В современном мире постоянно возрастает значение информации и технологий, связанных с ее созданием, обработкой и предоставлением, что подтверждается переходом от индустриального типа общества к информационному. Рост роли информации в обществе неизбежно привел к появлению и обособлению системы социальных отношений, связанных с различными информационными процессами. Эта система в свою очередь нуждается в регулировании правовыми средствами. Данная проблема в настоящий момент приобретает общемировой характер.
Рост роли информации в XX в. существенно отразился на правах и свободах человека. Принцип свободы мысли и слова был развит и дополнен правом искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Правовой принцип свободы информации получил закрепление в международных актах — Всеобщей декларации о правах человека, Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), а также в конституциях ряда государств, в том числе и России, уже во второй половине прошлого столетия.
Процессы усвоения новых правил работы с информацией в России происходят в условиях реформ, и потому задача адекватно отреагировать на социальные последствия в развитии информационных технологий и отразить их в правовой системе становится особенно актуальной.
В ряду важнейших задач правового регулирования использования информационных ресурсов в государственном управлении важное место занимает проблема установления порядка предоставления информации теми или иными субъектами правоотношений.
Понятие ограничения доступа к информации появилось с тех самых пор, как появилась сама информация. Необходимость правового регулирования отношений в сфере обработки и предоставления информации привело к появлению большого числа правовых актов в этой области, регулирующих, как правило, те или иные частные вопросы, связанные с самыми различными областями общественных отношений. В Российской Федерации в данный момент действует более 100 законов и свыше 500 иных нормативных актов, так или иначе затрагивающих эту проблему.
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане имеют право обращаться лично, а также направлять направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. При этом осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Кроме того, постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы исполнительной власти должны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания соответствующих информационных ресурсов и регулярного их размещения в сети Интернет, а также систематически информировать граждан и организации о своей деятельности иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
Разработка проекта закона «О праве на информацию» была предусмотрена еще Указом Президента РФ от 31.12.1993 № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию». В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 «России надо быть сильной и конкурентноспособной» также содержались положения о необходимости разработки федерального закона «О доступе к информации о деятельности государственных органов». Однако соответствующий закон так и не был принят. Следствием этого является недостаточная эффективность правовых норм, регламентирующих вопросы предоставления информации, отсутствие гарантий обеспечения права на доступ к информации, что в свою очередь обусловливает необходимость решения актуальной научной задачи правового регулирования указанной сферы общественных отношений.
В связи с этим в работе проводится системное исследование правового регулирования отношений в сфере обработки и предоставления информации с целью выработать универсальные принципы регулирования этих отношений и определить необходимые для этого правовые средства с учетом специфики информации как объекта правового регулирования.
Цель диссертационной работы состоит в теоретическом и научно-практическом исследовании современного состояния правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере предоставления информации в России, СНГ и в ряде зарубежных стран, и разработке предложений по совершенствованию российской системы правовых норм, регулирующих общественные отношения в указанной области.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены задачи:
— провести исследование понятийного аппарата в сфере права и информатики с целью его уточнения и согласования;
— проанализировать сущность, содержание и понятие предоставления информации;
— определить место права на предоставление информации в системе отношений государства, общества и гражданина, соответствующих норм в системе законодательства;
— выявить виды информации, обращающейся в информационном пространстве системы государственного управления, и основания ее классификации;
— определить категорию «правовой режим» применительно к информации как объекту правоотношений;
— проанализировать состав и правовой статус субъектов, участвующих в процессах создания, предоставления и защиты информации;
— проанализировать состояние правового регулирования процессов предоставления информации;
— выявить противоречия и пробелы в законодательном регулировании предоставления информации, в том числе обязанностей государственных органов по ее предоставлению, и определить пути их устранения;
— подготовить и обосновать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере предоставления информации.
Объектом исследования являются общественные отношения, регулируемые правовыми нормами, связанные с созданием, предоставлением и использованием информации в сфере государственного управления. Учитывая, с одной стороны, недостаточную проработанность в теории права вопросов, связанных с правовым регулированием отношений по предоставлению информации, а с другой — большое разнообразие общественных отношений в данной сфере, в работе также получили определенное освещение вопросы, выходящие за рамки проблемы создания, предоставления и использования информации. Это прежде всего вопросы природы информации как таковой и информации как объекта правового регулирования.
