Налоговая политика в современных условиях являетсяодним из наиболее значимых инструментов повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации. Она должна обеспечить возможность осуществления модернизации российской экономики и поддержания необходимого уровня доходов бюджетной системы в условиях преодоления негативных последствий мирового финансового кризиса.
Эффективность функционирования налоговой системы, государства характеризуется ее способностью > обеспечить поступление налоговых платежей в бюджет в той мере, которая необходима для достаточного финансирования расходов государства.
Постоянно усложняющиеся экономические связи между субъектами V предпринимательской деятельности, развитие и широкое распространение такого социально-экономического явления, как уклонение налогоплательщиков от уплаты налоговых платежей в бюджет объективно требуют адекватного совершенствования методов налогового администрирования. Приоритетными направлениями решения указанной задачи являются, в частности, создание новых и совершенствование действующих методик организации и проведения налогового контроля, совершенствование программных средств, применяемых в процедурах налогового контроля, включая создание элементов автоматизированного предпроверочного анализа, развитие программ отбора налогоплательщиков-для выездной налоговой проверки, создание баз данных и проведение мониторинга организаций.
В настоящее время методологические подходы к подготовке этих мероприятий не носят упорядоченного системного характера, существует недостаточная урегулированность в налоговом законодательстве процедур, связанных с проведением налогового мониторинга, отбором налогоплательщиков для выездных налоговых проверок и осуществлением предпроверочного анализа, имеют место непроработанность соответствующего методического аппарата и относительно низкий уровень исследования этих проблем в научной литературе, что существенно снижает эффективность контрольной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная научная проработка вопросов организации налогового контроля и его основных составляющих, в особенности, отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа, обусловили актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Современная экономическая литература содержит значительное число работ, посвященных, как вопросам функционирования бюджетной системы в целом, так и ее отдельных составляющих. Наибольший интерес в рамках изучения проблем, касающихся развития, налоговой системы и налогового администрирования, представляют работы Е. В. Бушмина, А. Г. Игудина, JI.C. Кириной, A.M. Лаврова, В. Н. Лексина, Л. Н. Лыковой, Н. С. Максимовой, Л. П. Павловой, И. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Н. М. Сабитовой, С. П. Солянниковой, Р. Г. Сомоева и других.
Проблемы формирования эффективной налоговой системы Российской Федерации, включающие вопросы налогового администрирования и налогового контроля, рассматривались в трудах многих российских ученых и специалистов. В их числе И. И. Бабленкова, A.B. Брызгалин, В. И. Волковский, Л. И. Гончаренко, И. Н. Куксин, М. В. Мишустин, В. В. Мороз, Л. П. Окунева, В. Г. Пансков, А. Б. Паскачев, И. А. Перонко, Д. Г. Черник, С. Д. Шаталов, Т. Ф. Юткина и др.
Значительный вклад в разработку теоретических и методологических вопросов, связанных с проблемой совершенствования государственного финансового и налогового контроля, внесли такие отечественные исследователи как A.C. Бакаев, И. А. Белобжецкий, Э. А. Вознесенский, Ю. А Данилевский., И. И Кучеров., В. Д. Ларичев, O.A. Ногина, В. В. Сашичев, Б. А. Рагозин, А. Н. Романов и другие.
Вместе с тем, практически неразработанными в теоретическом и в практическом аспектах остаются вопросы организации таких значимых механизмов обеспечения эффективности налогового контроля, как мониторинг налогоплательщиков, отбор налогоплательщиков для формирования планов выездных налоговых проверок" И' проведение предпроверочного анализа деятельности налогоплательщиков.
Таким образомвопросы организации налогового контроля, особенно по разработке концептуальных основ деятельности налоговых органов по осуществлению планирования, организации и подготовки налоговых I проверок, требуют дальнейшего изучения.
