Актуальность исследования.
Первый опыт проведения реформ в России, крупные изменения в устройстве и функционировании органов государственной власти убеждают в необходимости серьезного внимания к юридическим аспектам регулирования публичной сферы и развитию отраслей публичного нрава [155, С. 5−15]. Эффективность государственного управления во многом зависит от того, насколько высок уровень разработанности институтов и отраслей публичного права, способного служить средством реализации социальных целей государства и ближайших задач управления, а также воздействовать на деятельность органов исполнительной власти [118, С.67—70].
За последние годы в отечественной литературе предпринимались попытки сформулировать оригинальные концепции реформирования государственной службы (Г.В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К.С. Бсльский). Однако, в науке административного права до сих пор отсутствуют глубокие теоретические разработки ее юридической природы. Известный административист Ю. А. Тихомиров, анализируя современные исследования в этой области, отметил «явное тяготение административистов к конструкциям, порожденным только законами», стремление ученых «проецировать из закона понятия и принципы государственной службы» [154, С. 309].
Современное законодательство о государственной службе не может служить единственным основанием для теоретических обобщений и решения многих практических проблем. Для целей исследования уместно обратиться к правовой системе Российской империи, где законодательство о государственной службе было кодифицировано в виде уставов о гражданской службе, а вся система государственной службы функционировала на четко установленных законом принципах: законности, ответственности, отчетности, назначения на службу от правительства, рангирования должностей и чинопроизводства по выслуге лет [Уст. Служб., ст. 244, 246, 249]. По вопросу о необходимости использовать принципы организации, законодательный и теоретический опыт государственной службы императорской России для повышения эффективности государственной службы в современных условиях единодушны практически все административисты [19].
Объективные процессы дифференциации и интеграции, прогрессивной эволюции и регресса в праве, приводят к возникновению новых правовых семей, отраслей и институ тов права, к неизбежному взаимодействию правовых систем ближайших временных периодов в истории государства. Это взаимодействие может иметь характер прямых заимствований, как, например, утверждение Статута Ордена Св. Георгия Победоносца, или влияния в виде установления испытания при приеме на службу. На наших глазах происходит перегруппировка отраслей публичного права, из нормативно-юридической материи складывается новая правовая система, в которой не последнюю роль будет играть право государственной службы.
Формирующееся законодательство о государственной службе Российской Федерации испытывает объективное влияние правовой системы Российской империи, характеризующейся более высоким уровнем организации и устойчивости. В этой ситуации реальный опыт правового регулирования царской России, являющийся достоянием национальной правовой системы, представляет безусловную правовую ценность, как результат прогрессивного развития общества [119, С. 180].
Все это объясняет усилившийся в последнее время интерес к дореволюционным концепциям государственного управления и позволяет проецировать уже накопленный опыт на состояние современной административной науки.
Государственная служба, как сфера публичной деятельности, представляет собой наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе.
Российская империя имела сложную, рационально организованную бюрократическую административную систему с десятками тысяч должностных лиц, сочетающую в государственном управлении элементы единоначалия, коллегиальности и народного представительства". Схожие системы сформировались и в других странах Европы, что послужило моделью для создания М. Вебером теории «рациональной» бюрократии, которая и в настоящее время является теоретической основой социологии государственного управления [37, С. 14—25].
Российская имперская бюрократия отвечала трем основным характерыстикам «рациональной бюрократии» М. Вебера:
1. Бюрократическая юрисдикция была четко зафиксирована нормативным образом;
2. Иерархическая организация российской бюрократической структуры основывалась на твердо установленных принципах должностной субординации;
3. Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений и т. п.) осуществлялось в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению [126, С.89].
Хотя российская дореволюционная бюрократия и не была самой быстрой, дешевой и компетентной, а следовательно и эффективной, ее отличали преемственность. единство, субординация и стабильность. Кроме того, она развивалась под сильным влиянием права, что также является ее отличительной чертой.
Стенень разработанности темы исследования.
