Повышение эффективности управления в системах исполнительной власти и местного самоуправления в г. Москва

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ высшего профессионального образования города москвы

«Московский городской педагогический Университет»

Экономический факультет КУРСОВАЯ РАБОТА На тему:

«Повышение эффективности управления в системах исполнительной власти и местного самоуправления в г. Москва»

Специальность: Государственное и муниципальное управление Студент Сафонов Александр Николаевич

Руководитель Доцент Горелова Светлана Игнатьевна

2012 г.

Содержание Глава 1. Организация управления и самоуправления

1.1 Структура исполнительной власти города Москвы

1.2 Обзор системы местного самоуправления в России и за рубежом Глава 2. Местное самоуправление в городе Москве

2.1 Особенности местного самоуправления в городе Москве

2.2 Организационная структура муниципальных образований Глава 3. Реформирование государственного управления города Москвы и развитие городского самоуправления

3.1 Реформирование организационной структуры городского управления Заключение Библиография

Введение

Местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, отделённая от аппарата исполнительной власти и осуществляемая под свою ответственность населением или выборными органами местного самоуправления. Местное самоуправление (далее — м.с.), по Конституции, распространяется на всю территорию России. В нём может принимать участие любой гражданин РФ., решая вопросы местного значения территории, где проживает данный гражданин. М.с. в современном виде появилось недавно. Толчком к его появлению послужили реформы конца 80-х — начала 90-х годов. Стоит особо отметить, что Россия является страной-участницей Европейской хартии местного самоуправления. Но особенности м.с. в России сильно отличаются от европейских. Далее будет проведено сравнение самоуправления в европейских столицах и самоуправления в Москве.

В данной работе особое внимание уделяется м.с. на территории Москвы ввиду того, что здесь имеются свои особенности местного устройства. Даже ФЗ № 131 особо выделяет Москву и Санкт-Петербург и устанавливает для них возможность регионального регламентирования полномочий исполнительной и местной властей посредством принятия региональных законов о местном самоуправлении. И действительно, мы видим серьёзную перемешку функций между местными властями и органами государственной власти. Особенно это касается социальной сферы, где функции по-разному распределены между государством и муниципалитетами. У данной системы распределения полномочий управления городом есть много противником. Но есть и сторонники. В данной курсовой работе я постараюсь охарактеризовать как полезные, так и негативные стороны сложившейся системы, дать прогноз дальнейшего развития института местного самоуправления, а также выявить направления повышения эффективности управления городом, учитывая необходимость развития городского самоуправления. Стоит отметить, что мэр Москвы, С. С. Собянин, в настоящее время серьёзно меняет структуру и основы управления в Москве. Прежде всего, здесь выделяется присоединение в Москве части территории Московской области и увеличение территории Москвы более, чем в 2 раза. Окончательное изменение границ Москвы произойдёт с 1 июля 2012 года. Это может привести к дальнейшему совершенствованию структуры исполнительной власти в городе.

Глава 1. Организация управления и самоуправления

1.1 Структура исполнительной власти города Москвы М.с. в России может осуществляться двумя способами — непосредственно населением (к примеру, сходы граждан) и через выборные органы (представительный орган, главу муниципального образования).

По действующему законодательству, в России признаются следующие типы муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городско округ, внутригородская территория города федерального значения. Фактически, сложилась двухуровневая система местной власти в стране. Обычно на верху этой системы стоит муниципальный район, в который входят городские и сельские поселения.

Городской округ не входит в состав муниципальных районов.

Внутригородская территория города федерального значения — тип муниципального образования, существующий на территории Москвы и Санкт-Петербурга и осуществляющий м.с. на соответствующей территории. В указанных городах есть заметные нестыковки самоуправления и нижнего уровня государственной власти на местах. В Москве, таким образом, в каждом районе есть и внутригородское муниципальное образование, и управа района, осуществляющие деятельность на одной и той же территории. Эта система сформировалась в 1995;1996 годах, когда были приняты Устав города Москвы и Закон «О районной управе города Москвы». Статус районной управы закреплён следующим образом: «районная управа в городе Москве — орган власти района — осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесённых законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления».

Фактически, вертикаль власти в Москве делится на три уровня:

1) Правительство города Москвы во главе с мэром,

2) Префектуры,

3) Управы районов.

