Планы и проекты государственного преобразования России М. М. Сперанского и причины их неудач

Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Факультет государственного и муниципального управления Кафедра менеджмента КУРСОВАЯ РАБОТА ПЛАНЫ И ПРОЕКТЫ М.М. СПЕРАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И ПРИЧИНЫ ИХ НЕУДАЧ Санкт-Петербург 2013

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава 1. План государственного преобразования М.М. Сперанского
• 1.1 Определение законов государственных и гражданских
• 1.2 Устройство державной власти
• 1.3 Законодательство
• 1.4 Права подданных и разделение сословий
• 1.5 Государственное устройство
• 1.5.1 Устройство порядка законодательного
• 1.5.2 Устройство порядка судного
• 1.5.3 Устройство управления, или исполнения
• 1.5.4 Государственный Совет
• Глава 2. Осуществление реформ и причины неудач проектов М.М.Сперанского
• 2.1 Реформа Государственного Совета
• 2.2 Реформа министерств
• 2.3 Указы о придворных званиях и экзаменах на гражданские чины
• 2.4 Преобразование финансов
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• ЛИТЕРАТУРА
• ВВЕДЕНИЕ

Начало XIX века в отечественной истории можно обозначить термином более позднего периода, но весьма подходящего и для данного случая, а именно — «либеральная весна». Конец правления деспотичного Павла I и восхождение Александра I, вступившего на престол в возрасте 23 лёт, порождало в обществе ожидание «лучшей жизни», крупных изменений, как в частной сфере, так и в общественной. Новый император, воспитанный своим наставником Ф. С. Лагарпом в республиканском духе, в начале царствования с истинной страстью мечтал о грандиозных реформах, призванных обеспечить «благоденствие» русскому народу, для чего собрал вокруг себя круг просвещённых друзей («Негласный комитет»), с которыми намеревался спроектировать и осуществить задуманное. Но вскоре был вынужден столкнуться с весьма неподъёмной задачей — привести в упорядоченное состояние инструмент для проведения преобразований, а именно — саму систему государственного управления, и, в особенности, — центрального.

Система коллегиального управления, сильно переродившись со времён Петра I, вобрала в себя такие недостатки, как злоупотребление властью, взяточничество, беззаконие, неповоротливость, лень и бездарность чиновников.

Эффективность отдельных учреждений стала зависеть от лиц, руководивших ими, что нарушало основной принцип коллегиальности — ограничение произвола власти, — поскольку многие президенты и директора имели непосредственные отношения с императором и могли влиять на ход принятия решений. Появившаяся должность всемогущего генерал-прокурора ещё больше укрепила устремление власти к единоначалу в управлении. Антиреформы Павла I с образованием министерств сильнее запутали систему государственного управления, и потребность в осуществлении реформы стала ощущаться уже всеми государственными людьми того времени, особенно на фоне бурных «конституционных» преобразований во Франции.

В таких сложных условиях император нуждался не просто в грамотных людях, а в людях, имевших навыки и способности в формировании целого государственного аппарата, имевших целостное, системное видение устройства огромной империи и способных это видение изложить в понятных, доходчивых формулах законодательных актов. Человеком, обладавшим всеми этими качествами, явился никто иной, как Михаил Михайлович Сперанский, в лице которого император нашёл одновременно друга, советника и исполнителя, и которого он «предал», не сумев отстоять свои идеалы перед общественным мнением в страхе заслужить ту же участь, что постигла и его отца, — быть свергнутым недовольными сословиями за посягательство на их исторически сложившиеся привилегии.

По мнению большинства историков и политологов М. М. Сперанский виртуозно справился с задачами, поставленными ему его венценосным покровителем, однако оценку эту он получил далеко не сразу. Многие годы уже после окончания ссылки, в которую был отправлен Александром I, он был почитаем за уникальный труд по кодификации законов Российской империи, но его реформаторская работа была осуждаема и «закрыта» для изучения «непосвящёнными лицами» (архивы Сперанского опечатывались и при Александре I и при Николае I). По уместному замечанию Р. Пайпса «репутация Сперанского еще больше пострадала из-за того, что его реформаторские проекты долгое время держались в секрете, став полностью известными лишь в XX веке» Пайпс, Р. Русский консерватизм и его критики: Исследование политической культуры / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2008. — С. 112.

Именно в начале XX века с преобразованием России в парламентскую монархию к трудам Сперанского вновь обратились, с тем, чтобы воспользоваться не просто его идеями, но больше тем бюрократическим механизмом, который для воплощения этих идей он предлагал. Факты и документы касательно его политической деятельности собирались именитыми исследователями, в числе которых барон М. А. Корф, А.В. и И. А. Бычковы, Н. К. Шильдер, А. Н. Пыпин, А. Э. Нольде и др. Благодаря их «стяжательству», труды этого великого государственного деятеля стали доступны реформаторам уже современной России, когда в 90-е годы страна вновь встала на рельсы демократического республиканского управления и понадобилось создать новый аппарат для проведения многочисленных государственных реформ, многие из которых уже были озвучены в проектах Сперанского в начале XIX века. Сложно сказать, насколько внимательно к этим трудам обращались, но даже один факт позволяет говорить о целесообразности такого обращения: на заре своего первого президентского срока В. В. Путин Указом от 01.09.2000 за № 1602 учредил Государственный совет Российской Федерации «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», таким образом осуществив тот же шаг, каким почти 200 лет назад с подачи М. М. Сперанского обозначил начало воплощения плана государственных преобразований Александр I.

