. Никитова и Е. И. Орлова Информатизация парламентской деятельности США, Канады и государств Европы // Ст. НТИ Сер 1. 1996№ 7- а также работы И. Д. Тиновицкой Право на информацию и механизм его реализации // Труды ИЗ и СП. М. 1992 № 52, её же Правовая информация: законодательные проблемы // Проблемы информатизации 1995 № 1- С. Н. Шевердяева Информационные отношения и система информационного законодательства.

1 См., например Мостовщиков В. Д Проблемы правовою pei улировапия предвыборной агитации // Российским юридический журнал 1999. № 3.

Законодательство и практика СМИ. 1999 № 1- Право на информацию: к вопросу о конституционно правовой сущности // Право и политика 2001. № 10.

Последние работы заслуживают высокой оценки с точки зрения озабоченности авторов состоянием конституционных гарантий обеспечения и реализации законных прав граждан на получение достоверной информации.

Активно обсуждается и рассматривается состояние законодательства и судебная практика по делам о свободе информации журналистами и общественными деятелями. Большой вклад в развитие свободы средств массовой информации вносят представители фонда защиты гласности А. К. Симонов, И. М. Дзялошинский, Я. Н. Засурский.

Активно выступает в пользу свободы печати и информации профессор Валитов O.K.

Юридический анализ состояния дел в рассматриваемой сфере блестяще делают в своих трудах профессор Утяшев М. М., В. Н. Малахов, И. М. Дзялошинский, Вдовин Ю.Н.

Ученые — юристы, специалисты в области конституционного права внесли большой вклад в разработку исследуемой проблематики. Блестящий анализ конституционных гарантий права на информацию дается в учебнике М. С. Баглая «Конституционное право Российской Федерации» (М. Норма 2006) — В статьях и монографиях А. В. Венгерова, В. А. Монахова, М. А. ФедотоваА. Н Любимова (Комментарий к конституции Российской Федерации М. 2005.).

И все же, несмотря на определенное количество работ, связанных с правом на информацию, эту тему, на наш взгляд, нельзя считать полностью исследованной. В целом состояние и уровень конституционно-правовых исследований конституционных основ права граждан на информацию, его содержания и, особенно, правовых ограничений данного права в Российской Федерации едва ли можно признать удовлетворительным. Иногда исследователи просто обходят это право своим вниманием. Чаще всего это происходит там, где необходимо провести классификацию прав и свобод человека. Так, свободу печати и средств массовой информации (ч. 4,5 ст. 29 Конституции Российской Федерации) исследователи всегда относят к политически правам и свободам, а вот о праве на информацию умалчивают вообще.1.

Тем не менее, в российской юридической науке принцип свободы массовой информации пока еще исследован не достаточно полно. Прежде всего, это касается его взаимосвязи с системой основ конституционного строя Российской Федерации. Специальные конституционно-правовые исследования правовых ограничений свободы массовой информации и их правовых оснований, а также условий их эффективности в нашей стране, практически, не проводились.

Все указанные работы по определению и по своим целям только частично, в той или иной мере, затрагивают субъективные права граждан на доступ к информации. В них освещаются предмет новой отрасли права, проблемы формирования использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций, управления процессами информатизации и обеспечение информационной безопасности и т. д. На самом деле в столь технократических трудах трудно определить место субъективных прав человека, понять и принять их социальную ценность, и тем более выработать методы защиты этих прав и свобод, требующих знания юридических механизмов их регулирования.

Отметим ряд вопросов, связанных с правом на информацию, нуждающихся в дальнейшем анализе.

Признавая важность вклада многих ученых в разработку вопросов, касающихся права человека и гражданина на информацию в Российской Федерации, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы места права на информацию в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в России, а также многих терминов и понятий, дефиниции которых имеют большое значение для реализации этого права.

1 Фомин А. Л. Чрезвычайное законодательство в Российской Федерации Пени, Изд-во Пензенского государственного университета 2002. С. 178−179.

Особенно, на наш взгляд, нуждается в разработке тема ограничений права на распространение и получение информации.