Примечательно, что трёхуровневая система исполнительной власти сложилась только в одном субъекте РФ — в Москве. Правительство Москвы действует на общегородском уровне, префектуры находятся на уровне административных округов, управы — на районном уровне. В других субъектах федерации отсутствует уровень, эквивалентный уровню управы в Москве. Этот уровень — уровень местного самоуправления. В Москве же, в силу исторических, политических, властных распорядительских обстоятельств, на этом уровне совместно уживаются и муниципальная власть, и государственная. Не последнюю роль в этой ситуации играет то, что Москва — крупнейший мегаполис и столица, поэтому необходимо координировать действия нижнего уровня управления для благополучного развития города. Не смотря на то, что закон предусматривает возможность делегирования государственных полномочий муниципалитетам, всё же видится нецелесообразным в условиях мегаполиса использовать схему передачи большого количества полномочий на местный уровень. В этом случает это дезорганизовало бы социальную политику города и серьёзно мешало бы проведению общегородских преобразований.

Помимо существования муниципалитетов, есть в России ещё территориальное общественное самоуправление (ТОС). Оно, в отличие от муниципального, носит добровольный характер, может быть создано по желанию жителей и должно представлять интересы населения. ТОС регистрируется как некоммерческая организация. Схема региональной власти в Москве представлена на рисунке 1.

Рисунок 1

Как видно на рисунке, мэр Москвы является высшим должностным лицом города. В соответствии с принимаемыми Московской городской Думой нормативно-правовыми актами он проводит общую городскую политику. В этом мэру помогает правительство. На заседаниях правительства Москвы рассматриваются различные вопросы, касающиеся развития города.

На уровне административных округов, исполнительную власть осуществляют префектуры во главе с префектами. Параллельно префектурам в подчинении правительства Москвы находятся департаменты, управления, объединения, инспекции, комитеты управляемые мэром непосредственно, либо его заместителями.

На уровне районов исполнительную власть осуществляют управы.

Отдельно отмечу, что по закону муниципальные образования не входят в систему государственной власти, хотя и оказываются стоящими на одном уровне вместе с управами районов в городе Москве.

Также отдельно от региональной исполнительной власти на территории Москвы действуют подразделения федеральных органов власти. Территориальным органам власти (как региональным так и местным) часто приходится взаимодействовать с федеральными и международными организациями. Это связано с тем, что в Москве находятся представительства, посольства, центральные аппараты федеральных органов государственной власти РФ и другие крупные организации. Поэтому система исполнительной власти, подстраиваясь под эти обстоятельства, в целях выработки наиболее удобной системы расположения данных объектов, должна быть целостной для адекватного решения градостроительных задач.

Исторически сложилось, что м.с. оказалось тесно связанным с территориальными органами исполнительной власти. В Уставе города Москвы, принятом в 1995 году, был установлен двойной статус территориальных органов власти. Они выполнили не только роль государственной власти, но и считались формой городского самоуправления. Постепенно система управления городом менялась. Появилось м.с., отделённое от государственного аппарата. Так получилось, что прослойка м.с. была создана, но реальной экономической основы, необходимой для полноценной работы муниципальных образований создано не было. Особо отмечу тот факт, что город Москва и город Санкт-Петербург могут сами решать, посредством принятия соответствующих законов, какие доходы внутригородских муниципальных образований будут зачисляться в местный бюджет, а какие доходы пойдут в казну города. Таким образом была установлена фактическая зависимость муниципальных образований от городских властей.

Считаю полезным заглянуть более глубоко в организационную структуру исполнительной власти Москвы.

Мэр Москвы — высшее должностное лицо города. В настоящее время мэр Москвы назначается Московской Городской Думой по представлению Президента РФ. Срок полномочий мэра составляет 5 лет. Отмечу, что в данный момент в федеральные органы законодательной власти внесён законопроект, предусматривающий изменение порядка назначения высших должностных лиц субъектов РФ, в ходе которого предлагается перейти к избранию указанных должностных лиц населением.

Правительство.

Его возглавляет мэр Москвы, также в него входят: первые заместители мэра в Правительстве Москвы, министры Правительства Москвы. Между ними разделены полномочия по управлению хозяйством города. К примеру, Мэр Москвы имеет в своём подчинении ГУВД Москвы, возглавляет около 15 комиссий, советов и комитетов. Вице-мэр координирует работу 26 государственных организаций, возглавляет около 23 советов и комиссий.

Префектуры.

В каждом из 10 (с 1 июля 2012 года — 12) административных округов исполнительная власть представлена посредством префектур. Префектуры возглавляются префектами. Префекты имеют статус министров в Правительстве Москвы. В соответствии с Уставом города Москвы, Положением о префектуре административного округа города Москвы (Приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года N 157-ПП) и другими нормативно-правовыми актами Москвы префектуры выполняют исполнительно-распорядительную, координирующую, контрольную деятельность на территории соответствующего округа. Префектура взаимодействует с органами государственной власти, органами м.с., общественными организациями, представляя интересы города Москвы. Префектура может выполнять функции по руководству предприятиями, находящимися в собственности города. Префектура участвует в разработке и реализации генерального плана развития Москвы, координирует деятельность районных Управ, осуществляет деятельность в области экономики, финансов, ЖКХ и жилищной политики, потребительского рынка, транспорта, связи, социальной защиты населения, молодёжной, семейной политики, труда и занятости, образования, здравоохранения, культуры и спорта, строительства, землепользования и охраны окружающей среды. Организационная структура префектуры линейная, построена на принципе единоначалия. Во главе префектуры стоит Префект административного округа. У него есть заместители, руководящие отдельными управлениями. На уровне префектур могут выполняться как общегородские, так и окружные программы по отдельным сферам хозяйства. Префектура активно взаимодействует с функциональными подразделениями власти региона.