И в настоящее время эти труды могут быть востребованы нашими современниками, учитывая, что административная реформа российского государственного аппарата пока не близится к своему завершению, и вопросы коррупции, непрофессионализма, неэффективности аппарата, так же как и вопросы об обеспечении соблюдения законных прав граждан Российской Федерации, остаются открытыми и требуют своего разрешения.

Таким образом, в данной работе мы используем возможность обратиться к опыту предшествующего реформаторства, многие идеи которого созвучны с современным состоянием государственных дел, с тем, чтобы отметить, какие сложности и преграды российских реалий не дают воплотиться в жизнь даже самым прогрессивным и полезным нововведениям. Для этого мы, во-первых, рассмотрим устройство и сущность самих планов и проектов М. М. Сперанского, во-вторых, проследим, какие из этих планов и каким образом были претворены в жизнь и проанализируем, с какими сложностями пришлось столкнуться на этапе реализации и что послужило причиной отставки «всемогущего министра», чтобы в заключении выделить, какие из этих причин являются постоянными «российскими бедами».

Для выполнения такой работы мы воспользуемся следующими источниками. Первым и одним из основных будет, конечно, «Введение к Уложению государственных законов», в котором Сперанский раскрывает «план государственного преобразования Российской империи» и которое стало доступно для большой аудитории, благодаря хрестоматийному изданию «Русская социально-политическая мысль», выпущенному Московским государственным университетом в 2011 году при поддержке ОАО «АК «Транснефть». Другим источником можно обозначить книги В. А. Томсинова, доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой истории государства и права МГУ, издавшего обширную биографию М. М. Сперанского, по которой легко можно проследить жизненный путь этого деятеля и изучить самые важные моменты его профессиональной деятельности. К биографическим источникам также можно отнести работы Федорова В. А. и Южакова С. Н. Большую ценность для нас будут иметь работы А. Э. Нольде, Ричарда Пайпса и Минаевой Н. В. — в них прослеживается политическая оценка деятельности «светила русской бюрократии»: оценка с точки зрения современников, испытавших на себе действие его реформаторских проектов (Минаева Н.В. М. М. Сперанский в воспоминаниях современников), с точки зрения общероссийской истории в контексте мировой (Р. Пайпс. Русский консерватизм и его критики), и с точки зрения другого государственного деятеля, имевшего возможность видеть результаты ко времени правления последнего российского императора — Николая II (Нольде А.Э. М. М. Сперанский. Биография).

Глава 1. План государственного преобразования М.М. Сперанского

Основным трудом, раскрывающим общий план государственных преобразований в Российской империи, считается «Введение к Уложению государственных законов», составленное Сперанским в течение года (с конца 1808 года по октябрь 1809 года) по поручению и при непосредственном участии императора Александра I. Последнее замечание особенно важно, поскольку во многих работах, посвящённых известному реформатору, прослеживается тенденция излишне преувеличивать «самостоятельность» его суждений по вопросам государственного управления и реформирования. Однако большинство авторитетных исследователей защищает позицию о том, что Сперанский был лишь проводником тех идей, что имел в своих помыслах император:

«Этому плану реформы не суждено было осуществиться, долгое время он был скрываем от гласности… Документы и бумаги Сперанского изучаются как источник сведений о его политических идеалах, как исповедь его искренних убеждений той эпохи… но нет основания придавать этим запискам и проектам преувеличенного значения, поскольку, прежде всего, нет никаких данных предполагать, что инициатива в деле начала преобразований исходила от Сперанского и, напротив, имеются достаточные доказательства тому, что Сперанскому это дело поручено Александром в числе всех прочих дел, что Сперанский продолжал то, что началось до него. …Но порученное дело Сперанскому было по сердцу, и благодаря его талантам, ему удалось создать некоторое блестящее и законченное целое, удалось оставить после себя произведение, каких не много можно найти в архивах наших государственных людей, документ, к которому всегда с симпатией будет обращаться внимание историка». Нольде, А.Э. М. М. Сперанский. Биография. — М., 2004. — С. 40−41

Имея прекрасные исследовательские и аналитические способности, обладая широкими знаниями в истории, философии, теории права и многих других науках, великолепной способностью выстраивать логические схемы, а также уникальным литературным даром, Сперанский сумел на основании опыта зарубежных государственных преобразований (особенно модели управления Наполеона Бонапарта (Кодекса Наполеона), за что имя реформатора будет особенно ненавистно его современникам), на основании опыта событий отечественной истории, и, наконец, на основании собственного опыта, наработанного им в годы службы в Министерстве внутренних дел, найти и обозначить те формы, в рамках которых возможно осуществление преобразования государственного устройства России. Единственным ограничением, которое налагалось на эту работу, были два центральных вопроса, представлявших главные проблемы российской действительности — царский абсолютизм и крепостничество. «Первого Сперанский не мог затрагивать потому, что царь, при всех его либеральных разговорах, не потерпел бы никаких ограничений своей власти, а второго — потому, что посягательство на него подняло бы против реформатора весь помещичий класс. Следовательно, его реформаторские проекты должны были обойти самое главное и попытаться улучшить режим, находившийся в противоречии с заявленными идеалами его правителя. В итоге эти усилия свелись к бюрократическим мерам. Однако разочаровывающий результат, на который Сперанский не в силах был повлиять, никоим образом не умаляет качество его политической мысли». Пайпс, Р. Русский консерватизм и его критики: Исследование политической культуры / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2008. — С. 113