В российском правоведении сравнительно немного работ, специально посвященных правовому регулированию государственной службы. Первая докторская диссертация на тему «Юридические и политические основания государственной службы» была защищена Н. К. Нелидовым в 1874 году. Некоторые теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной службы нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государствоведов дореволюционной России М. М. Сперанского, И. Е. Андреевского, Н. К. Нелидова, Н. О. Куплевасского, В. В. Ивановского, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. Н. Белявского, Б. М. Лазаревского, А.И. Елист-ратова, В. М. Гессена.
После октября 1917 года теоретические проблемы государственной службы в отечественной научной литературе длительное время не обсуждались. В 20-е годы прошлого столетия появились лишь отдельные работы А. Д. Алексеева, Г. А. Нефедова, С. А. Орджоникидзе, С. И. Сырцова и др. В них подвергалось жесткой, подчас, несправедливой критике дореволюционное устройство механизма государственного управления России.
Единственным законодательным актом общего плана о государственной службе в РСФСР и СССР был Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 21 декабря 1922 года <<0 Временных правилах о службе в государственных предприятиях и учреждениях" действовавший более 70 лет. Только в 1995 году был принят Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации"2, нормы которого носят общий характер. Появились и соответствующие законы субъектов РФ. Тем не менее и до сих пор государственно-служебные отношения в значительной степени регулируются нормами трудового права.
В 50−80-е годы научный интерес отечественных ученых к проблемам государственной службы проявился в несколько ином плане. Под влиянием теории государства «всеобщего дела» К. Маркса проводились исследования государственной службы в СССР и в отдельных ведомствах. В научных работах советского периода указывалось на социальную сущность государственной службы, как на служение народу, выполнение всей практической работы по управлению государством в интересах трудящихся. В соответствии с этим исследовались принципы советской государственной службы, порядок прохождения службы, укрепления исполнительской и служебной дисциплины, материального и морального стимулирования труда служащих.
Такой подход характерен для научных работ И. И. Евтихиева, В. А. Власова, В. М. Манохина, В. А. Воробьева. С. С. Сту Деникина. И. П. Пахомова, А. П. Лунева, М. И. Пискотина, Д. Н. Бахраха, Г. В. Атаманчука, Л. А. Сергиенко, И.Л. Ба-чило, И. Н. Пахомова, В. Д. Попкова, Б. М. Лазарева, Ю. А. Розенбаума, И. М. Конина и других.
Вполне естественно, что они не могли по известным причинам увязывать свои научные исследования государственной службы в СССР с серьезными наработками известных ученых царской России. Тем самым нарушалась преемственность в исследовании государственной службы, обрывались исторические связи научных школ.
В конце XX столетия в научных статьях и монографиях известных теоретиков государственного управления и административистов Г. В. Атаманчука,.
1 См.- Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. — 1923. -№ 1. — Ст. 8,.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995, — N° 31. — Ст. 2990- 1999. — № S, -Ст. 947- 2000. — № 46. — Ст. 4537.
Д.Н. Бахраха, Ю. А. Тихомирова. К. С. Вельского, Ю.Н. С-тарилова, В. В. Волошиной и других стал формироваться новый взгляд на государственную службу и ее место в структуре государства, господствовавший ранее в российском дореволюционном государствоведении и преобладающий в европейской науке административного права. Они. как и представители современной французской науки административного права (Г.Брэбан, Р. Драго), институту государственной службы отводят центральное место [24, С. 482 488- 44, С.201−231].
К сожалению, немногие авторы уделяют внимание исследованию организации и правового регулирования государственной службы Российской империи. Среди них могут быть названы П. А. Зайончковский, Н. П. Ерошкин, А. В. Оболонский, К. С. Вельский, А. Ф. Ноздрачев [122, С.36−84- 37, С.43−75- 51- 53].
Некоторые современные исследователи государственной службы (Ю.Н. Старилов, К.С. Вельский) [149, С.332−356- 19, С.29] обосновывают существование права государственной службы Российской Федерации, как самостоятельной отрасли публичного права. Такой подход заслуживает самого серьезного внимания. По мнению диссертанта пока существует лишь отрасль законодательства, регулирующая служебную деятельность отдельных категорий лиц и еще находящаяся под сильным влиянием трудового права. [55, С.56−58]. Тенденция к стиранию существенных различий в правах рабочих и служащих медленно сменяется в российском праве противоположной тенденцией к сужению сферы действия прудового права, что неизбежно ведет к расширению сферы действия законодательства о государственной службе. Кодификация права государственной службы невозможна без проведения фундаментальных исследований в этой области.