Цели> и задачи исследования. Цель проведенного исследования состояла в разработке научно-методических основ осуществления отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа деятельности налогоплательщиков как этапов, предшествующих проведению выездного налогового контроля.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие основные задачи: рассмотреть и уточнить определение понятия налогового администрированиярассмотреть существующие показатели оценки эффективности налогового контроля и выявить возможные пути их совершенствованиярассмотреть проблему повышения эффективности налогового администрирования в целом и его отдельных составляющихопределить роль и место таких компонентов налогового контроля, как отбор4 налогоплательщиков для включения, в план выездных налоговых проверок и проведение предпроверочного анализа в системе налогового администрированияпровести анализ состояния и возможности совершенствования информационной базы налоговых органовпредложить модификацию функциональной модели «Досье рисков» с целью осуществления отбора налогоплательщиков для’включения 5 в план выездных налоговых проверок и проведения предпроверочного анализаизучить основные статистические инструменты обработки информации, применяемые при осуществлении налогового контроля, и оценить перспективы их использования в процессе отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок и предпроверочного анализасформулировать предложения по уточнению действующей методики предпроверочного анализа.
Объектом исследования является организация и проведение в налоговых органах отбора налогоплательщиков для включения в план проведения выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа деятельности налогоплательщиков.
Предметом диссертационного исследования являются формы и методы отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок и проведения предпроверочного анализа деятельности налогоплательщиков.
Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, официальные документы законодательных и исполнительных органов власти, Постановления Правительства РФ, официальные статистические данные и отчёты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы государственной статистики России, инструктивные материалы ФНС России, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам, информация налоговой статистики, материалы официальной периодической печати и официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации.
Методы исследования. Диссертационное исследование основано на положениях диалектического метода, методах единства исторического и логического, индуктивного и дедуктивного, анализа и синтеза, экспертных оценок, на системном подходе к изучаемым проблемам.
Научная новизна" диссертационного исследования заключается в разработке методов совершенствования налоговой системы путем 6 повышения эффективности налогового. администрирования в части осуществления отбора налогоплательщиков для, выездногоналогового контроля и проведения: предпроверочного анализа, и сводится к основным положениям, выносимым на защиту: .
1. Определена сущность и у точнены определения понятий налогового администрирования и. эффективности: налогового" администрирования. Уточнены методы исчисления"показателей, характеризующихэффективность налогового контроля, 4 как составной части налогового" администрированияОбоснована необходимость внесения изменений' в-, статистическую налоговую отчетность. <
2. Определено место отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа, в системе налогового контроля. Разработана модификация модели формирования и функционирования* программно-информационного комплекса «Досье, рисков», включающая в себя определение состава и информационных основ данного ресурса, схемы взаимодействия налоговых органов различных:. уровней в процессе использования указанного программного продукта-, а также определено место «Досье рисков» в подготовке и. проведении мероприятий налогового контроля.
3. На основании анализа использования налоговыми органами внутренних и внешних источников информации определены возможности совершенствования информационной базы налоговых органов путем создания единого трехуровневого программно-информационного комплекса «Схемы, уклонения от налогообложения».
4. Обосновананеобходимость, внесения изменений: в типовую структуру территориальных налоговых органов и распределения функциональных обязанностей между структурными подразделениями территориальных налоговых органовв отношении формирования информационных ресурсов: налоговых, органов, мониторинга' текущего состояния налогоплательщиков, а также оперативного анализа: сведений, содержащихся в информационных ресурсах.. 5. Обоснована необходимость разработки проекта единого внутриведомственного нормативного акта, регулирующего процесс мониторинга, налогоплательщиков, отбора налогоплательщиков, для включения в план: проведения выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа., ¦. •.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается вформировании новых научно-методологических подходов к налоговому администрированию и разработке прикладных механизмовего реализации. Внедрение предлагаемых в работе. методологических подходов к процессу отбора налогоплательщиков, для включения в план выездных налоговых проверок, а также к. организации, проведению и реализации результатов, предпроверочного анализа в практику контрольной работы, налоговых органов позволит существенно. повысить результативность выездных проверок при одновременном сокращении трудозатрат наих проведение.