Префект собирает совещательный орган — коллегию. В состав Коллегии могут входить заместители префекта, управляющий делами префектуры, главы районных Управ, руководители структурных подразделений префектуры и окружных отраслевых структур, а также представители организаций и общественных объединений, расположенных в округе. Протоколы, принимаемые на заседаниях коллегии (совета) носят рекомендательный характер.

Управа района — подведомственное Правительству Москвы учреждение. Создаётся на уровне районов. Координирует, контролирует деятельность района префектура соответствующего административного округа. Управа, в соответствии с законодательством, выполняет исполнительно-распорядительную, координирующую, контрольную деятельность на территории района. По сфере своих полномочий Управы районов имеют такие же полномочия, но на боле низком уровне. Управа подотчётна префектуре и Правительству Москвы. Управа участвует в разработке и реализации программ социально-экономического развития, которые передаёт для согласования в префектуру, а та, в свою очередь, согласовывая, передаёт результаты на верхний уровень власти.

Управе района переданы многие функции по управлению ЖКХ соответствующей территории. В соответствии с запланированными в бюджете денежными средствами Управа производит ремонт ветхого жилья, снос и предоставление проживающим в таких строениях гражданам нового жилья. В Москве Управы районов взаимодействуют с военными комиссариатами, содействуя призыву граждан на военную службу. Глава Управы назначается и снимается с должности Правительством Москвы по представлению префектуры. Срок полномочий главы Управы соответствует сроку полномочий мэра Москвы (5 лет). Положением об управе района города Москвы не закреплена конкретная организационная структура Управ города. Однако общая структура управ в городе Москве сложилась. Она представлена на рисунке 2.

Рисунок 2

1.2 Обзор системы местного самоуправления в России и за рубежом Примечательно, что те же проблемы, что и у Москвы есть в других крупных европейских городах. Часто можно слышать недовольство политологов по поводу положения местных властей в Москве. Часто указывается на несоответствие нашего законодательства Европейской http://hghltd.yandex.net/yandbtm?text=%D1%85%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B8%D1%8F%20%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F%20%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F&url=http%3A%2F%2Fpomogu-s-kompom.ru%2F2012%2F01%2Fnadelenie-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossijskoj-federacii-gosudarstvennymi-polnomochiyami-problemy-teorii-i-praktiki%2F&fmode=inject&mime=html&l10n=ru&sign=059c86093f71d3f95e498362a8ce09e0&keyno=0 — YANDEX₂₂ хартии http://hghltd.yandex.net/yandbtm?text=%D1%85%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B8%D1%8F%20%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F%20%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F&url=http%3A%2F%2Fpomogu-s-kompom.ru%2F2012%2F01%2Fnadelenie-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossijskoj-federacii-gosudarstvennymi-polnomochiyami-problemy-teorii-i-praktiki%2F&fmode=inject&mime=html&l10n=ru&sign=059c86093f71d3f95e498362a8ce09e0&keyno=0 — YANDEX₂₄ http://hghltd.yandex.net/yandbtm?text=%D1%85%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B8%D1%8F%20%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F%20%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F&url=http%3A%2F%2Fpomogu-s-kompom.ru%2F2012%2F01%2Fnadelenie-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossijskoj-federacii-gosudarstvennymi-polnomochiyami-problemy-teorii-i-praktiki%2F&fmode=inject&mime=html&l10n=ru&sign=059c86093f71d3f95e498362a8ce09e0&keyno=0 — YANDEX₂₃ м.с. http://hghltd.yandex.net/yandbtm?text=%D1%85%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B8%D1%8F%20%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F%20%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F&url=http%3A%2F%2Fpomogu-s-kompom.ru%2F2012%2F01%2Fnadelenie-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossijskoj-federacii-gosudarstvennymi-polnomochiyami-problemy-teorii-i-praktiki%2F&fmode=inject&mime=html&l10n=ru&sign=059c86093f71d3f95e498362a8ce09e0&keyno=0 — YANDEX₂₆ 1985 года. Но даже понимание м.с. в Европейской хартии м.с. и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ сильно разнится.