Несмотря на появившийся интерес к государственной службе, в современных научных исследованиях преобладают работы практического характера. Требуют в этой связи более глубокого исследования теоретические проблемы государственной службы, способные оказать воздействие на эффективность законотворчества и качество законодательства,.
В Конституции РФ 1993 г. нет определения государственной службы, хотя упоминается два вида законного представительства в государственном управлении — представительство народа (п. 4 ст.80- п. 1 ст.81- ст. 32) и представительство верховной государственной власти (ст.11- ст.83). Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской федерации» от 31 июля 1995 г. содержит юридически спорное, на наш взгляд, определение государственной службы, как «профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ст.2). Государственная служба, по смыслу закона, призвана обеспечивать деятельность государственных органов, но с этой деятельностью может и не совпадать. Законодатель не ставит знака равенства между государственной службой и государственной должностью, профессиональной деятельностью служащих и деятельностью государственных органов. Не вполне ясно, что понимается под государственными органами, если не совокупность учреждений, должностей и должностных лиц.
По смыслу закона, не всякая государственная должность есть должность государственной службы, а только такая, которая внесена в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации1 и относится к категориям «Б» и «В». Понятие государственной службы чрезвычайно сужено. В современном праве государственной службой не считается деятельность в должности Президента, Депутата Государственной Думы, хотя эти лица приносят присяг)7 в верности службы народу [п.1 ст. 82 Конституции РФ]. Не понятно, чем объясняется исключение указанных лиц из перечня государственных служащих, если они занимают оплачиваемые, хотя и выборные, государственные должности. В Российской империи Депутаты Государственной Д мы считались состоящими на государственной службе. Законодательство Российской Федерации не относит к службе деятельность министра и судьи. Наблюдается стремление законодателя вывести из сферы правового регулирования высших должностных лиц Российской Федерации (категория «А») и при этом предоставить им наиболее высокие социальные гарантии из средств государственного бюджета.
Из сферы современной государственной службы, как службы по опреде.
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации, — 1997. — № 36. — Ст. 4129- 1998. — № 5. — Ст. 571-№ 10.-Ст. 1163- № 18.-Ст. 2019; 1999. — № 10. — Ст. 1179- 2000. — № 15.-Ст. 1575- № 46. — Or. 4544- 2001. — № 16. — Ст. 1569. лению от правительства или министерства, исключены инженеры, врачи, учителя, преподаватели государственных образовательных учреждений, которые считаются работниками по найму, хотя и выполняют важнейшие задачи государства. Деятельность указанных категорий работников подпадает под действие КЗоТ РФ и специальных постановлений Правительства. В новой политической и экономической ситуации регулирующая роль государства в области труда ослабевает, государство не предоставляет работникам по найму даже минимальной правовой защиты в виде достаточного уровня оплаты труда. Лица, работающие по найму у государства, оказываются вне его защиты. В императорской России даже домашние наставники пользовались правами государственной службы и производились в классные чины. Отношения государства с указанными выше категориями наемных работников нуждаются в пересмотре и качественном правовом урегулировании.
Собственно на государственной службе по определению от верховной власти, правительства или министерства находятся некоторые начальствующие лица, административный персонал, обслуживающий представителей власти, работники прокуратуры, милиции и уголовно-исполнительной системы. В остальных сферах преобладает работа по найму. Это свидетельствует о приоритетах государства, ставящего в особое положение представителей власти и правоохранительных органов.
Правовые понятия и категории современного законодательства свидетельствует о недостаточной разработанности теории государственной службы. Устранение столь существенных недостатков возможно различными способами, в том числе и путем обращения к богатому опыту законодательного регулирования государственной службы Российской империи.
Наглядным подтверждением тому может служить высказывание известного отечественного административиста Д. Н. Бахраха, который заметил, что «. хотя вопросы государственной службы достаточно глубоко разработаны за последние 30 лет, административно-правовая теория нуждается и здесь в более интенсивном развитии и осовременивании» [13. С.37]. Для осовременивания теории государственной службы нужен новый взгляд на государство, его задачи и функции. Российская наука только приступает к разработке отдельных элементов теории современной государственной службы.
