Анализ эффективности некоммерческих организаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Актуальность. Сектор жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в России непрерывно реформируется с начала 90-х годов, однако до настоящего момента в нем не произошло полноценного внедрения! рыночных механизмов. По мнению экспертов, именно товариществам собственников жилья (ТСЖ) — некоммерческим ассоциациям жильцов многоквартирных домов, создаваемым для совместного управления находящейся в общей собственности жильцов внутридо-мовой инфраструктурой и прилегающей территорией — должна принадлежать важная роль в переводе ЖКХ на рыночную основу.

Для передачи инфраструктуры жилых домов из муниципального ведения в совместную собственность жильцов имеются серьезные основания. Качество муниципального управления жилыми домами вызывает многочисленные нарекания, а нерациональное расходование средств, потери и злоупотребления обременяют региональные и местные бюджеты. К важным преимуществам коллективной собственности следует отнести, во-первых, более сильные стимулы для надлежащего содержания жилых домов — от этого зависят повседневный комфорт жильцов и рыночная стоимость их квартир, и, во-вторых, лучшую осведомленность жильцов.

0 проблемах своих домов и качестве коммунальных услуг. Не, случайно такая ф’орма^управления жилыми домами получила широкое распространение во многих странах1.

Несмотря на подобные основания для создания ТСЖ и соответствие этого подхода мировой практике, процесс передачи коллективной, собственности жилых домов в руки жильцов сталкивается с различного рода препятствиями и злоупотреблениями, и работа ТСЖ часто оказывается неудовлетворительной. Тем не менее, нередки примеры успешных ТСЖ, позволяющих жильцам эффективно управлять своими домами. Наблюдаемый разброс результатов внедрения нового института ставит вопрос о факторах эффективности, которые позволили бы объяснить успехи и неудачи и выработать практические рекомендации, особенно необходимые в условиях быстрого роста числа ТСЖ в последние годы.

ТСЖ представляет собой пример совместных действий общественной группы для решения общих задач, и в этой связи особенно важно выявить и оце.

1 Российские ТСЖ во многом уникальны, поэтому речь идет не о полной аналогии опыту зарубежных стран, а следовании общемировой тенденции в управлении домами. нить роль способности к такого рода действиям и самоорганизации. Возможность решения проблемы коллективных действий для эффективного распоряжения общей собственностью требует определенных норм, навыков и практик, которые в своей совокупности составляют социальный капитал. Нехватка последнего может стать серьезным препятствием в работе ТСЖ и поставить под сомнение целесообразность перехода к такой форме управления.

Актуальность исследования связана также с необходимостью поиска и апробации универсального подхода к оценке эффективности некоммерческих организаций (НКО), учитывающего природу некоммерческой деятельности и позволяющего получать обоснованные и ясно интерпретируемые практические выводы.

Степень научной разработанности проблемы. Работа находится на стыке нескольких направлений исследований: реформы жилищно-коммунального хозяйства в России, роли социального капитала в институциональных реформах, ресурсов коллективного доступа (commons) и оценки эффективности НКО.

Экономическим исследованиям самоорганизации в жилом секторе посвящена литература, включающая десятки наименований — например, работы (Bengtsson, 1998), (Chen, Webster, 2005), (Hansmann, 1991), (Lai, Chan, 2004), (Sae-gert, Winkel, 1998) — при этом ряд работ посвящен российским ТСЖ — (Ахмеджа-нова, 2009), (Ермишина, Клименко, 2010) — (Vihavainen, 2009). Тем не менее, нам неизвестны эмпирические исследования, в которых была бы поставлена и с применением современных экономических методов количественного анализа решена задача измерения эффективности ТСЖ и выявления и оценки вклада факторов, влияющих на эффективность.