Российский закон особенно выделяет, что местное самоуправление — форма участия граждан в решении вопросов местного значения. В Европейской хартии м.с. под этим термином понимается, прежде всего, возможность и правомочность органов м.с. регламентировать значительную долю публичной власти, управлять ею, действуя в интересах населения. Хартия не обязывает создавать муниципальные образования, по ней создание муниципальных образований является делом добровольным. Конституция РФ обязывает и гарантирует работу местного самоуправления на всей территории России.

Примеры организации м.с. в европейских городах.

Берлин.

Город является и землёй, и муниципальным образованием. Поэтому два аппарата — исполнительной власти и местной власти — в Берлине срослись в один. В Берлине 12 районов и, соответственно, два уровня власти. Предметы ведения делятся на общегородские и местные. Районы города не имеют собственных бюджетов, а доходы, проходя через центр перераспределяются по нуждам города. Каждому району выделяется какая-то сумма, в пределах которой они распоряжаются автономно. Таким образом, м.с. в Берлине фактически не реализовано.

Лондон.

До 1985 года местное самоуправление в этом городе было в высшей степени демократично. Самоуправление в Лондоне реализовывалось посредством совета Большого Лондона (управление на общегородском уровне) и посредством муниципальных советов отдельных округов. В Лондоне 32 округа. Но после 1985 года была проведена реформа, целью которой было сокращение затрат на управление. В ходе неё местное самоуправление на городском уровне было упразднено и передано частично в руки специализированных государственных органов, а частично — в руки окружных муниципалитетов. Основная цель реформы не была достигнута.

Париж.

Исполнительная власть и м.с. в этом городе сильно переплетены. Город имеет двойной статус — статус коммуны и статус департамента, то есть город одновременно является и муниципальным образованием, и регионом. Законодательный орган Парижа — совет. Исполнительный орган — мэр. Город разделён на 23 округа. В каждом округе есть муниципальный совет. На общегородском уровне также действует муниципальный совет города, избираемый населением. Возглавляют советы округов мэры округов. Таким образом, м.с. полностью пронизывает власть Парижа, при этом составляя единое целое. Таким образом достигается единство общегородской политики и развития.

Считаю необходимым рассмотреть систему м.с. в городе Санкт-Петербург.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Санкт-Петербург, как и Москва, имеет отличную от общефедеральной структуру м.с. В отличие от Москвы, в Санкт-Петербурге региональная власть сильнее отделена от муниципальной. Система территориальных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге двухуровневая. Она осуществлена на городском уровне в лице Правительства Санкт-Петербурга, а на уровне районов в лице администраций районов. В этом городе, в отличие от Москвы, в каждом районе (кроме Кронштадтского) действует более одного муниципального образования. Санкт-Петербург сильно отличается от Москвы тем, что численность населения в городе более, чем в 2 раза меньше населения Москвы. В связи с этим на общегородском уровне в Санкт-Петербурге Правительству города не приходится решать столько общегородских вопросов, сколько их решается в Москве. Структура застройки города и распределения населения в Санкт-Петербурге в настоящее время гораздо более выгодна в инфраструктурном плане по сравнению с московской. Невысокая, по сравнению с московской, плотность населения и экономическая дифференциация районов Санкт-Петербурга ведёт к тому, что в этом городе транспортные проблемы не так актуальны, как в Москве. Подытоживая вышесказанное необходимо отметить заметно более низкую нагрузку на городскую исполнительную власть в городе Санкт-Петербург, по сравнению с Москвой. В Санкт-Петербурге практически нет центральных федеральных органов власти. Поэтому нет необходимости серьёзных согласований размещения того или иного органа на территории Санкт-Петербурга.

Глава 2. Местное самоуправление в городе Москве

2.1 Особенности местного самоуправления в городе Москве В Москве сложилась оригинальная система исполнительной власти и м.с. Особенности, установленные Федеральным законом 2003 года позволяют выразить принципы реализации м.с. на территории городов федерального значения. Среди них можно выделить:

1. Принцип сохранения единства городского хозяйства предполагает, что в условиях развития крупных мегаполисов основная стратегия развития города должна выполняться под единым руководством, то есть часть функций, обычно исполняемых муниципалитетами должна быть передана исполнительной государственной власти.

2. Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти и м.с. перед населением следует из первого принципа.

3. Принцип единого подхода к организации и структуре внутригородских муниципальных образований.

4. Принцип единства бюджетной системы. Этот принцип распространяется в том числе на муниципальные образования городов федерального значения. Следуя этому принципу, посредством законов соответствующего города определяются объемы бюджетов муниципальных образований, источники доходов, уровень достаточной обеспеченности. Для поддержки муниципального управления на уровне города создаются общегородские фонды выравнивания бюджетной обеспеченности.

5. Принцип реализации интересов жителей муниципальных образований с учётом интересов жителей других территорий. Без этого принципа невозможно проводить реформирование сфер жизни города.