Результаты диссертационного ' исследования могут быть рекомендованы к использованию Федеральной налоговой службой в, сфере осуществления, налогового контроля-, проводимого налоговыми органами всех уровней, при подготовке ФНС России документов, регламентирующих основные методологические подходы к организации работы по отбору налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок и по проведению предпроверочного анализа деятельности налогоплательщиков, а также в учебно-методической работе при подготовке учебных курсов по вопросам налогов и налогообложения в Российской Федерации. ', .
Апробация результатов исследования. Материалы, отражающие основные положения и выводы диссертационной работы, докладывались. и обсуждались на. XI Международной мёжвузовской научно-практической конференции «Антикризисное управление, экономическая безопасность и борьба с коррупцией» (г. Москва, 2009 год), на Всероссийской заочной научно-практической конференции с международным участием «Наука и практика: проблемы, идеи, инновации» (г. Екатеринбург, 2010).
Отдельные методические положения использовались при подготовке лекционных курсов по дисциплинам: «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Практикум по реализации результатов налоговых проверок», «Налоговое администрирование», на кафедре налогов и налогообложения Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 5,8 пл., в том числе 3 в изданиях, рекомендованных ВАК, общим объемом 1,6 пл.
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа содержит 161 страницу основного текста, 12 рисунков, 7 таблиц, 16 приложений. Библиографический список включает 105 наименований.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Одним из приоритетных направлений налоговой политики Российской Федерации продолжает оставаться совершенствование налогового администрирования.
Работа по повышению эффективности налогового администрирования призвана способствовать эффективному использованию инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов.
Совершенствование методов контрольной работы налоговых органов, как составной части налогового администрирования, представляется единственно прогрессивным способом увеличения доходов бюджета за счет, налоговых поступлений, не ущемляющим законных прав и интересов налогоплательщиков.
Одним из наиболее существенных и спорных вопросов остается проблема оценки эффективности налогового администрирования и, в особенности, налогового контроля, как его основной составляющей. Существующие показатели эффективности не в полной мере способны определить степень эффективности налогового контроля и сводятся в основном к оценке эффективности деятельности налоговых органов. Наиболее рациональным представляется не сосредоточение усилий на выработке неких общих критериев эффективности налогового администрирования, а определение показателей способных оценить качество налогового контроля, исходя из наиболее полного обеспечения налоговых поступлений в бюджет. В этой связи наибольшее значение приобретает способ оценки результативности выездных налоговых проверок, как основного метода налогового контроля, и, что, пожалуй, еще более важно оценки подготовительных (предпроверочных) мероприятий.
В настоящее время по данным статистической налоговой отчетности доля выездных налоговых проверок, выявивших нарушения законодательства о налогах и сборах составляет в среднем за период с 2006 по 2009 годы около 50 процентов от общего числа проведенных проверок. В субъектах Российской" Федерации этот показатель в основном не значительно отличается от среднего значения. Помимо этого, в разрезе отдельных налогов по отдельным регионам его значение может снижаться до 3 процентов. Кроме того, при определении доли результативных выездных налоговых проверок не учитывается отдельно количество результативных проверок, запланированных в соответствии с требованиями действующего законодательства, и проверок налогоплательщиков, включенных в план выездных налоговых проверок на основании отбора, проведенного с использованием соответствующих критериев. Представляется, что в целях наиболее точной оценки эффективности налогового контроля, следует отдельно рассматривать результаты проверок, назначенных на основании критериального отбора и проверок, проведенных на основании требований действующего законодательства. Соответственно, оценка указанных результатов по этим двум группам налоговых проверок должна производиться отдельно. Представляется, что наибольшее значение, с точки зрения эффективности налогового контроля, приобретает оценка результатов проверок, назначенных вследствие использования критериев отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок. При этом результаты данных ВНП должны рассматриваться не с точки зрения дополнительно начисленных сумм налогов, а с точки зрения реального взыскания, доначисленных в ходе контроля налоговых обязательств, сумм. В последнее время, согласно статистическим данным, наблюдается устойчивая тенденция роста задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации. Данный факт, с одной стороны, свидетельствует о недостаточно эффективной работе налоговых органов по урегулированию задолженности, с другой, что, несомненно, важнее с точки зрения рассматриваемой проблемы, — о недостаточной эффективности проводимых предпроверочных мероприятиймониторинга налогоплательщиков, отбора кандидатов для включения в план выездных налоговых проверок, предпроверочного анализа.