Несмотря на наличие множества публикаций по проблеме предотвращения злоупотреблений свободой массовой информации, рассмотрение в них правовых оснований ограничения этой свободы, в основном, не выходит за рамки описания конституционных оснований ограничения. Однако они не содержат конституционно-правовой анализ правовых оснований ограничения права свободно распространять массовую информацию.

Научная разработка проблемы конституционного права на информацию отстает и от потребностей юридической практики, и от процессов, происходящих в обществе. Особенно ярко это видно на примере проблем, возникающих в отношениях государства и средств массовой информации. Например, практика применения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г., когда возникла неразбериха с понятиями «агитация» и «информация».

Занимаясь в течение последнего десятилетия проблемами воздействия на массовое сознание, мы пришли к выводу, что проблема права на получение и распространение информации в последнее время приобрела два аспекта:

— защита и охрана этого права, механизм его реализации, ответственность за нарушение. Эти аспекты являются уже традиционными;

— злоупотребление правом на получение и распространение информации и ответственность за это. Подчеркнем, что в данной работе нас больше интересует злоупотребление правом на распространение информации.

Причем речь идет о нарушениях, связанных не только с политической деятельностью (выборы, формирование имиджа), но и с рекламной деятельностью в сфере экономики, информационно-психологическим воздействием на личность и общество.

Что касается конкретных аспектов проблемы свободы информации, то в юридической науке пока еще слабо изучены такие вопросы как:

— сущность и содержание права на информацию;

— место права на информацию в общей системе прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;

— механизм реализации права человека и гражданина на информацию;

— препятствия его реализации;

— механизм правового регулирования права на информацию;

— типы правомочий, составляющих это право;

— система гарантий и способов его защиты;

— законодательные принципы ограничения его реализации.

Анализ степени исследованности проблемы конституционных информационных прав в современной юридической науке показывает, что ее теоретическое осмысление отстает от требований реальной жизни. Существующие пробелы в законодательстве, регламентирующем право на информацию, объясняются недостаточностью научной разработки этой проблемы в целом.

Недостаточная теоретическая разработка указанных проблем лишает законодателя базы для создания более совершенных актов в этой сфере. Не последнюю роль в данном случае играет и анализ уже существующей практики реализации и защиты права человека и гражданина на информацию.

Объектом диссертационного исследования являются конституционные правомочия граждан на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.

Предметом диссертационного исследования — общественные отношения в сфере информации, информатизации, информационных технологий, урегулированных правом или подлежащих правовому регулированию на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Цель работы — выяснить возможность реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на доступ к информациисравнить степень соответствия конституционных гарантий на доступ к информации международным стандартамвыработать предложения по совершенствованию национального и регионального законодательства на свободу информацииоценить правоприменительную практику в сфере обеспечения прав граждан на информационную защищенность и безопасность.

Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи: проанализировать нормативно-правовые акты на предмет их соответствия конституционным гарантиям обеспечения граждан достоверной информациейвыявить способность и возможность средств массовой информации обеспечить права граждан на полную правдивую информациювыяснить готовность органов власти представлять гражданам необходимую информацию, непосредственно затрагивающую их права и свободы, содержащую угрозу их здоровью, о состоянии экологии и окружающей средыпроанализировать ситуацию с обеспечением свободы печати на предмет отсутствия цензуры.

Методологическую базу исследования составили общесоциологические законы, а также исторический, гносеологический и логический подходы к явлениям общественной жизни. В основу теоретического осмысления легли труды отечественных теоретиков государства и права, известных конституционалистов. Вся работа строится на принципе диалектического единства общего — особенного — единичного, где общее — это идентичное и характерное состояние с обеспечением конституционных прав граждан всей Российской Федерацииособенное — представлено состоянием дел в сфере информации в субъекте Российской Федерацииединичное — продемонстритованно конкретными делами, в которых показаны действие конституционного права на индивидуальном уровне. Автор использует также метод сравнительного анализа, в частности, касающейся законодательства различного уровня.