Полномочия органов м.с. в городе Москве на современном этапе сильно сужены. Муниципалитеты, со времён реформы м.с. так и не получили достаточно полномочий для полноценного функционирования. Фактически, местное самоуправление в системе управления городом сегодня играет роль совещательного органа. Однако, движение в направлении расширения полномочий указанных органов определённо есть. Этому способствует множество событий, а именно:

· Целевая программа развития м.с. в Москве на 2005;2007 годы,

· Создание Совета муниципальных образований, решения которого реализуются префектурами округов,

· Развитие на территории Москвы органов Территориального Общественного Самоуправления и Товариществ Собственников Жилья,

· Расширение Москвы с 1 июля 2012 года.

Муниципальное образование на сегодняшний день решает разные задачи. К ним относится чаще всего работа с гражданами и предоставление муниципальных услуг (например, регистрация трудовых договоров); муниципалитет может выполнять часть функций государственной власти, если в субъекте Российской Федерации принят соответствующий правовой акт о наделении муниципального образования соответствующими функциями (например, муниципалитет может выступать в роли ЗАГСа, если на данной территории нет государственных органов ЗАГС). Сфера возможной деятельности муниципального образования может даже охватывать сферу здравоохранения, или, к примеру, образования. Так, муниципалитет может создавать муниципальные школы, досуговые учреждения.

Муниципальные образования, активно взаимодействия с органами государственной власти города Москвы (прежде всего, с Управами районов), предоставляют малоимущим гражданам жильё на условиях социального найма (подробнее о социальном найме можно узнать в Жилищном кодексе РФ (ЖК РФ) от 29.12.2004 N 188-ФЗ, главе 8).

Отмечу, что по мере развития городского самоуправления большая часть жилищного фонда города была передана муниципалитетам, поэтому жильё, предоставленное малоимущим гражданам в Москве, по большей мере является муниципальным.

Однако политику по развитию территорий города проводят исключительно органы государственной власти Москвы. Городское самоуправление абсолютно оторвано в данный момент от стратегического планирования развития города и у руководства города в настоящее время нет желания привлекать к разработке подобных документов муниципальные образования.

Отмечу, что, в настоящее время, в Москве установлен законодательный порядок принятия Генерального плана развития города Москвы. В 2010 году Московской Городской Думой был принят указанный закон, предусматривающий развитие Москвы до 2025 года.

2.2 Организационная структура муниципальных образований Структура органов м.с. муниципалитетов города Москвы включает в себя:

· Представительный орган,

· Главу муниципального образования,

· Местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган),

· Контрольный орган,

· Иные органы, предусмотренные Уставом муниципального образования.

Представительный орган, в общем случае, избирается населением.

В общем случае, возможно три варианта построения муниципальной власти:

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган). Во главе представительного органа действует в этом случае председатель, избираемый из числа депутатов.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет исполнительный орган м.с. Руководителем местной администрации становится внешний управляющий, с которым заключается трудовой контракт.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, работающий по контракту. Подробная схема формирования затронутых органов указана в ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Подробнее коснусь структуры местной администрации.

Чаще всего, в системе м.с. на уровне местной администрации создаются и действуют следующие звенья:

· Глава местной администрации;

· Его заместители, в том числе, первые заместители;

· Разнообразные структурные подразделения, которые могут находиться в подчинение главы администрации, его заместителей, других подразделений муниципального образования;

· Коллегиальные, совещательные органы, коллегия, советы, комиссии;

· Аппарат администрации.

Условно звенья местной администрации можно разделить на функциональные, отраслевые, вспомогательные.

К отраслевым подразделениям относят соответствующие органы в муниципальном образовании, занимающиеся соответствующей сферой деятельности — ЖКХ, транспорт, образование, культура и другие. Их деятельность проявляется в реализации целей и задач функционирования муниципального образования. Эти подразделения чаще всего выполняют функцию заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Также может быть, что один и тот же орган отвечает за две и более целей. Делается это в случае, если муниципальное образование слишком мало, чтобы содержать множество отделов.

Организационная структура регламентируется Уставом.

Функциональные подразделения выполняют определённые общие функции для всей администрации и её подразделений. То есть, такие подразделения работают на всю администрацию, взаимодействуя с разными органами администрации. К функциональным подразделениям обычно относят службы (экономическую, правовую, по управлению имуществом и др.). Часто эти органы согласовывают и формализуют решения других органов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) занимается организацией работы администрации. В частности, аппарат осуществляет планирование деятельности администрации, делопроизводство, подготовку и проведение внутренний мероприятий, связь со СМИ, проведение конференций, контроль за исполнением решений, общее обеспечение администрации ресурсами, приём граждан и другие функции. В составе аппарата могут быть такие службы, как отдел по делопроизводству, кадровая служба, приёмная граждан, хозяйственные службы, бухгалтерия и другие.