Проблема, объект, предмет исследования.
Проблема формирующейся научной теории государственной службы состоит в том, что в ней отсутствуют классификации родов и видов службы, что требуется для ее понимания, как статической (стационарной) институциональной системы. Проблема правового регулирования современной государственной службы заключается в отсутствии прочной теоретической и нормативной базы для кодификации законодательства. В нем не сформулированы важнейшие принципы организации государственной службы, нечетко определены основные понятия и конституирован статус государственного служащего, не регламентировано право поступления на службу. Не урегулированы в едином нормативном акте служебно-дисциплинарные правоотношения гражданских служащих, нуждается в активной разработке служебно-деликтное право и процедуры служебной юстиции. Без этого невозможно формирование государственной службы как отрасли права и правовой науки.
Объектом исследования являются теоретические взгляды русских госу-дарствоведов XIX века, касающиеся государственной службы, а также законодательство Российской империи о государственной службе в том виде, в каком оно сложилось к концу XIX века.
В диссертации проводятся различия между предметом исследования в широком и узком смысле. Предмет исследования в широком смысле — это государственная служба Российской империи XIX века. Вместе с тем, предмет исследования в узком смысле можно определить как теоретические проблемы государственной службы в русском правоведении, ее фактическая и юридическая природа, механизм правового регулирования государственной службы в императорской России, структурообразующие характеристики отрасли права.
Государственная служба, в широком смысле, тождественна со службой в государстве и охватывает все ее роды и виды. В более узком понимании, предмет ограничен гражданской службой по определению от правительства. В этом смысле российская государственная служба в XIX веке выступает, как система государственных должностей и иерархия должностных лиц, распределенных по ведомствам фажданского управления и объединенных единым порядком чино-* производства.
По наличию государственного, общественного и частного элементов можно выделить следующие виды службы в российском государстве XIX века: государственную, государственно-общественную, общественную, государственно-частную, частную1.
Представим виды службы в государстве в таблице 1 и укажем на основные принципы назначения на службу, характерные для каждого вида.
Таблица 1.
Виды службы в государстве и принципы определения на службу.
Вид государственной службы по наличию государственного, общественного или частного элемента Основные принципы определения на службу.
1 Государственная По высочайшему назначению, по определению от правительства.
2 Государственно-общественная По выборам обществ (присяжные поверенные в судебных учреждениях, должности в учреждениях дворянского управления) j Общественная По найму обществ, местного самоуправления (земская служба).
4 Государственно-частная По найму частных лиц, по с предоставлением некоторых прав государственной службы.
5 Частная По найму частных лиц и обществ без предоставления прав государственной службы.
1 В XIX веке государственная служба приобретает решающее влияние на все виды службы в государстве, включая службу по выборам и земскую службу. Получение вознаграждения из казны не является обязательным признаком государственной службы. Присяжные поверенные и домашние наставники не получали такого вознаграждения, но состояли на государственной службе, были причислены к ведомствам юстиции и народного просвещения, на них распространялся особый порядок чинопроизводства и право на пенсию [Уст. Служб., с 1.427 428]. Отдельные виды индивидуальной трудовой деятельности у частных лиц приравнивались к государственной службе. Так, некоторые права государственной службы, кроме права на пенсию и жалованье из казны, предоставлялись управляющим железными дорогами частных обществ, горным инженерам и лесным кондукторам, занимающим должности на службе у част* ных лиц [Уст. Лесн., ст.41- Уст. Горн., ст, 38].
Гипотеза исследования.
1. В соответствии с воззрениями крупнейших русских государствоведов В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, И. А. Ильина в природе государства и государственной власти присутствуют начала силы, права и духа, соответствующие основным задачам государства и основным родам государственной службы — военной, гражданской и духовной.
2. Каждый род службы в Российской империи выступает, как самоорганизующаяся относительно обособленная подсистема в системе государственного управления.
3. Выполнение основной задачи государства определяет особенности организации и правового положения служащих лиц каждого рода службы.
4. Теоретические вопросы государственной службы достаточно подробно разработаны в русской юридической литературе XIX века.