В значительно более обширной литературе, посвященной реформе ЖКХ в России, где следует отметить труды (Белокрылова и др., 2007), (Бессонова, 2009), (Генцлер, Лыкова, 2008), (Глазунов, 2008), (Заостровцев, 2002), (Косарева, Туманов, 2007), (Лыкова и др., 2009), (Практика реформы., 2004), (Пути развития., 2009), (Савулькин, 2001), (Сиваев, 2009), (Страйк, Косарева, 1994), (Шомина, 2008), (Ясин, 2006), (Homeownership., 2000), (Housing and Communal., 2003), (Puzanov, 2010), ТСЖ анализируются как часть более широкого исследовательского контекста. Из работ, посвященных собственно ТСЖ, наиболее близка по своей тематике настоящей диссертации монография (Vihavainen, 2009), где исследуются ТСЖ Санкт-Петербурга, однако указанная работа представляет собой скорее социологическое, чем экономическое, исследование. Анализ ТСЖ в ней базируется на концепциях ресурсов общего доступа (common-pool resource) и социального капитала, а основой выступает набор кейсов. Исследование (Ермиши-на, Клименко, 2010), проведенное на данных опроса по Ростову-на-Дону и Азову, рассматривает проблемы (не)готовности людей к управлению своими домами и выявляет факторы, способствующие формированию эффективного собственника в многоквартирном доме. Ряд других работ на данную тему представляют собой скорее не научные исследования, а экспертные разработки, направленные на содействие созданию и работе ТСЖ.

В исследованиях связи между институтами и развитием получил признание тезис о необходимости учета культурного и социального контекста в проектировании и осуществлении институциональных реформ. Институты, наилучшим образом зарекомендовавшие себя в развитых странах, могут оказаться недееспособными в иных культурных и социальных условиях. Это направление исследований получило развитие, например, в работах (Аузан, 2010), (Полищук, 2008), (Полтерович, 2007), (Berkowitz et al, 2003), (North, 1990), (Putnam, 1993), (Rodrik, 2007). Проделанная работа позволяет делать выводы' о результативности внедрения ТСЖ с учетом российской действительности.

В экономической литературе последних лет активно исследуется влияние социального капитала на экономические и социальные показатели, на должную работу институтов и организаций. Здесь необходимо отметить, прежде всего, работы (Glaeser et al., 2000), (Guiso et al., 2010), (Knack, Keefer, 1997), (Putnam, 1993), (Tabellini, 2008), (Woolcock, Narayan, 2000). Следует ожидать, что социальный капитал на уровне дома, выражающийся как в общих нормах доверия и взаимопомощи в сообществе жильцов, так и в специфических навыках принятия решений, связанных с управлением домом, оказывает значимое влияние на эффективность предоставления жилищно-коммунальных услуг. Основанием для выдвижения подобной гипотезы является возникающая в работе ТСЖ проблема коллективных действий, решение которой, как известно, зависит от наличия социального капитала. Тем не менее, нам известно лишь несколько работ, освещающих подобного рода зависимость — (Ермишина, Клименко, 2010), (Bengtsson, 1998), (Saegert, Winkel, 1998), (Vihavainen, 2009) — стоит заметить, что первая и последняя посвящены российским ТСЖ.

В последние годы распространение получили также исследования ресурсов общего доступа (commons), таких как лесные, рыбные и водные ресурсы, пастбища, ирригационные системы. Классические работы в этой области — (Hardin, 1968) и (Ostrom, 1990), положили начало потоку исследований — см, например, (Agrawal, 2002), (Baland, Platteau, 2000), (Bardhan, Dayton-Johnson, 2002), (Tang, 1994) и других авторов. В этих работах эмпирическим путем исследуется эффективность использования ресурсов общего доступа, расположенных, как правило, в различных развивающихся странах. В то же время проблемам управления общей собственностью в городах (urban commons) в современной научной литературе уделяется значительно меньше внимания.

В многочисленных публикациях теоретического и прикладного характера по оценке эффективности НКО (обзор данного направления представлен в работах Baruch, Ramalho, 2006, Forbes, 1998, Rojas, 2000, Flynn, Hodgkinson, 2001) чаще всего анализируется эффективность организаций социальной сферы — (Baiser, McClusky, 2005), (Glisson, Martin, 1980), (Farsi, Filippini, 2004), (Herman, Heimovics, 1994), здравоохранения — (Frohloff, 2007), (Grosskopf et al., 1995), (Hofler, Folland, 1995) и образования — (Adams, Griliches, 1998), (Beasley, 1995), (Cameron, 1981), (Johnes, 2006a), (Lillis, Shaffer, 1977). Исследуется также эффективность природоохранных, благотворительных, правозащитных организаций. Следует особо отметить научное направление, имеющее целью дать агрегированную оценку состояния и эффективности всего сектора НКО в различных странах мираздесь в первую очередь следует назвать работы Института Джонса Хопкин-са — см., например, (Salamon et al., 2000) и международный проект C1VICUS, в котором активно участвуют российские исследователи — (Yakobson et al., 2011), (Belyaeva, Proskuryakova, 2008).