В целях повышения эффективности налогового контроля и его основных составляющих в настоящей работе рассмотрены следующие аспекты данной проблемы и предложены пути их решения.
1. Рассмотрены существующие в настоящее время научные подходы к определению налогового администрирования и его эффективности. На основании проведенного анализа предложено уточненное определение налогового администрирования и эффективности налогового администрирования, основанного на том, что налоговое администрирование включает в себя процессы государственного управления, планирования, и контроля в налоговой сфере. На основании приведенного подхода к понятию налогового администрирования предложено уточненное определение его эффективности.
Эффективность налогового администрирования в наиболее общем виде может быть определена как достижение такого состояния общества, при котором вследствие реализации государством своих функций по управлению налоговыми отношениями, планированию налоговых поступлений, контролю в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах, обеспечивается максимально справедливое распределение доходов, не затрагивающее при этом основ конкурентного механизма.
Исходя из представленных определений, предложены возможные методы оценки налогового администрирования, заключающиеся в определении совокупной эффективности составных частей налогового администрирования: эффективность управления, эффективность планирования, эффективность контроля. Учитывая тот факт, что налоговый контроль является важнейшей составной частью налогового администрирования, особое внимание было уделено оценке его эффективности, и в рамках ее изучения был предложен метод данной оценки. Указанный способ оценки эффективности налогового контроля основан на необходимости разграничения результативности налоговых проверок налогоплательщиков, осуществленных на основании обязательности в соответствии с действующим законодательством, и налоговых проверок, запланированных по результатам отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок. Предложенная оценка эффективности налогового контроля основана на оценке соотношения дополнительно начисленных и взысканных сумм налогов в отношении налоговых проверок налогоплательщиков, отобранных вследствие применения соответствующих критериев отбора.
В целях уточнения оценки эффективности налогового контроля предложено внести изменения в статистическую налоговую отчетность, на основании которой производится анализ контрольной работы налоговых органов. Суть предложенных изменений заключается во включении в отчетность показателей, характеризующих уровень дополнительно начисленных и взысканных сумм по результатам проверок, назначенных на основании критериального отбора.
2. Определено место предпроверочного анализа и отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок в системе налогового контроля. Разработана модификация модели формирования и функционирования программно-информационного комплекса «Досье рисков», включающая в себя определение состава и информационных основ данного ресурса, схемы взаимодействия налоговых органов различных уровней в процессе использования I указанного программного продукта, а также определено место «Досье рисков» в подготовке и проведении мероприятий налогового контроля.
Под «Досье рисков» понимается совокупность показателей (расчетных и аналитических), свидетельствующих о вероятности налоговых нарушений в течение заданного периода, а также информации, которая подтверждает или опровергает сделанный прогноз.
Досье рисков" представляет собой программно — информационный комплекс, который позволит проводить всесторонний анализ всех показателей, содержащихся во всех имеющихся информационных ресурсах налоговых органов, а также сведений, полученных из внешних источников. «Досье рисков» будет обеспечивать доступ к результатам анализа, налоговым органам местного, регионального, федерального уровней, исходя из особенностей их деятельности и в зависимости от целей и задач, стоящих перед налоговыми органами различных уровней. Целью использования «Досье рисков» является не только автоматизация аналитической работы при отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок и проведении предпроверочного анализа, но и информационная поддержка анализа качества принятия решений, оценки результативности применения тех или иных показателей.