5. Законодательство Российской империи о государственной службе отличается высоким уровнем юридической техники и прочными теоретическими основаниями. На базе этого законодательства могу г быть разработаны элементы современной теории государственной службы.
Цели и задачи исследования.
Целями диссертационного исследования являются: выяснение степени разработанности основ теории государственной службы в дореволюционном российском правоведенииразработка отдельных элементов теории государственной службы на законодательном материале Российской империи XIX векапредставление рекомендаций, полезных для формирующегося законодательства о государственной службе, указание на те институты, которые могут быть заимствованы из практики правового регулирования Российской империи.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
— осуществить систематику накопленных дореволюционным российским государствоведением научных теоретических знаний в предметной области государственной службы;
— оценить вклад русских школ правоведения в разработку теоретических проблем государственной службы;
— уточнить фактическую и юридическую природу государственной службы;
— проанализировать категории «род» и «'вид» государственной службы;
— определить место государственной службы в системе отраслей русского публичного права;
— выяснить структуру права государственной службы, как отрасли права и отрасли законодательства Российской империи;
— описать механизм реализации субъективного права поступления на государственную службу;
— изучить основные элементы правового статуса государственного служащего Российской империи.
Методологические основания, теоретические и эмпирические источники исследования.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов эмпирического и теоретического исследования: наблюдения, сравнения, измерения, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции. Па разных стадиях изучения объекта применялись эмпирический, элементарно-теоретический, структурно-генетический анализ и синтез. К такому сложному развивающемуся объекту7, как государственная служба, применен исторический метод исследования. В работе использованы элементы системного анализа, разработанные И. В. Блаубергом, Ю. М. Горским, С. П. Никаноровым, В.И. Разумо-вым. На формирование взглядов самого автора оказали влияние труды крупных отечественных и зарубежных представителей философии, философии права, теории и историй государства и права B.C. Соловьева, В. И. Вернадского, К. Э. Циолковского, Шри Ауробиндо Гхоша. И. А. Ильина, Н. Неновски, С. В. Юшкова.
Эмпирической базой исследования является законодательство о государственной службе Российской империи и Российской Федерации. В работе использованы интересующие нас тома Свода Законов Российской империи, изданные в конце XIX века, и Полного собрания законов Российской империи (первого и третьего), хранящиеся в фондах редкой книги Омского государственного историко-краеведчсского музея. Омской государственной педагогической академии, Омской областной научной библиотеки им. Л. С. Пушкина, библиотеки Томского государственного университета.
Научная новизна исследования.
Определяется теми целями, которые поставил перед собой автор. Диссертационное исследование является одной из первых попыток проведения комплексного, монографического исследования теоретических проблем государственной службы и ее правового регулирования на базе законодательства Российской империи. Институт государственной службы представлен на структурно-институциональном, функционально-атрибутивном и регулятивно-правовом уровнях.
Систематика теоретических взглядов на государственную службу представителей крупнейших русских школ правоведения в юридической литературе дается впервые.
Конкретизируем полученные в работе новые результаты, сформулировав их следующим образом:
1. Разработана стационарная 1рафическая схема, выполненная в кругах Эйлера, для описания фактической и юридической природы государственной службы. Инвариантный тип системы избран для создания обозримой статической модели государственной службы.
2. Описана категория «род государственной службы», сформулировано понятие «особый род службы». Обнаружено явление интерференции публичных служб Российской империи. Аналогично с «картами Вейча» в формальной логике составлена схема «Синтез публичных служб Российской империи».
3. Впервые дана исчерпывающая классификация публичных служб Российской империи.
4. Выделены основные признаки государственно-служебного публичного представительства, как системы правоотношений, и признаки внутрислужебного представительства.
5. Описана структура договора государственной службы и стадии его заключения.
Положения, выносимые на защнт>г.
1. Государственная служба Российской империи — институциональнофункциональная система, включающая в себя девять наблюдаемых подсистем, которые могут быть описаны категориями формальной логики и системно! о анализа. Она высту пает как совокупность:
— родов и видов службы, соответствующих задачам и функциям государства и государственного управления;
— государственных должностей, распределенных по ведомствам управления;
— должностных лиц, действующих в пределах предоставленных им полномочий.