Предметом исследования является одна из составляющих информационного процесса — предоставление информации, понимаемая как заключительный этап при создании и использовании информационного ресурса.
Для изучения проблемы правового обеспечения предоставления информации большое значение имеют труды ведущих ученых в области теории права и в области информационного права, таких, как: А. Б. Агапов, С. С. Алексеев, Ю. М. Батурин, И. Л. Бачило, А. Б. Венгеров, В. А. Копылов, М. А. Герасименко, В. Н. Лопатин, А. В. Морозов, Ю. Г. Просвирнин, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, А. А. Фатьянов, В. И. Ярочкин и др.
Большое значение для исследуемой области также имеют научные работы в сфере государственной власти и управления, в частности, таких ученых, как: А. П. Алехин, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, А. Ф. Ноздрачев, Б. М. Лазарев, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева и др.
В течение последнего десятилетия подготовлен ряд диссертационных исследований, посвященных различным аспектам правового регулирования информационных отношений, однако нельзя не отметить, что большинство работ имеют отраслевой характер.
Тем не менее, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими учеными, проблема правового обеспечения предоставления информации не получила в настоящее время однозначного решения в теоретических исследованиях в области информационного права. Право на информацию как юридическая категория исследовано недостаточно, его место в системе прав и свобод и в системе права, проблемы законодательного регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением информации, проанализированы не в полной мере.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, сравнительно-правовой метод, метод системного анализа, а также системно-структурный и логический подходы к исследованию материала. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов и международных правовых актов.
Нормативную базу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы информационного права. В работе исследуются нормативные акты, составляющие информационное законодательство зарубежных государств (Германии, Франции, США, Греции, Англии, Республики Белоруссия, Азербайджанской Республики, Республики Казахстан и др.).
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации впервые проведено комплексное научное исследование понятия и содержания права предоставления информации и на его основе выработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
В ходе исследования получены следующие новые научные результаты:
— сформулировано определение понятия права предоставления информации, позволяющее учитывать специфические свойства информации;
— определено место права в области предоставления информации как субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина и как совокупности правовых норм в системе права и в системе законодательства;
— выявлены пробелы в законодательном регулировании права предоставления информации и предложены пути их устранения.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Информация является универсальной научной категорией, широко используемой в настоящее время многими научными дисциплинами, под влиянием специфики которых определение этого термина корректируется исходя из стоящих перед данной дисциплиной задач. В работе дается определение информации и ряда смежных понятий, скорректированное исходя из задач юридической науки и практики. В числе таких понятий наиболее важным является понятие информационного объекта как определенного набора сведений, которые выступают предметом конкретных правоотношений.
Предложено понимание правового режима информационного объекта как нормативно установленных правил, которые должны соблюдать участники отношений по поводу данного объекта. На правовой режим информационного объекта оказывают значительное влияние два фактора: объективные свойства информационного объекта, которые в значительной степени определяют применяемые правовые механизмы, и характер общественного интереса по отношению к данному объекту, который определяет содержание правовых предписаний.
Правовой режим информационного объекта складывается из норм, регулирующих порядок создания объекта, порядок его передачи и получения (включая установление режима свободного либо ограниченного доступа) и вопросы защиты прав субъекта в отношении данного объекта.
2. В качестве совокупности правовых норм в системе права право предоставления информации является институтом информационного права и в то же время — комплексным межотраслевым институтом системы законодательства.
3. Решение вопроса о предоставлении информации целесообразно осуществлять посредством закрепления в нормативных правовых актах, регламентирующих создание и использование информационных ресурсов и систем, правовых норм, устанавливающих правила предоставления конкретных видов информации из состава этих ресурсов, в том числе форм их предоставления. Рекомендации по совершенствованию системы правового регулирования отношений, связанных с предоставлением информации, включают предложения, связанные с разработкой законопроектов: «О публичных информационных услугах», «Об электронном документе», «О праве на информацию», а также внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
4. Предложено разделить правонарушения, связанные с информацией ограниченного доступа, по субъектному признаку на три больших класса:
— незаконное ограничение доступа к информацииразглашение или незаконное использование информации ограниченного доступа лицом, которому эта информация была доверена;
— незаконное получение информации лицом, не имеющим права на доступ к этим сведениям.