Тщательно подготовленный и всесторонне продуманный документ в октябре 1809 г. был представлен Александру I. В общих чертах он содержал в себе следующие идеи: не подвергая сомнению, что самодержавная власть является наиболее подходящей для российского государства, признать необходимость существования её на основании и при содействии законов, признать народ источником этих законов и определить права гражданские и политические российских подданных, с тем, чтобы обеспечить их участие в государственном управлении, и для этого участия разделить государственные учреждения по «силам» власти на законодательные, исполнительные и судебные — думы, министерства (управления) и суды, которые объединяются под общим управлением Государственного Совета, подчиняющимся верховной державной власти в лице государя императора.

Начинался проект с рассмотрения основного вопроса — о сущности и значении закона в жизни общества — в первой, вводной главе плана о преобразовании: «Чтобы определить план государственного уложения, надлежит прежде всего составить истинное понятие вообще о законах государственных».

1.1 Определение законов государственных и гражданских

«Общий предмет всех законов есть учредить отношения людей к общей безопасности лиц и имуществ… Отношения сии двояки: каждое лицо имеет отношение ко всему государству и все лица в особенности имеют отношения между собою… Законы государственные определяют отношение частных лиц к государству. Законы гражданские учреждают отношения лиц между ими…

Законы существуют для пользы и безопасности людей, им подвластных… Три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная. Начало и источник сих сил в народе: ибо они есть не что другое суть, как нравственные и физические силы людей в отношении их к общежитию. Но силы сии в рассеянии их суть силы мертвые. Они не производят ни закона, ни прав, ни обязанностей. Чтобы сделать их действующими, надлежало их соединить и привести в равновесие. Соединенное действие сил составляет державную власть". «В стране, где законы традиционно использовались в качестве инструментов управления (по словам шефа жандармов при Николае I графа Бенкендорфа, „законы пишутся для подчиненных, а не для начальства“)» такие утверждения носили революционный характер, тем более потому, что напрямую выходили на определение «силы» крепостного населения. Вопрос этот был весьма щекотливый, и для выхода из него Сперанский прибегнул к разделению прав подданных российского государства на политические, «определяющие степень участия в силах государственных», и гражданские, «определяющие степень свободы в лице и имуществе», и, исходя из такого разделения, определил две степени рабства подданных — политическое вместе с гражданским или одно только политическое:

1) «Первого рода рабство бывает, когда подданные не только не имеют никакого участия в силах государственных, но и, сверх того, не имеют и свободы располагать лицом их и собственностью в связи их с другими»;

2) «Рабство второго рода бывает, когда подданные, не участвуя в силах государственных, имеют однако же свободу в лице их и собственности». Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 22

Из чего отмечается: «крепостные люди в России находятся в первом положении, а всё государство — во втором». Однако такое положение, когда имеются только права гражданские без политических, приводит к «нетвёрдости», неосновательности этих прав и опасно превращением государственного правления в деспотическое. «…истинные права гражданские должны быть основаны на правах политических, точно так же, как и закон гражданский вообще не может быть твёрд без закона политического… права гражданские должны быть означены в коренном законе государственном в виде первоначальных гражданских последствий, возникающих из прав политических». Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 23 Отсюда необходимость установить коренные — «положительные, постоянные, непреложные, неподвижные, с коими бы все другие законы могли быть соображаемы» — государственные законы, касающиеся трёх основных предметов:

I. Права державной власти.

II. Закон, возникающий из прав державной власти.

III. Права подданных.

Четвёртое отделение законов приводило бы в действие предыдущие три — это были бы законы органические — об установлении органов, приводящих в действие все государственные силы.

Таким образом, была бы выстроена Российская конституция, благодаря «не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы». Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 26

Защищая, таким образом, монархический строй, Сперанский переходит к определению прав державной власти.

1.2 Устройство державной власти

«Общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременяемом законе. Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его. Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении. Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое — в исполнении, третье — в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен». Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 33

Проанализировав путь развития российской государственности, Сперанский заключает, что к началу XIX века Россия представляет собой феодальное самодержавие. Правление самовластное, не дающее ни политической, ни гражданской свободы, в то время как в Европе происходит «третий переход» к правлению республиканскому, опирающемуся на гражданское общество. Четыре главных признака позволяют заключить, что «система правления не свойственна состоянию российского общественного духа и настало время переменить её и освоить новый порядок вещей»:

1) перемена в предметах народного уважения — нет уважения больше к чинам и почестям, с помощью которых правление поддерживало преданность и службу «на благо отечества»;

2) моральное ослабление власти — любые меры правительства подвержены осуждению и не влекут действия;

3) невозможность частных исправлений — гражданские законы запутаны и смешаны, отсутствуют твёрдые государственные законы, а, значит, любое гражданское дело может быть завершено самовластным решением уполномоченного лица;

4) всеобщее неудовольствие — подавленное и, вместе с тем, беспокойное состояние народного духа, желающего перемен.