2. В русской дореволюционной литературе и законодательстве Российской империи юридическая природа государственной службы рассматривалась в рамках договорной теории и теории правоотношения, как комплекс правоотношений государственно-служебного публичного представительства. Последнее определено, как правовая связь представителя власти с государством, носителем верховной власти, посредством реализации которой представитель наделяется полномочием, контролируется государством и обменивается с ним государственно-служебной и управленческой информацией, в рамках делегирующего, надзорного и информационного правоотношений. Договор государственной службы определен, как сложный публично-правовой договор, в котором присутствуют элементы договоров публичного найма, поручительства и посредничества, а также односторонние обязательства служащего лица и государства: присяга на верность службы, публичная доверенность на совершение юридических и фактических действий по управлению государством от имени и по поручению последнего.
3. Государственная служба Российской империи была организована и функционировала на принципах (определения на службу от правительства, чинопроизводства по выслуге лет), прямо противоположных тем, которые действуют в современной России (определения на службу по найму, чинопроизводства по должности).
4. Российская империя с 1832 года обладала уникальным кодифицированным правом государственной службы, имеющим сложную структуру, которое включало в себя собственно право государственной службы, служебно-деликтное право и служебную юстицию. Право государственной гражданской службы определено, как самостоятельная отрасль публичного права Российской империи, регулирующая на началах законной власти и подчинения государственно-служебные отношения, складывающиеся между носителем верховной власти и начальствующими лицами, между начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами. Теоретический уровень законодательства был настолько высок, что служил и может служить в будущем основой для теоретических разработок и систематизации законодательства.
5. В современной организации и регулировании государственной службы обнаружены аналогии и заимствования. Фактически уже сегодня воссоздаются отдельные элементы системы государственной службы Российской империи и процесс этот будет достаточно длительным. Из опыта правового регулирования государственной службы дореволюционной России должны быть заимствованы основные принципы организации государственной службы: назначения на службу от правительства или министерстварангирования должностей и производства в чины по выслуге лет. Принцип рангирования должностей, хотя и нечетко, но уже закреплен в законодательстве.
6. Учитывая тенденции в развитии современного законодательства и уже накопленный опыт правового регулирования было бы целесообразно провести следующие изменения:
— расширить круг лиц, состоящих на государственной службе, включив в него некоторых выборных должностных лиц, а также ряд категорий трудящихся лиц, работающих на государство по трудовому договору;
— расширить сферу государственной службы по назначению правительства или министерств, ограничить сферу государственной службы по трудовому договору;
— определить категории должностей, относящихся к государственной службе, на которые граждане России могут быть назначены Президентом. правительством или министерствами;
— приблизить систему современных квалификационных разрядов к системе гражданских чинов Российской империи и уменьшить количество квалификационных разрядов с 15 до 12 для повышения социальной ценности служебного чина и стабильности государственной службы;
— укрепить систему государственной гражданской службы единым порядком производства в классные чины, утвердить этот порядок с учетом выслуги лет в каждом квалификационном разряде, чине;
— рангировать должности государственной службы по чинам и запретить назначение на должности, не соответствующие выслуженному чину;
— установить обязательный срок 20-летней государственной службы для занятия высших государственных должностей Российской Федерации, аналогично законодательству Российской империи;
— запретить назначение на высшие должности в министерстве лиц, не служивших в данном ведомстве;
— восстановить институт эмеритуры в целях улучшения пенсионного обеспечения государственных служащих;
— распространить на более широкий круг должностных лиц, работающих в современной ситуации по найму у государства, некоторые льготы и преимущества, которыми пользуются выборные должностные лица.
Теоретическая и практическая ценность работы.
Работа направлена на решение теоретических проблем государственной службы и ее правового регулирования. Она содержит эвристические элементы и открывает возможности для дальнейшей изучения предмета. С учетом выводов и предложений диссертанта может быть построена модель государственной службы Российской Федерации.
Конкретные рекомендации о заимствованиях, предложенные в диссертации, могут быть применены в процессе проведения научно обоснованной реформы государственной службы Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы для решения теоретических проблем законодательства о государственной службе, совершенствования правил законодательной техники и кодификационной деятельности.