Обширная литература, посвященная оценке деятельности НКО, не предлагает достаточно универсальных подходов, которые можно было бы применить к измерению эффективности ТСЖ. Во многих статьях авторы отказываются от измерения результатов деятельности НКО, ограничиваясь в своих оценках затрачиваемыми ресурсами или качеством управления организацией. В таких исследованиях преобладают подходы и методы социологии, психологии и менеджментаэкономический взгляд на проблему измерения эффективности НКО встречается значительно реже. В многочисленном потоке публикаций по оценке эффективности некоммерческих организаций ТСЖ и их зарубежным аналогам внимания не уделяется.

Цель и задачи исследования

Целью проведенного исследования является оценка эффективности2 ТСЖ в России и выявление факторов, способствующих или препятствующих эффективной работе ТСЖ. Основное внимание при этом уделяется роли социального капитала и механизмам его влияния на результаты работы ТСЖ.

В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи. I.

1. Разработка методики сбора данных и анкет, проведение опроса руководителей и рядовых членов ТСЖ и формирование эмпирической базы исследования.

2. Предложение научно обоснованного метода оценки эффективности НКО и применение такого метода в расчете эффективности ТСЖ.

3. Анализ факторов эффективности ТСЖ, в частности исследование роли социального капитала и выяснение механизма влияния социального капитала на эффективность ТСЖ.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования" выступают ТСЖ в России. Предмет исследования — эффективность ТСЖ в зависимости от материальных и нематериальных активов ТСЖ (к последним относится социальный капитал) и-институциональных параметров — наличия управляющей компании и особенностей внутреннего устройства ТСЖ3.

Методология исследования. Методологическую основу исследования составляет новая институциональная экономика. Оценка эффективности ТСЖ как одного из видов НКО в своей содержательной части опирается на основные положения теории некоммерческого сектора, а в технической — на теорию и методы стохастической границы, применяемые для оценки эффективности организаций. Сбор информации проектировался и осуществлялся с использованием современного инструментария эмпирического анализа в экономике и методов прикладных социологических исследований.

2 Под эффективностью здесь и далее понимается техническая эффективность, т. е. степень достижения целей организации с учетом имеющихся ресурсов и производственных возможностей.

3 Составляющие социальный капитал нормы, ценности и сети правомерно рассматривать как неформальные институты, однако ввиду важности социального капитала для целей данного исследования он выделяется в качестве самостоятельного фактора эффективности ТСЖ и не включается в институциональные параметры.

Информационная база. Работа опирается главным образом на данные опроса ТСЖ, спроектированного и проведенного при личном участии автора. Кроме того, используются данные Росстата (в частности, форма 22-ЖКХ), материалы СМИ, законодательство (в частности, Жилищный кодекс) и аналитические материалы.

Основным источником данных выступал опрос, проведенный в конце 2008 года в Москве и Перми совместно с исследовательской группой ЦИРКОН, при финансовой поддержке Центра фундаментальных исследований НИУ ВШЭ. Случайная выборка из 82 ТСЖ квотировалась в соответствии с тремя параметрами: стоимостью квадратного метра в домах, годом образования ТСЖ и давностью капитального ремонта или постройки домов. В каждом ТСЖ были опрошены 10 респондентов, 9 из которых являлись рядовыми членами ТСЖ, а один — председателем или управляющим.