Предусмотрено, что отдельные органы муниципального образования могут создавать собственные юридические лица. Решение об этом принимает представительный орган муниципального образования. Регистрируются такие органы как муниципальные унитарные предприятия. Эти органы могут быть достаточно автономными.

С точки зрения теории организации, местные администрации обычно имеют линейно-функциональную организационную структуру. Это обусловлено общими задачами органов. Структура неповоротлива, однако в ней есть всё необходимое для нормальной работы администрации. Сегодня можно встретить смелые предложения по трансформации организационных структур администраций в матричные. Многие местные администрации и так имеют отдельные временные органы, отвечающие за целевые, временные задачи и находящиеся во множественном подчинении. Считаю, что далее развивать структуру местных организаций в этом направлении не представляется эффективным. Выдвигаю здесь два аргумента:

1. Бюджет подавляющей части муниципальных образований с материальной стороны чаще всего не может позволить создание таких структур;

2. Организация власти в такой близкой к обычному обывателю структуре, как муниципальное образование, должна быть легко понятна. Запутанность структуры может вызвать много вопросов от населения, не понимающего, к кому стоит обращаться по тому или иному вопросу. На уровне м.с. также важен контроль. В матричной системе установка контроля становится несколько проблемной.

Матричные элементы в муниципальном образовании обычно реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп.

Представительный орган муниципального образования.

Количественный состав депутатов представительного органа зависит от количества людей, проживающих в муниципальном образовании. Федеральным законом установлены следующие нормы: если население поселения составляет до 1000 жителей избирается не менее 7 депутатов, от 1 до 10 тысяч — не менее 15 депутатов, от 30 до 100 тысяч — не менее 20 депутатов, от 100 до 500 тысяч — не менее 35 депутатов. Численность депутатов муниципального района не может быть меньше 15, численность депутатов внутригородской территории города федерального значения — не менее 10. Максимальное количество депутатов закон не указывает. К исключительной компетенции представительного органа относится решение таких вопросов, как принятие Устава, принятие бюджета муниципального образования и отчёта о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления имуществом, находящимся в собственности муниципального образования, определение порядка принятия решений по созданию муниципальных предприятий, а также по установке тарифов на услуги муниципального образования. Представительный орган также принимает решение об участии муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве, определяет порядок снабжения муниципальных органов, производит контроль за исполнением органами и должностными лицами м.с. своих полномочий.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Глава муниципального образования:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями и их органами, с органами государственной власти, гражданами, организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2. подписывает и обнародует в установленном порядке принимаемые представительным органом правовые акты;

3. издаёт пределах своих полномочий правовые акты;

4. может требовать внеочередного созыва заседания представительного органа.

Остро сегодня стоит вопрос финансирования муниципальных образований Москвы. Здесь существует благоприятная статистика бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Количество дотационных муниципалитетов с каждым годом сокращается. Это происходит благодаря политике передачи полномочий и источников финансирования из структур государственной власти в сектор м.с. Статистика первого квартала 2008 года показывает, что всего 48 муниципалитетов в тот момент нуждалось в городском финансировании. Всего же в городе Москве, на данный момент, существует 125 муниципальных образований. Отмечу, что для бюджета города Москвы содержание и поддержка муниципалитетов не является серьёзной задачей. В бюджете города соответствующие статьи занимают считанные проценты.

Поэтому присоединяемые к Москве территории с 1 июля 2012 года не должны стать для города тяжёлым бременем, хотя властями определённо будут вложены колоссальные средства в развитие присоединяемых территорий. Все муниципальные образования московские власти обещают оставить в существующих границах.

На сегодняшний день все муниципальные образования города Москвы (не учитывая присоединяемые с 1 июля 2012 года территории) принимают участие в деятельности Совета муниципальных образований — органе, представляющем интересы местного самоуправления на уровне районов, административных округов. Работает этот орган с 2003 года.

Совет напрямую и косвенно влияет на принятие решений об управлении городом.

Правительство Москвы Постановлением от 31.07.2007 № 611-ПП «О ходе выполнения постановления правительства Москвы от 31.10.2006 № 864-ПП и дальнейшем взаимодействии органов государственной власти города Москвы с органами местного самоуправления» обязало территориальные органы исполнительной власти — Управы районов и префектуры округов издавать правовые акты, для реализации принятых на совете решений.

Помимо Совета муниципальных образований в Москве могут создаваться отдельные координационные советы на всех уровнях. Указанное постановление Правительства Москвы относится и к ним.

Глава 3. Реформирование государственного управления города Москвы и развитие городского самоуправления

3.1 Реформирование организационной структуры городского управления местное самоуправление муниципальный москва Как уже упоминалось, территория Москвы с 1 июля 2012 года расширяется за счёт территории Московской области. Общая территория, планируемая к присоединению, составляет 1503,16 квадратных километров. Всего к Москве присоединяется 21 муниципальное образование полностью, а также два протуберанца и один эксклав.