Использование данной классификации в правовых нормах, устанавливающих ответственность за эти правонарушения, должно повысить эффективность правового регулирования в рассматриваемой области.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что анализ процессов предоставления информации, рассмотрение его закрепления в нормативных правовых актах и выявление пробелов и противоречий в данной сфере нормативного регулирования необходим для совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в указанном направлении. Проблема правового обеспечения предоставления информации является актуальной также для развития информационного права и законодательства в целом.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы как для научного анализа состояния правового регулирования отношений по поводу предоставления (получения) информации, так и при подготовке проектов нормативных актов в данной сфере с целью обеспечения системности, комплексного охвата проблемы и обеспечения необходимого баланса интересов различных субъектов в отношении различных видов информации.
Конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства позволят улучшить ситуацию с правовым регулированием информационных отношений.
Заключение
.
В Окннавской Хартии Глобального информационного общества, подписанной Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 22.07.2000 г. провозглашается: «Ключевой составляющей нашей стратегии должно стать непрерывное движение в направлении всеобщего доступа для всех».
К числу основных тенденций информационного общества относятся: возрастание объема информационного обмена за счет появления новых и совершенствования существующих телекоммуникационных средствконвергенция телекоммуникационных средств, и технологийтрансформация существующих и появление новых общественных отношений связанных с информационным обменомпоявление новых угроз информационным интересам личности и общества в целом.
Информационное право как основной элемент этой системы подвергается определенной трансформации, которая выражается в изменении подходов законодателя к тем или иным общественным отношения и как следствие в изменении состава и содержания нормативных актов. Такое развитие правовой системы естественно и присутствует во всех сферах общественных отношений. Необходимым условием развития системы норм является обоснование правовой наукой подходов к решению вопроса о регулировании тех или иных общественных отношений.
При решении задач поставленных для достижения цели настоящего диссертационного исследования были изучены научные подходы к вопросу предоставления информации, а так же сложившаяся практика разрешения спорных ситуация в данной области.
Вследствие чего, были сделаны следующие выводы: существующие научные разработки недостаточно полно охватывают вопрос регулирования информационных отношений в сфере предоставления информацииобнаружены пробелы в действующих нормативно-правовых актах Российской Федерации регулирующих вопросы предоставления информациисуществуют различия в пределах правового регулирования предоставления информации между Российской Федерацией, СНГ и рядом иностранных государств.
В настоящее время информация является универсальной научной категорией, широко используемой в настоящее время многими научными дисциплинами. Под влиянием специфики многих научных дисциплин определения этого термина корректируются исходя из стоящих перед данной дисциплиной задач. В работе дается определение информации и ряда смежных понятий, скорректированное исходя из задач юридической науки и практики, в том числе понятие информационного объекта как определенного набора сведений, которые выступают предметом конкретных правоотношений.
Необходимо расширение международного сотрудничества в области информационных отношений, поскольку это ликвидирует барьер между развитыми и развивающимися странами.
Немаловажно прежде всего то, что развитие информационного общества сопровождается действиями по созданию свободного от преступности и безопасного киберпространства, а также действиями по обеспечению безопасности информационных систем и жизненно важных информационных инфраструктур.
Проведенный в рамках настоящего исследования теоретический анализ показывает, что правовое регулирование не покрывает всего сложившегося многообразия отношений между субъектами, реализующими свои полномочия в области предоставления информации, охватывающего всю деятельность субъектов, связанную с созданием, распространением, преобразованием, потреблением информации и обеспечивающими права, связанные с предоставлением информации, а также их защиту.
Проблема правового регулирования общественных отношений в сфере предоставления информации является актуальной для развития общей теории.
228 права, информационного права и законодательства в целом. Общетеоретическое исследование особенностей общественных отношений в названной сфере деятельности, выявление пробелов и противоречий в их правовом регулировании необходимо для совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в указанном направлении.
Вопросы правового регулирования общественных отношений рассматриваются почти всеми учеными — юристами в работах по общей теории права. Однако, проблемы информационных правоотношений, особенности предмета и метода правового регулирования, связанного с предоставлением информации в настоящее время не получили однозначного решения в теоретических исследованиях и в области информационного права.