Достигнутые результаты могут быть использованы не только в иормо-творческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и в педагогической работе — проведении лекций и практических занятий по курсам «История отечественного государства и права», «История политических и правовых учений», «Теория государства и права», «Административное право», а также в чтении спецкурсов «Юридическая техника», «История государственного управления России», «История отечественной юридической мысли», «Государственная служба» и других, в научных исследованиях по историко-правовой и государственно-правовой проблематике.
Результаты исследования могут быть положены в основу учебного курса «Государственная служба России: история и современность».
Данная работа может послужить учебным пособием для начинающих изучение института государственной службы, она даст им необходимый базис знаний о проблеме и, может быть, привлечет новых исследователей в эту область.
Апробация работы.
Концептуальные положения, а также отдельные результаты докладывались автором на региональной научно-практической конференции «Современные образовательные технологии» (Омск. 1999).
Результаты исследования обсуждались на кафедре «Менеджмента и права» Омского филиала Московского государственного университета коммерции, кафедре «Государственного и муниципального права» Омского государственного университета, где была выполнена диссертация.
По теме диссертации опубликованы 4 работы.
Структура работы.
Построена в соответствии с целью и логикой решаемых задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. С целью проиллюстрировать теоретические положения о родах государственной службы в содержании диссертации выделен особый раздел — приложение «Обзор законодательства о государственной службе Российской империи за 1823 год». При изложении материала использованы 26 таблиц.
Заключение
.
Государственная служба относится к темам, не богатым на исследователей и исследования. Количество монографий о государственной службе незначительно. Это объясняется сложностью и объемностью темы, невозможностью в одной монографии охватить все ее аспекты.
В современной России правовое регулирование труда государственных служащих уже выходит за рамки трудового права, активно формируется законодательство о государственной службе. Здесь требуются более интенсивные, революционные разработки, которые могли бы повлиять на язык и технику законотворчества.
Исследование правового положения должностных лиц в Российской империи позволяет не только адекватно реконструировать право государственной службы дореволюционной России, но и разрешить при этом некоторые теоретические вопросы современного публичного права. В работе автор пришел к следующим выводам и результатам.
1. Существенный вклад в разработку теоретических проблем государственной службы в дореволюционной России внесли представители Казанской (Н.К. Нелидов.В.В. Ивановский) и Петербургской (М.М. Сперанский, И. Е. Андреевский, Н.М. Коркунов) школ правоведения.
2. М. М. Сперанский — основатель российской науки о государственном управлении, первый крупный теоретик государственной службы в России, составитель Устава о службе по определению от Правительства, стоявший у истоков научной организации государственной службы в Российской империи.
3. И. Е. Андреевский разработал учение об администрации, в основу которого положена теория должности. Он впервые в русской юридической литературе определил государственную службу, как правоотношение, а также дал классификацию обязанностей служащих.
4. Н. К. Нелидов — автор первого специального юридического сочинения о государственной службе в России. Он охарактеризовал последнюю, как представительство государственной власти и исследовал ее особенности и признаки.
5. В сочинениях В. В. Ивановского намечена тенденция к выделению в относительно обособленные правовые области крупных отделов публичного права: государственного права, права внутреннего государственного управления и начал государственной службы.
6. В качестве основной функции государства предложена функция организации системы публичных служб.
7. Род службы определен, как часть государства, реализующая его основную задачу и отражающая его внутреннюю структуру. Вид службы рассмотрен, как единичная категория, отражающая частную функцию государства и его структуру на элементарном уровне.
8. Выяснено, что государственная служба имеет интегральный характер. В структуре публичных служб Российской империи, наряду с основным родом службы обнаружены службы особого рода обладающие признаками двух основных родов службы (духовная по гражданскому ведомству, духовная по военному ведомству, гражданская по духовному ведомству, гражданская по военному ведомству, военная по гражданскому ведомству).
9. Выявлены различия между тремя основными родами государственной службы по цели службы, принципу организации, качеству лиц, общим срокам службы, личному режиму службы, общегражданскому правовому положению, статуту службы, ответственности и управлению родом службы.
10. Предложен перечень видов милитаризованной службы (казачья, жандармская, полицейская, пограничная, в лесной страже, горно-полицейская, в промысловой страже, железнодорожная, таможенная, тюремная).