Два протуберанца и эксклав будут присоединены к Восточному административному округу Москвы. К ним относится: территория инновационного центра «Сколково», территория «Рублёво-Архангельского», территорию возле города Звенигорода.

В территорию Москвы войдут 19 сельских поселений, 7 городских поселений и городских округов. Поселения, которые войдут в Москву: Внуковское, Вороновское, Воскресенское, Десеновское, Киевский, Кленовское, Кокошкино, Краснопахорское, Михайлово-Ярцевское, Московский, «Мосрентген», Новофедоровское, Первомайское, Роговское, Рязановское, Сосенское, Троицк, Филимоновское, Щаповское и Щербинка. В связи с присоединением к Москве трех территорий на западе от столицы и исключением одного участка (1,4 гектара передаётся в состав городского округа Химки) из территории города меняются границы районов Кунцево, Можайский и Куркино.

Большинство присоединяемых территорий образует два новых административных округа — Новомосковский и Троицкий. На переходное время для руководства округами назначен один префект.

Отдельно остановимся на изменениях, принятых в территориальной структуре органов власти и м.с. Как заверяют городские власти, ущемления прав муниципальных образований не будет. Очевидно, что к ним также будут относиться законы, касаемые полномочий местных властей. Определённо муниципальные образования, включаемые в Москву, попадут в зависимость от богатого городского бюджета. Речь идёт лишь о том, чтобы оставить существующие муниципальные образования в том виде, в котором они были в составе Московской области. Однако гарантии сохранения полномочий муниципальных образований есть. Они прописаны в законе города Москвы № 36 от 28 июля 2011 года «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы». Для городских округов установлено 42 полномочия, решаемых местными властями, а для поселений — 37.

В новых административных округах не планируется создание Управ. Общая схема управления городом должна сильно измениться.

Принятым законом города Москвы от 11 апреля 2012 года № 8, с 1 июля 2012 года решено изменить наименования органов м.с. в Москве. Муниципальное Собрание теперь официально должно называться представительным органом, Руководитель муниципального образования — главой администрации, а муниципалитет — администрацией.

Указанным законом также установлено, что м.с. в Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях — муниципальных округах, городских округах, поселениях.

В законодательстве Москвы появляются новые территориальные единицы м.с.

Районы переименовываются в муниципальные округа;

Городские округа, включаемые в Москву, будут наименоваться также — городские округа (Троицк и Щербинка);

Городские и сельские поселения будут носить общее название — поселения.

Законом не предусмотрено более глубокое деление поселений. Однако тут есть другие возможности самоуправления. Это создание организаций Территориального Общественного Самоуправления, а также создание Товариществ Собственников Жилья.

Управы и районы, в виду сложившейся социально-политической обстановки решили не создавать. К тому же, плотность населения в присоединяемых территориях очень мала, по сравнению с историческими районами Москвы.

Оценивая присоединение новых территорий к городу Москве, в ходе которого Москва увеличится в 2,39 раза, многие общественные организации выразили недовольство тем, что не был проведён референдум по изменению границ. Тут, как видится, большую роль сыграло сильное руководство города Москвы, а также заинтересованность федеральных властей в данных преобразованиях. Как уже было сказано, система управления на этих территориях практически не изменится, однако, в дальнейшем будет невозможно оставлять существующую структуру без изменений. В общем, идея законодателей такова, что до тех пор, пока местные власти будут справляться со своими полномочиями, особых изменений во власти на этих территориях проводиться не будет.

На перспективу предположу, что рано или поздно, система управления городом должна стать идентичной. Управы районов изначально создавались с двойным статусом — как государственный орган и как орган местного самоуправления. Потом закон 2003 года обязал разделить государственные органы и органы м.с. Но для благополучного и единого управления городом необходимо было координировать задачи, функции. Поэтому Управы не только не сократили, но и передали им ключевые функции по управлению (в первую очередь, градостроительная политика). Видится, что в дальнейшем эти функции передавать местным властям не предполагается. В то же время, законодатели в скором времени собираются рассмотреть передачу некоторых функций местным властям.

Учитывая вышесказанное, думаю, что на территориях, присоединяемых к Москве будет проводиться сглаживание различий управления. Неформально это может выразиться в фактической материальной зависимости муниципальных образований от Москвы.

В этом случае, у местного самоуправления есть другие пути развития. Уже не первый год сами городские власти пытаются поднять политическую активность в городе на местном уровне. Это выражается в массовом создании ТСЖ, в которые собственники жилья зачастую попадают без реального волеизъявления. В изученной литературе есть предположения, что перевод домов и квартир в ведение ТСЖ проводится целенаправленно городскими властями. Таким образом, по-видимому, государство пытается стимулировать общество на участие в делах территории.