Респондентов просили оценить качество различных услуг ТСЖ (содержание подъездов, придомовой территории, работу электрика и сантехника и аккуратность и своевременность вывоза отходов), дать оценку деятельности правления и оценить затраты на жилищно-коммунальные услуги. В анкету были включены вопросы о вкладе жильцов в работу ТСЖ (аккуратность уплаты взносов, добровольный труд, участие в работе собраний), а также об интенсивности общения между соседями и взаимной помощи. Качественные оценки давались в шкалах от одного до трех-пяти баллов. Фиксировались также социально-экономические характеристики жильцов и ключевые параметры ТСЖ — размер и возраст здания (время с момента строительства или капитального ремонта), год образования ТСЖ и наличие управляющей компании. Выяснялось, по чьей инициативе было создано ТСЖ — самих жильцов, компании-застройщика или местных властей.

Научная новизна работы.

1. Обоснована возможность применения методов аппроксимации границы производственных возможностей (в том числе параметрических методов стохастической границы) как достаточно универсального инструмента оценки эффективности НКО. Показано, что предложенные методы соответствуют природе некоммерческого сектора и компенсируют нехватку в нем рыночной информации.

2. Разработанный метод реализован применительно к оценке эффективности российских ТСЖтакие оценки рассчитаны впервые в мировой научной литературе.

3. Впервые выявлена особая разновидность социального капитала, отражающая «техническую гражданскую компетентность» жильцов, которая имеет первостепенное значение для ТСЖ и наличие которой выступает сигналом готовности собственников к образованию ТСЖ.

4. Показано, что каналом воздействия социального капитала на эффективность ТСЖ является подотчетность правлениятаким образом, функцией социального капитала является достижение эффективной работы управляющих органов ТСЖ. Аналогичные закономерности известны на уровне регионов и муниципальных образований, но впервые эмпирически подтверждены на микроуровне жилых домов.

5. Обнаружена и объяснена парадоксальная на первый взгляд отрицательная связь эффективности ТСЖ с присутствием управляющей компании. Таким образом, получены эмпирические свидетельства «захвата» ТСЖ управляющими компаниями.

Теоретическая и практическая значимость результатов.

• Дано теоретическое и практическое обоснование использования методов восстановления производственной границы для оценки эффективности НКО.

• Разработан важный для практики анализа НКО инструмент оценки эффективностисформулированы ясные условия применимости метода и принципы интерпретации получаемых результатов.

• Выявлен особый тип социального капитала, определяющий эффективность самоорганизации в жилищном секторе.

• Продемонстрирована взаимная дополняемость норм, ценностей и социальных практик, с одной стороны, и формально-правовых институтов — с другойпоказано, что в отсутствие необходимого социального капитала такие институты оказываются «пустой оболочкой», уязвимой к различного рода злоупотреблениям.

• Сформулированы практические рекомендации, направленные на улучшение работы ТСЖ и содействующие более осознанному подходу к созданию ТСЖ.

Охарактеризованы основные риски, ставящие под вопрос эффективность российских ТСЖ.

• Материалы исследования вошли в курсы институциональной экономики и экономики гражданского общества, читаемые на факультетах экономики и социологии НИУ ВШЭ.

Апробация работы. Основные положения и результаты работы докладывались на многочисленных семинарах и конференциях практической и теоретической направленности. При этом среди них — ведущие научные мероприятия в соответствующих областях:

• IV Всероссийский форум «Система управления жилищным фондом России», Комитет Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства, Москва, Россия, 19−21 мая, 2010.

• 9-ая и 11 -ая Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества, ГУ-ВШЭ, Москва, Россия, 1−3 апреля, 2008 и 6−8 апреля, 2010.

• Семинар ГРАНС-Центра, Москва, Россия, 17 февраля, 2010.

• Первый Российский экономический конгресс, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Москва, Россия, 7−12 декабря, 2009.

• Общественные слушания «Эмпирические исследования гражданского общества», Общественная палата РФ, Москва, Россия, 25 сентября, 2009.

• Workshop in Political-Theory and Policy Analysis (organized by Elinor Ostrom), Indiana University, Bloomington, USA, 24 октября, 2011.

• The XII European Workshop on Efficiency and Productivity Analysis, University of Verona, Verona, Italy, 21−24 июня, 2011.

• 9th International Conference of the International Society for Third Sector Research (1STR), «Facing Crises: Challenges and Opportunities Confronting the Third Sector and Civil Society», Kadir Has University, Istanbul, Turkey, 7−10 июля, 2010.