Теоретическое осмысление особенностей правового регулирования общественных отношений в области предоставления информации направлено на разработку предложений по реализации задач в сфере информатизации, определенных Посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, одобренной Президентом Российской Федерации 09.09.2000, а также правительственными федеральными целевыми программами «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» и «Развитие единой образовательной информационной среды (2001 — 2005 годы)», иными правовыми актами.
При исследовании теоретических проблем содержания правового регулирования предоставления информации ставятся задачи системного исследования информационной и регулятивно-управленческой сущности нормативных актов в этой области, их внутреннего построения и организации взаимосвязей, взаимодействия и применения на практике.
В ходе исследования предмета правового регулирования выявлена главная особенность информационно-правовой деятельности, заключающаяся в том, что она носит комплексный характер, так как пронизывает все срезы российской правовой системы: частное и публичное, процессуальное, и международное право. Автор пришел к выводу, что этим, прежде всего, определяются особенности методов правового регулирования в деятельности по предоставлению информации.
В диссертационном исследовании выработана теоретическая основа унификации информационного законодательства для определения состояния и перспектив оптимизации правотворческой и правоприменительной деятельности в информационной сфере. В частности, предлагается осуществить систематизацию, разработав Основы информационного законодательства.
В результате проведенного исследования выделены правовые принципы обеспечения гарантий прав субъектов в информационной сфере.
Основные правовые нормы, связанные с реализацией установленных Конституцией Российской Федерации информационных прав и свобод, до сих пор в основном содержатся в актах подзаконного характера, что также способствует противоречивости и фрагментарности нормативного правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Все это приводит к недостаточной эффективности правовых норм, регламентирующих вопросы обеспечения доступа к открытым информационным ресурсам, отсутствию гарантий обеспечения права на доступ к информации.
На основе системного анализа российского законодательства, международных правовых актов, в работе автором выделены основные направления совершенствования и развития нормативно-правового регулирования в информационной сфере.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в возможности использования положений диссертации для совершенствования действующей юридической практики и правоприменительной деятельности.
Очевидны различия в подходах к правовому регулированию в международном законодательстве, СНГ и России.
В рамках настоящей работы проведен анализ основных нормативных правовых актов и правовых норм с учетом их значимости в области предоставления информации и необходимости выделения основных проблем и специфики процессов информатизации в Российской Федерации на этапе формирования основ информационного общества в условиях применения новых информационно-коммуникационных технологий, укрепления научно-технической и производственной базы развития средств и систем информатизации.
В качестве главного результата диссертационной работы показано, что в настоящее время в Российской Федерации общественные отношения в информационной сфере объективно нуждаются в следующих основных способах правового регулирования: закрепления законом важнейших направлений государственной политики в области предоставления информациизакрепления в законе компетенции и полномочий субъектовустановления специального правового режима (правил) формирования и использования информационных ресурсов и системустановления режима функционирования компьютерных систем и сетей, в том числе в сфере международного обмена компьютерной информациейрегулирование контроля за исполнением информационного законодательствапривлечения к юридической ответственности за правонарушения в сфере предоставления информации.
В работе сформулированы следующие выводы.
1. Правовое регулирование общественных отношений в информационной сфере с точки зрения общепризнанного в теории права понятия есть целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств с учетом определения информационной сферы, в которую входят также отношения субъектов при создании и использовании технических, технологических и программных средств производства, хранения, распространения и потребления информации, знания о производстве и использовании которых получили название информационно-коммуникационных технологий.
2. Специфика общественных отношений в информационной сфере обусловлена особенностями информационно-правовой деятельности, самой природой информации и непосредственной технологией ее обработки на машинных носителях.
3. В условиях рыночных отношений необходим в известной мере новый взгляд на состояние и перспективы развития законодательства о предоставлении информации и установление юридической ответственности за правонарушения в данной сфере деятельности.
4. Анализ комплексной системы информационного законодательства позволил выделить «специальные информационные» нормативные правовые акты, полностью посвященные информационной сфере, систему которых на федеральном уровне составляют федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти.
5. Сформулированы предложения по совершенствованию структуры и основных положений «Концепции информатизации Министерства юстиции Российской Федерации», утвержденной приказом Министра юстиции Российской Федерации от 21 января 2000 года № 10. В настоящее время в Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляется разработка новой редакции указанной концепции.