11. Сделан вывод о том, что ведомство, как частная функция государства, являлось в XIX веке одним из важнейших критериев классификации служб на виды. Высказано мнение о том, что «ведомство», при самом широком толковании, совпадает о понятием «основной род службы», в более узком понимании, — с понятием «министерство» и, в самом узком, — с понятием «вид службы».
12. На основании учения Н. М. Коркунова о государственной службе, как государственно-служебном правоотношении публичного представительства, разработана структура этого правоотношения.
13. Должностное лицо государственной службы Российской империи (чиновник) определено, как служащее лицо, состоящее в государственной классной должности, дающей право на чин.
Должностные лица государства, по характеру подчинения и объему властных полномочий, разделены на три категории:
1. начальствующих лиц, подчиненных верховной власти;
2. начальствующих лиц, подчиненных другим начальствующим лицам;
3. должностных лиц, подчиненных начальствующим лицам. Начальник, как лицо наделенное властными полномочиями, действующее по собственному усмотрению, но в рамках закона, и не подчиненное другим начальствующим лицам, — главный субъект государственного управления. Выделены категории начальствующих лиц (начальники, управляющие, заведующие), а также должностных лиц, непосредственно подчиненных начальствующим лицам (заместители, помощники, чиновники особых поручений, секретари).
14. Описана структура договора государственной службы и выяснены стадии его заключения: определение к должности, пробная служба, испытание, выбор кандидата, приведение к присяге, назначение на штатную должность. Сделан вывод о том, что формальные стадии заключения договора не совпадают с функциональными. Уполномочие рассмотрено, как процесс наделения служащего лица сложной (целевой, предметной, функциональной, процедурной, процессуальной, правовой) компетенцией — правомочиями.
15. Право государственной службы существовало в Российской империи, как система правовых норм, закрепленных в обособленной части законодательства, окончательно сложившегося к концу XIX столетия в виде уставов о гражданской службе.
16. Представлен институт обязательной гражданской службы в Российской империи.
17. Изучена структура статуса государственной гражданской службы. Дана классификация прав государственных служащих по наличию имущественного или личного элемента. Все права, предоставленные служащим Российской империи, разделены на личные неимущественные (именоваться российским чином, носить мундир, на юбилей, на увольнение от должности и от службы) — личные неимущественные, связанные с имущественными (на чин, орден, отпуск) — имущественные права (на пособия, содержание, пенсию),.
18. Исследованы основные принципы организации государственной службы Российской империи. Особенно подробно — принципы чинопроизводства (по выслуге лет, классу занимаемой должности, званию, образованию).
19. Классифицированы обязанности государственных служащих по объекту7 их реализации, по отношению к народу, верховной власти, своим внутренним качествам, начальствующим и подчиненным лицам, а также указаны соответствующие их нарушению служебно-правовые деликты (дисциплинарные проступки или служебные преступления).
20. Констатировано наличие служебно-деликтного права, как обособленного комплекса правовых норм, регулирующих ответственность должностных лиц гражданского ведомства и отмечены его особенности. Проанализирована структура норм служебно-деликтного права. Дано сравнение видов санкций и дисциплинарных взысканий, применяемых к лицам, совершившим должностные преступления и проступки в современном и дореволюционном российском праве.
21. В настоящее время научная концепция реформирования государственной службы в своем законченном виде отсутствует. Принципы ее организации нечетко продекларированы в законодательстве, не установлены сроки выслуги лет в каждом квалификационном разряде. Не закреплен единый порядок чинопроизводства, который мог бы объединить государственные должности гражданской службы в единую систему. Не зафиксирован механизм привлечения должностных лиц к ответственности, не разработана дифференцированная система должностных проступков. а также дисциплинарных судов. Выборные должностные лица фактически выведены из сферы государственной службы и ответственности за служебные проступки, достаточно четко не определены их должностные обязанности. Все эти и другие вопросы были решены в законодательстве Российской империи.
22. Государственная служба Российской Федерации находится в процессе становления. Укрепление российской государственности неизбежно связано с проведением реформы государственной службы. Все достижения Российской империи в публично-правовой сфере должны быть приняты во внимание в первую очередь. Русская государственность и правовая система уникальны и прямые заимствования из законодательства других государств были бы здесь вредны.