• European Network for Housing Research (ENHR) 22nd Conference, «Urban Dynamics & Housing Change», Istanbul Technical University, Istanbul, Turkey, 4−7 июля, 2010.

• Annual Conference of the Association for Nonprofit and Social Economy Research (ANSER), Montreal, Canada, 2−4 июня, 2010.

• Urban Affairs Association 40th Conference, «Sustaining Cities in a Time of Globalization: Social, Economic and Political Realities», Honolulu, USA, 10−13 марта, 2010.

• Workshop on Institutional analysis, The Ronald Coase Institute, Bratislava, Slovakia, May 10−15, 2009.

Публикации. Основные результаты работы опубликованы в 3-х статьях в журналах, входящих в Перечень ВАК Министерства образования и науки РФ (личный вклад — 2,3 п.л.). Всего по теме диссертации опубликовано 7 работ авторским объемом 5,65 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав основного текста, заключения и двух приложений. В первой главе диссертации анализируется литература по оценке эффективности некоммерческих организаций, производится выбор и обоснование метода, который затем будет применен для оценки эффективности ТСЖ. Во второй главе проводится подробный экономический анализ ТСЖ — объекта диссертационного исследования. При этом ТСЖ рассматриваются в контексте преобразований в жилищно-коммунальном секторе, дается в целом краткий анализ реформы ЖКХ, ее основных достижений и проблем. Отмечается взаимосвязь преобразований в разных секторах и зависимость эффективной работы ТСЖ от состояния рынка жилищно-коммунальных услуг, реформы системы их оплаты. В анализе ТСЖ использованы концепции и инструментарий новой институциональной экономики. В конце главы формулируются гипотезы эмпирической части исследования. Третья глава содержит основные эмпирические результаты исследования — оценки эффективности ТСЖ и объяснение их вариаций на базе выдвинутых гипотез.

Основные выводы диссертационного исследования можно суммировать следующим образом.

1. При всех известных трудностях оценки эффективности организаций некоммерческого сектора оказывается возможным рекомендовать к использованию универсальные методы. В их основе — построение границы производственных возможностей и измерение расстояния до нее.

2. Опрос потребителей услуг НКО может быть действенным способом получения информации для измерения эффективности этих организаций.

3. Основными факторами эффективности ТСЖ выступают характеристики материального актива ТСЖ (дома) и специфический социальный капитал. При этом относительно первого это удивления не вызывает, в то время как влияние второго говорит о необходимости особого типа социального капитала для эффективной работы ТСЖ. Традиционный тип социального капитала способен объяснить незначительную часть вариации оценок эффективности ТСЖ.

4. Важным для эффективности ТСЖ выступает качество работы правления. Однако оно требует «поддержки» в виде специфического социального капитала, в отсутствии которого оказывается недееспособным. Таким образом, успех ТСЖ зависит от способности людей распорядиться данными им возможностями нового института.

5. Потенциальные выгоды аутсорсинга части функций управляющим компаниям на практике не реализуются. Наличие управляющей компании на деле может приводить к снижению эффективности ТСЖ.

6. Сигналом успешности ТСЖ служит добровольность его создания — когда сами жильцы принимают решение о регистрации ТСЖ в своем доме.

7. Как показал пример ТСЖ, социальный капитал может играть ключевую роль в эффективности некоммерческих организаций.

8. Социальный капитал необходим для правильной работы новых институтов, без него они превращаются в пустые оболочки, подверженные захватам и манипуляциям.

На основе выводов оказалось возможным сформулировать ряд рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы ТСЖ, а также касающихся выбора ТСЖ как формы управления жилым домом.

1. Создание ТСЖ должно быть добровольным. Это является сигналом готовности и способности жильцов взять на себя управление многоквартирным домом.

2. Необходимо повышение информированности жильцов о важности их участия в общих собраниях ТСЖ — для формирования навыков совместного принятия решений по вопросам управления домом.

3. Повышению эффективности работы ТСЖ способствуют инвестиции в улучшение качества жилищного фонда.

4. Следует добиваться повышения конкуренции управляющих компаний, рыночная власть которых крайне негативно отражается на эффективности ТСЖ.