Такие признаки говорят о новой ступени гражданского самосознания и позволяют рассуждать о возможности нового устройства державной власти — на «непременяемом законе», что в целом можно определить как переход от самодержавия к конституционной монархии. И раз речь заходит о законе, как основе всего государственного порядка, то устройство это должно осуществляться на трёх основных началах:

1) «Законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное.

2) Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству.

3) Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству; но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в ответственности власти законодательной". Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 34

Ограничив систему управления этими тремя правилами, Сперанский ниже приводит права державной власти в законодательной, исполнительной и судебной сферах, которые на деле укрепляют державную власть.

Так в законодательной сфере предложение и утверждение законов являются прерогативой правительства и монарха (с некоторыми оговорками на случай несоответствия правительственных актов коренным государственным законам и несвоевременности правительственных отчётов).

Исполнительная часть вся целиком принадлежит державной власти, но строится на основании личной подзаконной ответственности: предполагая, что власть, инициируя и утверждая закон, не должна и не может действовать в нарушение его, вводится личная ответственность исполнителей или министров, подписывающих исполнительные акты. Последние, в свою очередь обладают правом свободы подписи, но самим фактом подписания берут на себя обязательство нести ответственность за незаконные решения перед законодательным сословием, которое имеет право предъявлять обвинение против министров. Таким образом, действия державной власти в исполнительной сфере всегда будут освещаться народным мнением.

Власть судебная по существу своему остаётся в правах власти державной, но исполнение переходит в руки лиц, избираемых на роль судей самими подданными. Отсюда двойная ответственность: за существо дела, т. е. судебное решение — несут избранные судьи и первоначальные их вверители, а за надзор и охрану судебных форм — несёт державная власть в лице исполнительных органов.

Представив такой стройный расклад по устройству государственной власти, Сперанский вместе с тем обошёл вопрос, поставленный им в первой, вводной, главе — вопрос об императоре и порядке представления ему власти, включая вопросы о наследстве престола, составе фамилии и экономическом основании. Возможно, эти вопросы не поднимались по причине нежелания самого императора Александра I, возможно, считались преждевременными, и должны были быть рассмотрены позже.

1.3 Законодательство

Первая и основная государственная сила — законодательная — слагается из трех начал: из предложения закона, уважения его и утверждения. Как сказано выше, предложение и утверждение закона — прерогатива державной власти, а вот рассмотрение и составление — дело законодательного сословия.

Во избежание смешения различных актов, предлагается их разделение:

1) законы — постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою — составляют предмет законодательного сословия;

2) уставы и учреждения — учреждают только образ исполнения первых, не вводя никакой существенной перемены — относятся к действию власти исполнительной.

Последние имеют не меньшее значение, нежели сами законы — «определяя образ их исполнения, они могут столько их обессилить, что самое существо их останется ничтожным, хотя и сохранятся все внешние их формы». Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 40

Исходя из такого деления, предлагается введение следующих законов:

1) Уложение государственное и законы органические, к нему принадлежащие;

2) Уложение гражданское;

3) Уложение уголовное;

4) Уложение коммерческое;

5) Уложение сельское;

6) Все общие дополнения и изъяснения предметов, в уложения сии входящих.

На правах закона вносятся в законодательное сословие следующие уставы и учреждения:

7) Устав судебный;

8) Все уставы, определяющие положение какой-либо части в связи ее с другими;

9) Общие судебные и правительственные учреждения, как-то учреждения судебных и правительственных мест;

10) Все постановления о налогах и общих народных повинностях, как временных, так и всегдашних;

11) Продажа и залог государственных имуществ и исключительных на них привилегий;

12) Вознаграждение частных людей за имущества, для общей пользы необходимые.

Все прочие уставы и учреждения остаются на ответственности правительства и в его расположении:

1) Постановления о мире и войне;

2) Все великие меры, приемлемые правительством к спасению отечества среди каких-либо бедствий;

3) Все частные инструкции, учреждения и распоряжения, удостоверяющие, изъясняющие и дополняющие прежние уставы и учреждения и разрешающие частные в них сомнения и затруднения.

Обозначив состав основных государственных законов, можно перейти к более тонким вопросам о правах подданных и разделении сословий.

1.4 Права подданных и разделение сословий

М.М.Сперанский производит разделение сословий на три категории:

1) дворянство;

2) люди среднего состояния;

3) народ рабочий.

Все они должны различаться по обладанию правами разного рода:

I. Права гражданские общие, всем подданным принадлежащие:

1) Никто без суда наказан быть не может.

2) Никто не обязан отправлять личную службу по произволу другого, но по закону, определяющему род службы по состояниям.