3. На основании анализа использования налоговыми органами внутренних и внешних источников информации определены возможности совершенствования информационной базы налоговых органов путем создания единого трехуровневого программно-информационного комплекса «Схемы уклонения от налогообложения».
Внедрение указанного программного продукта в практическую деятельность налоговых органов позволит: систематизировать информацию о схемах уклонения от налогообложенияупростить документирование выявленных схем уклонения от налогообложениявыявить схемы уклонения от налогообложения, наносящие наибольший урон бюджету.
Программно — информационный комплекс «Схемы уклонения от налогообложения» должен иметь трехуровневую структуру.
В рамках решения задачи повышения эффективного налогового контроля указанный информационный ресурс предоставит возможность на основании имеющихся у налогового органа данных определять возможные области применения тех или иных схем уклонения от налогообложения, а также по характерным признакам той или иной схемы определять налогоплательщиков — потенциальных участников схем уклонения от налогообложения.
4. Обоснована необходимость внесения изменений в типовую структуру налоговых органов и распределения функциональных обязанностей между структурными подразделениями налоговых органов в отношении формирования информационных ресурсов налоговых органов, мониторинга текущего состояния налогоплательщиков, а также оперативного анализа сведений, содержащихся в информационных ресурсах.
В настоящее время в типовой структуре налогового органа не предусмотрено наличие отдельного подразделения, в обязанности которого были бы включены функции мониторинга налогоплательщиков, отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок и анализа эффективности такого отбора на основании результатов проведенных выездных налоговых проверок, а также функции по проведению предпроверочного анализа.
Такая организационная структура не позволяет осуществлять оперативное сопоставление результатов, проведенного по итогам контрольных мероприятий, анализа и использованных при отборе налогоплательщиков критериев, а также сравнение нарушений, выявленных при проведении выездного контроля с предполагаемыми нарушениями по результатам предпроверочного анализа. В связи с чем, представляется необходимым создание специального отдела оперативного (текущего) анализа, в обязанности которого войдут функции по камеральному анализу (мониторингу налогоплательщиков), отбору налогоплательщиков для выездных налоговых проверок и предпроверочному анализу, а также по оценке результатов выездных налоговых проверок и оперативной выработке рекомендаций по совершенствованию предпроверочных мероприятий на основании проведенной оценки.
Данный подход позволит сконцентрировать контрольно аналитические мероприятия на наиболее проблемных налогоплательщиках, повысить оперативность и обоснованность принятия управленческих решений по целесообразности выездной налоговой проверки, а также повысить эффективность контрольной работы в целом.
5. Обоснована необходимость разработки проекта единого внутриведомственного нормативного акта, регулирующего процесс мониторинга налогоплательщиков, отбора налогоплательщиков для включения в план проведения выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа.
Существующие внутриведомственные документы ФНС России, регламентирующие подготовку, планирование, организацию и проведение выездных налоговых проверок, не содержат четкого распределения обязанностей в рассматриваемой сфере, не учитывают влияния взаимодействия отдельных структурных подразделений территориального налогового органа в процессе планирования между собой, а также взаимодействия налоговых органов различного уровня (федерального, регионального, местного). Представляется, что отсутствие четко отлаженного механизма такого взаимодействия существенно снижает эффективность контрольных мероприятий. В целях решения данной проблемы представляется необходимым разработать единый регламент мониторинга налогоплательщиков, отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок и проведения предпроверочного анализа, в котором были бы четко определены обязанности сотрудников налоговых органов всех уровней по проведению мониторинга налогоплательщиков, их отбора для выездных налоговых проверок и проведения предпроверочного анализа, что, в сочетании с предложенной типовой структурой налогового органа и распределением функций в рамках контрольного блока налоговых органов, позволит упорядочить систему подготовки, проведения, оценки результатов выездных налоговых проверок, и, в конечном итоге, приведет к росту эффективности налогового контроля.