Другой путь развития самоуправления идёт через создание на территории муниципального образования ТОС.

Органы ТОС — это средняя ступень между товариществами собственников жилья и муниципалитетами. Создание ТОС, как и ТСЖ носит добровольный характер. Органы ТОС существуют за счёт имущества, имеющегося в собственности ТОС, за счёт пожертвований граждан и юридических лиц, за счёт средств, выделяемых из местного бюджета для выполнения отдельных делегированных муниципалитетом функций.

ТОС обычно оказывает социальные функции и помогает общаться жителям с местными властями, а также выполняет информационные функции. В состав органов ТОС могут входить совет или комитет самоуправления с председателем, исполнительный орган с директором, ревизионная комиссия (ревизор), домовые комитеты, старшие по подъездам, советы общежитий. На сегодняшний день институт ТОС в России не развит. Основная причина этому — отсутствие экономической основы, а также отсутствие политической инициативы жителей создавать органы ТОС. Многие граждане вообще не информированы о возможности создания ТОС.

Заключение

Система государственной власти и система м.с. Москвы на современном этапе переживает этап реформирования. Во многом это происходит благодаря согласованным действиям федеральных властей и Правительства Москвы. Необходимость решения проблем пробок, нехватки мест для транспорта, нехватки жилья требует незамедлительного принятия решений по улучшению столичного хозяйства. Я поддерживаю выбранный руководством города Москвы курс по решению городских проблем. В конечном итоге, несмотря на всю затратность планируемого благоустройства присоединяемых к Москве территорий, считаю этот способ решения транспортной и жилищной проблем Москвы наиболее эффективными. Новая схема застройки районов поможет снять нагрузку с автомагистралей.

Вывод предприятий из центрального административного округа поможет освободить место в центре города, занятое предприятиями. В то же время, перенос многих предприятий на окраины создаёт новые транспортные проблемы, потому что население, рабочие, работавшие на указанных предприятий в этом случае вынуждены дальше ездить на работу, в связи с чем загруженность транспорта возрастает.

Создание финансового и инновационного центра в Сколково должно быть хорошей идеей, поскольку расположение центра получается практически в центре города.

Местное самоуправление в Москве находится на достаточном уровне развития. Следуя политике города, среди исконных муниципальных образований города Москвы скоро не останется дотационных.

Приоритетом в развитии м.с. как в Москве, так и в России должно стать, на мой взгляд, просвещение народа о деятельности местных органов. Возрастающий интерес к политической жизни страны может и должен дать толчок к развитию местного самоуправления и территориального общественного управления. Только если граждане почувствуют реальную возможность изменения жизни, они начнут принимать активное участие в работе местных органов власти. Всю картину описанную на будущее может портить только недостаточная финансовая свобода муниципальных образований. В частности, было бы неплохо на федеральном уровне урегулировать, дать возможность местным властям работать с «непрофильным» имуществом. По закону такое имущество должно быть перепрофилировано или продано, но зачастую как раз это имущество и приносит муниципальному образованию доход.

За недавнее время муниципальное управление претерпело множество положительных изменений. Считаю, что существующая система вполне эффективна и в ней требуются лишь небольшие изменения для повышения эффективности.

Библиография

1. Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ) от 29.12.2004 N 188-ФЗ. Глава 8.

2. Положение об Управе города Москвы (в ред. постановлений Правительства Москвы от 18.05.2010 N 403-ПП, от 12.10.2010 N 938-ПП)

3. Закон № 53 от 08.12.2010 «О бюджете города Москвы на 2011 год»

4.Закон № 36 от 28.07.2011 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»

5. Закон города Москвы от 11 апреля 2012 года «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»

6. Постановление Правительства Москвы от 03.05.1995 N 410 «О мерах по выполнению ранее принятых решений по выводу, перебазированию и ликвидации предприятий, организаций и отдельных производств в г. Москве»

7. Система муниципального управления/под ред. В. Б. Зотова. — 5-е изд., испр. И доп. — Ростов н/Д: Феникс, 2010.

8. Основы экономики столичного мегаполиса / Российская академия естественных наук, Российская муниципальная академия, Институт региональных экономических исследований. — М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006.

9. Местное самоуправление как государственное управление на местном уровне (на примере г. Москвы) / С. М. Литвинов // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 3. — С. 103−109.

10. Московский центр местного самоуправления

http://msu.mos.ru/wps/portal/

11. Совет муниципальных образований города Москвы

http://www.amom.ru/

12. Московская городская Дума. Официальный сайт.

http://duma.mos.ru/

13. Сайт депутата Платонова В.М.

http://www.platonovvm.ru/?id=581