3) Всякий может приобретать собственность движимую и недвижимую и располагать ею по закону; но приобретение собственности недвижимой населённой принадлежит известным только состояниям.

4) Никто не обязан отправлять вещественных повинностей по произволу другого, но по закону или добровольным условиям.

II. Права гражданские особенные, кои должны принадлежать тем только, кои образом жизни и воспитания к ним будут приуготовленны.

1) Быть изъятым от общей очередной службы, но не быть свободным от особенной службы, положенной законом для определённых сословий.

2) Иметь право приобретать недвижимую собственность населённую, но управлять ею не иначе, как по закону.

III. Права политические, принадлежащие только тем, кои имеют собственность — участие в силах государственных: законодательной, судной и исполнительной — права избирать и быть избранными.

Таблица 1. Разделение российских сословий

Самыми большими привилегиями и правами обладает самое малочисленное сословие — дворянство, которое пользуется всеми гражданскими правами и наделяется политическими. Может заниматься всеми свободными промыслами и вступать в купечество. Но по новому порядку становится более обязательным и ограниченным: так оно обязано непременно отправлять службу в гражданском или воинском звании не менее 10-ти лет по своему выбору, а при отказе от неё теряет потомственное дворянство и остаётся лишь в личном.

Более того, дети потомственного дворянина имеют статус дворян личных, который меняют на потомственный только после окончания службы. Люди среднего сословия могут приобрести личное дворянство путём службы, и следом потомственное — при наличии заслуг, уваженных императором.

Самый главный вопрос — о правах политических — Сперанский решил вполне в духе мировой политики — «право выборов ограничено только теми людьми, кои имеют собственность», поскольку «человек, имеющий собственность, по уважению собственных своих польз, более приемлет участия в доброте закона и более соединяет вероятностей к правильному его усмотрению, нежели человек без собственности или бобыль».

1.5 Государственное устройство

Четыре установления приводят в действие государственные силы: Государственный Совет, законодательное сословие, Сенат и министерства.

Каждое из этих установлений, соединяясь в державной власти, должно простираться на всю империю и, постепенно разделяясь, нисходить к самым последним селениям. Но деление империи не соответствовало новому устройству, и предлагалось следующее решение:

I. «Российская империя разделяется на области и губернии.

II. Области — части империи, которые по пространству и населению своему не могут войти в общий распорядок управления: 1) Сибирь, по хребет Уральских гор; 2) край Кавказский и Астраханский с Грузиею; 3) край Оренбургский; 4) Земля донских казаков; 5) край Новороссийский. Области имеют особенное устройство с применением к ним общих государственных законов по местному их положению.

III. Губерния составляет население от 100 до 300 тысяч душ и разделяется на 2−5 округов. Округ имеет несколько волостей и волостных городов, к коим они приписаны.

Тогда первая степень порядка законодательного, судного и исполнительного будет в волостных городах, округ составляющих. Вторая степень — в окружном городе. Третья — в губернском. Четвертая — в столице.

В сих четырех степенях силы государственные образуясь, восходят, наконец, к державной власти и в ней соединяются". Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 50−51

Рис. 1.1. Схема государственного преобразования М. М. Сперанского Такая идея широкой децентрализации власти была необычным, новым представлением о государственном устройстве (этот момент хорошо прослеживается в работе Южакова С.Н.). Четыре горизонтальных уровня при наличии трёх вертикалей могли дать возможность высшей центральной власти сконцентрироваться на решении важнейших государственных дел, не теряя времени на разбор массы дел мелкопоместных.

1.5.1 Устройство порядка законодательного

Порядок образования, состав и вопросы ведения на трёх нижних законодательных ступенях имели бы единообразный характер и избирались бы раз в три года. Предметы волостной, окружной и губернской дум:

1) Выбор членов правления/совета.

2) Выбор членов суда.

3) Выбор депутатов в вышестоящую думу.

4) Составление списка 20-ти отличнейших обывателей местности.

5) Отчет начальства в суммах, на общественные издержки собираемых.

6) Представление об общественных нуждах, основанное на рассмотрении представлений дум нижестоящих.

По итогам работы третьей ступени — губернских дум — формировалась бы самая важная — Государственная Дума, собирающаяся по коренному закону без всякого созыва ежегодно в сентябре и действующая по количеству дел, ей предлагаемых. Дума образует 6 комиссий и избирает для них председателей и секретарей. По-видимому, предполагалось всю работу сосредоточить в комиссиях, поскольку о деятельности общего собрания Думы в проекте ничего не говорится. Дела предлагаются Думе от имени державной власти одним из министров или членов Государственного Совета.