Нормативно-правовую базу исследования составили Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. решения Европейского Суда по правам человека, рекомендации Министров Совета Европы, Конституция Российской Федерации 1993 г., действующее российское федеральное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, действующее зарубежное законодательство.

Эмпирической базой диссертации послужили материалы нашего прикладного исследования «Права на права» под руководством профессора М. М. Утяшева, судебной практики и публикации в средствах массовой информации.

Новизна исследования. Впервые в отечественной юридической науке автором исследована реализация конституционных гарантий на доступ граждан к информации в одном из крупных субъектов Российской Федерации. Проведен сравнительный анализ федерального и регионального законодательства, относящийся к субъективному праву индивидов на информацию. Это конституционное право граждан рассмотрено комплексно в сочетании всех конституционных правомочий на свободное получение, сбор, хранение и распространение информации, без произвольного вмешательства кого бы то ни было в это право.

Автором, по-новому, сформулированы определения доступа к информации. Проведено коллективное прикладное исследование «Право на права. Что знают о правах человека в российской провинции», в ходе которого изучено общественное мнение о состоянии дел с соблюдением прав человека в субъекте Российской Федерации.

Положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Федеральные и региональные нормативно-правовые акты в России, регулирующие доступ граждан к информации, не вполне соответствуют международным стандартам прав человека и не способны обеспечить реализацию гарантированных конституционных прав.

2. Федеральные и региональные нормативно-правовые акты в настоящее время не способны адекватно отобразить и отрегулировать все общественные отношения, связанные с доступом граждан к информации, закрепленных в конституции Российской Федерации.

3. Правовое сознание российских граждан и их представителей в законодательных органах не воспринимает свободу доступа к информации как важнейшее субъективное право, гарантированное Конституцией Российской Федерации и общепризнанными международными нормами и стандартами.

4. Правоприменительная практика судов и иных органов строится на приоритете «общественных» интересов во вред индивидуальных прав и свобод, в частности в доступе к информации.

5. Государственные и контролируемые государством средства массовой информации чаще всего исполняют не роль правдивого и беспристрастного информатора и обеспечивают не свободу информации, а формируют общественное мнение, угодное и выгодное для органов власти.

6. Органы государственной власти Российской Федерации и регионов остаются в значительной мере закрытыми для общественного и социального контроля, а доступ граждан к жизненно важной информации, позволяющей занимать им активную жизненную позицию и адекватно оценивать действия власти, ограничен или даже невозможен.

7. Существующее законодательство в России и регионах не способно обеспечить реализацию конституционных прав, а потому есть необходимость в принятии закона о доступе к информации.

8. По примеру большинства Европейских стран надо вести должность уполномоченного или комиссара по рассмотрению обращений граждан о нарушении прав на доступ к информации и защите персональных данных.

Практическая значимость работы определяется самой актуальностью рассматриваемой проблемы и необходимостью повышения информированности граждан обо всех сторонах общественной жизни с целью повышения социальной активности и соучастия их в процессе реформирования страны.

Доступ к правовой информации влияет на формирование правового сознания и правовой культуры населения.

Материалы исследования успешно применяются в преподавательской деятельности и логично вписываются в программы курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», «Информационное право», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», а также могут быть использованы в правотворческой деятельное i и по разработке законов субъектов Российской Федерации. Результаты исследования содержат положения и выводы, направленные на решения важной проблемы Конституционного права, имеющей познавательное, теоритическое и практическое значение.

Апробация результатов исследования Диссертация была обсуждена на кафедре прав человека и политико-правовых учений Института права Башкирского государственного университета и рекомендована к защите.

Положения и выводы диссертационного исследования получили апробацию в научных публикациях диссертанта, а также в выступлениях и сообщениях на научно — практических конференциях регионального и всероссийского уровнях, в ходе преподавания предмета и на семинарах журналистов средств массовой информации по проблемам свободы слова и ответственности за злоупотребление этой свободой.