5. При отсутствии необходимого социального капитала создание ТСЖ может оказаться нецелесообразнымв таких случаях не следует отказываться от альтернативного варианта управления — с помощью управляющей компании.

Заключение

.

Анализ результатов деятельности некоммерческих организаций представляет собой важную и до сих пор недостаточно разработанную научную проблему. В диссертации предлагается новый подход к решению этой задачи, связанный с использованием методов анализа продуктивности, применяющихся преимущественно для оценки деятельности организаций частного и государственного секторов экономики и существенно меньше распространенных в оценке эффективности НКО. Если эти методы тем не менее используются, то обоснования их выбора не дается. '.

При этом в центре внимания работы находятся товарищества собственников^ жилья — массовый сегмент сектора НКО в России, оценка эффективности деятельности которого актуальна в свете продолжающихся преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве страны. Данное в работе обоснование применимости методик измерения расстояния до производственной границы для оценки эффективности некоммерческих организаций апеллирует к ключевым свойствам НКО, не зависящим от их типа.

Основное число ТСЖ было создано всего за несколько последних лет, и, несмотря на веские основания для их создания и соответствие этого подхода мировой практике, работа многих ТСЖ сталкивается со значительными проблемами, в том числе пассивностью собственников, отсутствием сложившегося рынка жилищно-коммунальных услуг, вмешательством властей в создание и работу ТСЖ, проблемами законодательства и правоприменения. Наконец, ощутимым! препятствием успешной работе ТСЖ является высокая степень износа жилищного фонда.

На данных опроса 82 ТСЖ Москвы и Перми исследовано влияние материальных и нематериальных активов (социального капитала), а также некоторых институциональных параметров, важнейшим среди которых было наличие управляющей компании, которой ТСЖ передает часть своих функций. Основной акцент сделан на изучении двух типов активов, их сравнительной значимости и значимости их отдельных характеристик. В частности в работе впервые в мировой и отечественной литературе выявлен специфический социальный капитал, названный иначе технической гражданской компетентностью, позволяющий грамотно распорядиться возможностями ТСЖ. Именно он оказывается наиболее значимым типом социального капитала для ТСЖ, сравнимым по своему влиянию с физическим состоянием домов и их размером. Каналом его влияния на эффективность выступает правление, которое оказывается недостаточно подотчетным и эффективным при нехватке данного типа социального капитала. Традиционные показатели социального капитала, представленные в работе различными показателями общения между соседями и взаимопомощи, их участия в собраниях ТСЖ, волонтерской работе, оказывается, не имеют влияния на эффективность, или это влияние выражено более слабо.

В работе также исследована связь эффективности ТСЖ с размером домов, неоднородностью состава жильцов, наличием управляющей компании, долей квартир в собственности жильцов, изучены портреты лидеров и аутсайдеров, и, в частности, обнаружена большая эффективность в тех ТСЖ, которые были созданы добровольно, по сравнению с образованными застройщиками и муниципалитетами. При этом’средний уровень специфического социального капитала в добровольных и навязанных ТСЖ значимо различается, что позволяет говорить о решении создать ТСЖ собственниками как о сигнале определенных способностей и готовности к самостоятельному управлению своим домом. Обнаружена и объяснена также взаимосвязь между добровольностью создания товарищества, наличием управляющей компании и его эффективностью. В частности, показано, что управляющая компания может приводить к снижению эффективности, а сам факт работы с такой компанией далеко не всегда является результатом свободного и осознанного волеизъявления собственников.

Помимо объяснения причин успехов и неудач ТСЖ в России, работа позволяет сделать более общий вывод о важности определенного социально-культурного контекста, измеряемого в данном случае с помощью различных показателей социального капитала, как условия эффективного внедрения нового института в переходной экономике. Исследование также дает представление о роли социального капитала и о механизме его трансляции в экономические результаты с помощью правления. Эмпирические свидетельства такого влияния ранее были получены для стран и регионов однако до сих пор отсутствовали на микроуровне. Наконец, диссертация демонстрирует значение социального капитала в жилищном секторе и на примере ТСЖ подтверждает тезис о важности социального капитала для должной работы некоммерческих организаций.