Что касается статуса Государственной Думы относительно державной власти, то у Южакова С. Н. находим: «без согласия Государственной думы самодержец не имел права издавать законы, за исключением тех случаев, когда речь шла о спасении отечества. Однако в противовес император всегда мог распустить депутатов и назначить новые выборы. Следовательно, Государственная дума своим существованием как бы была призвана давать лишь представление о нуждах народа и осуществлять контроль над исполнительной властью». Южаков, С. Н. М. М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность: биографический очерк С. Н. Южакова. — СПб.: Тип. т-ва «Обществ. польза», 1892 (обл. 1891). — 88 с. — приводится по интернет-ресурсу: http://lib.rus.ec/b/169 052

1.5.2 Устройство порядка судного

Отправление правосудия поручалось судам волостным, окружным и губернским, председатели последних двух судов избирались министром юстиции из списка «20 отличнейших обывателей», а прочий состав — думами. Волостной суд больше занимался бы мирным разбирательством гражданских дел и взысканием за проступки, нежели формальным судопроизводством, которое в виде уголовного и гражданского отделений имело бы место уже в окружном суде. По делам уголовным предполагалось введение суда присяжных, который формировался из думских депутатов для «сохранения равенства состояний подсудимого и депутатов».

Высшей судебной инстанцией должен был стать Сенат, члены которого избирались бы пожизненно Государственной Думой и утверждались лично императором. Состоял бы из 4 департаментов, по равному числу в обеих столицах, и включал бы в себя Верховный уголовный суд.

1.5.3 Устройство управления, или исполнения

Исполнительная власть, как и предыдущие, существовала бы на четырёх уровнях, где высший представляется министерствами, которые формировал бы сам император. Министерствам Сперанский уделяет самое большое внимание, отмечая несовершенство этого аппарата, созданного в 1802 году (кстати, манифест 8 сентября об учреждении министерств был разработан самим Сперанским), выраженного в следующих признаках:

1) Недостаток ответственности.

2) Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел.

3) Недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство.

Для разрешения первой проблемы вводится ответственность перед Государственной Думой, которая наделяется правом просить об отмене незаконных актов, а, значит, чиновники, как в центре, так и на местах оказываются под контролем общественного мнения.

Второй недостаток решается путём выявления и классификации государственных функций:

I. Внешние сношения.

II. Устройство внешней безопасности.

III. Публичная экономия.

IV. Устройство внутренней безопасности.

V. Устройство и надзор суда.

— и перераспределения функций по имеющимся и вновь создаваемым министерствам:

Таблица 2. Предметы ведения министерств Сперанский, М.М.

Введение

к уложению государственных законов. — М., 2011. — С. 62

Третий недостаток решался путём введения в министерствах уставов и учреждений, где закреплялись бы правила, предметы ведения, пределы власти и образы действий, которые закрепили бы единообразие и уменьшили избыточность мелких дел.

Губернские, окружные и волостные органы правления должны были бы перенять образец министерского устройства, но в меньшем размере.

1.5.4 Государственный Совет

Государственный должен был исполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями законодательной, судебной и исполнительной власти. Своего рода особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. По замыслам автора Госсовет состоял из высших сановников аристократической элиты, назначаемых императором, в том числе министров — по должности. Председательствовал на Совете император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.

Совет должен был подразделяться на департаменты: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, а также государственной экономии, в каждом из которых рассматривались бы дела, относящиеся к его предмету. Общие же внутренние и внешние меры выносились бы на общее собрание.

Помимо прочего при Совете состояли бы другие учреждения, имеющие большое значение для свершения государственных дел:

1. Комиссия законов.

2. Статс-секретари, отвечающие за приготовление и оформление дел.

3. Аудиторы.

4. Государственная канцелярия, хранящая все оригинальные постановления законов, уставов и учреждений.

Глава 2. Осуществление реформ и причины неудач проектов М.М.Сперанского

План государственного преобразования, представленный Сперанским, очерчивал устройство, скорее, не конституционной, а самодержавной монархии, но европеизированного типа. Противоречивость (и, скажем, неосуществимость) плана Сперанского заключалась в том, что это была попытка сохранить абсолютистскую монархию и сословный строй с помощью тех средств и учреждений, которые были направлены на подрыв того и другого. Вот почему План вызвал сопротивление со стороны консервативных правящих кругов и, в конечном счёте, не был реализован. Федоров, В.А. М. М. Сперанский и А. А. Аракчеев: Учеб. Пособие. — М.: Изд-во МГУ, Изд-во «Высшая школа», Изд-во «ЧеРо», 1997. — С. 66−67

В то же время Александр I, рассмотрев и внеся поправки, признал проект «полезным и удовлетворительным», но посчитал, что весь план ещё не стоит воплощать в жизнь, а что «необходимы сперва разные переходные меры». Сперанский вынужден был согласиться и в особой записке «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по времени» изложил календарный план реализации изменений:

· С 1 января 1810 года должен был начать работу Государственный Совет, уполномоченный обсудить План преобразований, проект «Гражданского уложения», разработанный Комиссией составления законов, и план финансовых реформ, подготовленный Сперанским;

· К 1 мая 1810 года планировалось рассмотреть «Государственное уложение» и опубликовать его с царским манифестом с одобрения Государственного Совета;

· На 15 августа 1810 года планировалось проведение выборов депутатов «от всех состояний» в Государственную думу, которая открылась бы уже 1 сентября этого же года и начала свою работу с рассмотрения гражданских законов;

· К 1 сентября 1810 года должна была быть завершена работа по «устройству судной части».

2.1 Реформа Государственного Совета

1 января 1810 года был обнародован манифест об учреждении Государственного Совета, заменившего собой совет Непременный, и в тот же день состоялось его открытие. Сперанский занял в Совете пост Государственного Секретаря и возглавил Государственную Канцелярию, став, по факту, «первым министром» страны и вторым человеком после императора.