Основные положения диссертационного исследования представлены в статье «Право граждан на информацию», опубликованной в Вестнике Башкирского университета в 2006 году и в статье «Право граждан России на правовую информацию», опубликованной в Вестнике Оренбургского государственного университета в 2006 году, рекомендованных ВАК для обязательного опубликования основных научных результатов диссергацицй, а также в сборниках научных трудов и материалах научно — практических конференций.

Структура работы соответствует основному замыслу автора обосновать актуальность и значимость для демократического развития общества, строгого обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации.

Работа состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Таким образом, конституционное право личности на информацию является важнейшим элементом всей системы прав и свобод. Степень развития этого права характеризует степень прогресса самого общества, уровень личной свободы, который обеспечивается государством.

Право на информацию в зарубежных странах получило признание и развитие на конституционном и отраслевом уровне. Общей целью такого законодательства является обеспечение открытости власти и демократического характера государственного механизма, а также обеспечение государственных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям. В целом анализ международных правовых актов и законодательства зарубежных государств показывает, что право на информацию понимается как элемент свободы мысли и слова.

За последние годы в Российской Федерации реализован комплекс мер по обеспечению открытости органов власти, судов, правоохранительной системы.

Приняты федеральные законы «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" — «Об информации, информационных технологиях и защите информации" — «О персональных данных», ряд других законов, развернута работа по созданию механизмов их реализации, подготовке законопроектов, регламентирующих общественные отношения в информационной сфере. Первые шаги в направлении законодательного определения информационной свободы личности уже сделаны. Вместе с тем, нельзя пройти мимо того факта, что многие важные вопросы до сих пор не нашли своего законодательного разрешения.

Отсутствуют многие нормативные акты, необходимые для того, чтобы информационные права личности реально действовали, а не формально существовали. Отсутствует четко продуманная система гарантий, что может свести эти права к чистой фикции. Отсутствуют на сегодняшний день и корпоративные своды норм, регулирующие деятельность профессиональных участников информационного оборота.

Основной причиной отсутствия полномасштабного правового регулирования мы считаем неопределенность, связанную с отсутствием в тексте Конституции самого термина «право на информацию». Это не позволяет с точностью судить, каково же конкретное содержание права на информацию.

Тем не менее, в силу системообразующего характера конституционных положений, их наличие свидетельствует о признании в Российской Федерации фундаментальной ценности права на информацию в целях обеспечения интересов индивида и функционирования демократического механизма управления обществом в целом.

В целом развитие и понимание прав на информацию в России находится в русле общедемократических тенденций и соответствует принятой в развитых странах традиции. В частности, право на информацию получает признание в качестве существенного элемента демократического механизма государства, инструмента обеспечения информационной открытости общественных процессов и управленческих решений, государственной политики в целом. Кроме того, законодательная концепция права на информацию предполагает нормативное закрепление его отдельных элементов, эффективного механизма реализации, включающего необходимые гарантии взаимодействия государства и гражданского общества.

В развитие информационного законодательства в России, руководствуясь принципом приоритета международного права над национальным законодательством, необходимо разработать унифицированный перечень оснований для ограничений и случаев прямого ограничения информационных прав и свобод с последующим внесением изменений законодательным порядком в соответствующие нормативно-правовые акты.

Вопрос о судьбе печатных СМИ, радио, телевидения во времена бурного развития Интернета с его глобальными информационными возможностями все еще остается открытым. По официальным данным Интернетом в нашей стране пользуется лишь двадцать один процент населения, так что как средство информации Интернет в России пока не может конкурировать с традиционными СМИ, но имеет в этом отношении большие перспективы. Но тиражи печатных изданий падают из-за дороговизны доставки. Под угрозой свобода слова и реализация конституционного права россиян на информацию.

Расширение компьютерных сетей создает не только новые возможности для получения, распространения, обмена информацией, но и порождает новые правовые проблемы (нарушение прав интеллектуальной собственностираспространение информации, оказывающей негативное влияние на социальное здоровье обществанесанкционированный доступ к конфиденциальной информации и др.). Имеющиеся проблемы в этой сфере требуют незамедлительного внесения изменений в действующее законодательство, а также подготовки и принятия новых законов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на информацию.