Вся работа по подготовке преобразования Совета велась скрытно, в неё были посвящены только граф Н. И. Салтыков, Румянцев, Лопухин, Кочубей, естественно, сам Сперанский и Александр I. Участники торжественного открытия получили приглашения лишь 31 декабря 1809 года, и, конечно, такое неожиданное событие имело оглушительный и, в большей мере, негативный эффект.

В тот день император в своей речи, написанной Сперанским, провозгласил о желании, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был неподвижен на установлениях. И для исполнения этого желания Совет в устройстве империи принимает новое обличие — становится единым средоточием для общего соображения государственных дел и для утверждения образа управления на твёрдых и непременных основаниях закона. Формула утверждения императором мнения Совета заключала непривычные слова «вняв мнению Государственного Совета». Всё это заставляло размышлять о грядущих, ещё более крупных переменах, об умалении самодержавной власти императора. Нольде, А.Э. М. М. Сперанский. Биография. — М., 2004. — С. 67 Такое положение вселяло огромный страх в сердца дворянства и чиновничества, целиком и полностью зависевших от решений императорской воли. Ведь «самодержавно-бюрократический строй, система крепостных отношений — веками отрабатывались именно под них, с учётом, прежде всего, их интересов. Для высших сановников, выражавших интересы бюрократии в целом, серьёзные изменения существующего строя могли означать лишь умаление их власти. „Благородное дворянство“ могло мечтать только об одном: о непосредственном влиянии на верховную власть». Томсинов, В. А. Сперанский. — М: Молодая гвардия, 2006. — С. 11 А учреждение Государственного Совета, который был призван подготовить и установить общеобязательные законы империи, эту мечту о влиянии полностью разбивало.

Здесь интересно отметить ещё один момент, который не раскрывается ни одним из авторов, но нам кажется очень важным: устройство Государственного Совета предполагалось на несколько иных началах, нежели это происходило раньше в подобных ему учреждениях. Организация, позволившая ему просуществовать почти в неизменном виде вплоть до 1917 года, была осуществлена в соответствии с Планом преобразований: Совет был разделён на четыре департамента: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных и 4) государственной экономии. Состав Совета был представлен министрами профильных министерств и сановниками, уполномоченными императором для исполнения ими профессиональной деятельности по вышеуказанным вопросам. И, следовательно, из «в чистом виде» политического института, при помощи которого «благородному дворянству» можно было вести «подковёрную» борьбу за привилегии и влияние, он превращался в институт «профессионального управления», который ставился в тесную связь со всей работой центральных ведомств и занимал среди них видное и влиятельное положение. И для занятия этих влиятельных постов требовалось наличие не родовитого имени или большого состояния, а профессиональных качеств, которыми не богато было большинство российских деятелей. Поэтому первый состав Совета состоял из тех же «знакомых лиц», многие из которых были негативно настроены по отношению и к Сперанскому и к проводимым реформам.

Первоначально Государственный Совет должен был осуществлять ту роль, что впоследствии при её формировании должна была начать играть Государственная Дума — предлагать и рассматривать законы, уставы и учреждения первых «коренных установлений». 1 января 1810 года в Совет была внесена первая часть гражданского уложения. Параллельно Сперанским готовилась и редактировалась вторая (право вещественное) и третья (право договорное). Первая и вторая части были рассмотрены и одобрены государственным советом в течение 1810 года, но затем дело затянулось, и третья часть рассматривалась уже после падения Сперанского. Уложение это никогда не стало законом, как многое из трудов Сперанского, да и сам он впоследствии был не особо высокого мнения об этой работе.

Причина, по которой расстроились другие проекты, а сам Совет не стал тем великим инструментом для воцарения «законности», каким видел его Сперанский, кроется в сущности самого «реформируемого» монархического строя. Неограниченная власть монарха продолжала играть свою роль, и, наряду с «мнениями Государственного Совета», продолжали выходить именные указы, манифесты и другие способы изъявления высочайшей воли. «То, что утверждалось в «законодательном порядке», то могло быть отменено указом и втайне от Совета: не только Комитет министров, но и отдельные министры подготавливали меры, с суждениями Совета совсем не согласные… Из общего числа дел за всё царствование Александра (242) государь утвердил мнение меньшинства по 83 делам, а очень важные законодательные вопросы вовсе и не дошли до Совета, по-прежнему перемены происходили «по личным случаям и удобностям».

Но такое изменение роли Государственного Совета было ожидаемо, если сравнить те положения, что выдвигал Сперанский в Плане, и те, что были озвучены им же в манифесте. Вместо первоначального «Совет представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от неё изливаются», появилась формулировка: «в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к имперской власти». То есть вместо того, чтобы, по сути, «взять на себя функцию, которая лежала на монархе, то есть функцию координации деятельности различных частей управления… роль Госсовета сводилась единственно к упорядочению процедуры принятия закона. Вместо высшего органа власти, объединяющего деятельность всех центральных учреждений, он становился всего лишь законосовещательной инстанцией. Анархия в системе управления Россией не ликвидировалась, а скорее усиливалась». Томсинов, В. А. Сперанский. — М: Молодая гвардия, 2006. — С. 178−179 И изменение такое было результатом редакции Александра I, пожелавшего «оставить за собой» единоначалие в управлении самодержавным государством.

И всё же Государственный Совет сыграл большую роль в истории России: «благодаря ему, получило правильное течение огромное количество государственных дел второстепенных, если брать каждое в подробности, но из общей сложности которых слагается весьма значительная часть законодательной работы… В составе Совета почти всегда бывали опытные деятели, которые имели компетентное суждение… в канцелярии оказались способные люди… формы делопроизводства установились более совершенные».

2.2 Реформа министерств

«Мы предложим совету начало окончательного их (министерств) устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям, и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

25 июля 1810 года было обнародовано «новое разделение государственных дел в порядке исполнительном», то есть распределение ведомств между отдельными министерствами, число и состав которых были тоже изменены, а через год, 25 июня 1811 года, издано «Общее учреждение министерств», то есть организация, распределение и степени власти, наказ делопроизводства, новые штаты и пр. Цель реформы состояла в том, «чтобы в разделении дел государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному исполнению». Томсинов, В. А. Сперанский. — М: Молодая гвардия, 2006. — С.182

Это была поистине огромная работа, которая заняла много сил и времени, и была выполнена Сперанским с большой тщательностью. Помимо предложенных в Плане преобразования перераспределения департаментов министерств, были составлены учреждения двух самых главных из них — полиции и финансов. Были определёны для них структура и правила делопроизводства, которые в дальнейшем будут использоваться при реформировании и других министерств.

Достоинство этой работы Сперанского видно уже из того факта, что его учреждение министерств продержалось без изменения в течение всего XIX века. Высокую оценку этой работы можно услышать из уст юриста, профессора Романовича-Славатинского: «Твердость министерств испытана временем, а их внутренний строй показывает в Сперанском замечательный дар организации — отличительное свойство истинного государственного ума. Если же эти министерства стали впоследствии обильным источником бюрократизма и административных злоупотреблений, если опека над свободным развитием государственных и народных сил не всегда была благодетельной, то это не вина их творца…». Южаков, С. Н. М. М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность: биографический очерк С. Н. Южакова. — СПб.: Тип. т-ва «Обществ. польза», 1892 (обл. 1891). — 88 с. — приводится по интернет-ресурсу: http://lib.rus.ec/b/169 052

Но как ни скромен был этот второй шаг государственной реформы, он возбудил против Сперанского сильное неудовольствие в самых влиятельных сановных кругах того времени. Сам Сперанский в знаменитом письме Александру I из пермской ссылки так характеризует это неудовольствие: «Каждый министр, считая вверенное ему министерство за пожалованную деревню, старался наполнить ее и людьми, и деньгами. Тот, кто прикасался к сей собственности, был явный иллюминат и предатель государства — и это был я. Мне одному против восьми сильных надлежало вести сию тяжбу. У одного министра финансов, не говоря о других, убавлены целые два департамента и сверх того несколько отделений, и таким образом уменьшены штаты ежегодно более нежели на 100 тысяч рублей. В самых правилах наказов надлежало сделать важные перемены, отсечь притязания власти, привести ее в пределы, ограничить насильные завладения одной части над другою, — словом, все сии наказы вовсе переделать. Можно ли сего достигнуть, не прослыв рушителем всего доброго, человеком опасным и злонамеренным?» Южаков, С. Н. М. М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность: биографический очерк С. Н. Южакова. — СПб.: Тип. т-ва «Обществ. польза», 1892 (обл. 1891). — 88 с. — приводится по интернет-ресурсу: http://lib.rus.ec/b/169 052

К сожалению, в этом вопросе Сперанский также не нашёл поддержки у императора. Его идея, озвученная в Плане, о том, что министерства являются лишь исполнителями закона верховной власти и несут ответственность перед законодательными силами, на деле получила другое звучание. По учреждению 1811 года министерства получили право законодательского почина и, ввиду такого же изменения первоначального статуса Государственного Совета, стали напрямую подотчётны самодержцу. В итоге, «каждое министерство представляет собой как бы пирамиду, во главе которой поставлен министр; ему предоставлена некоторая распорядительная власть, и по всем делам своего ведомства он, и только он, сносится с высшими властями. Обратно, прямо и непосредственно через него эта высшая власть может действовать на все дела его ведомства; воздействием на вершину приводилась в движение вся пирамида… Было создано новое и более совершенное, чем прежнее, орудие для верховной власти, которая осталась такою же полновластною, какою и была раньше… От этого пострадали прежде всего основные идеи, столь определённо проводимые в плане Сперанского „идея законности“ и идея политической свободы». Нольде, А.Э. М. М. Сперанский. Биография. — М., 2004. — С. 77

Худшей участи удостоилось другое изменение, также проводимое Сперанским при реформировании министерств, — реформа Сената, который соединял в себе распорядительские и судебные функции, и с обеими справлялся не слишком успешно. Сперанский предлагал разделить функции, создав два учреждения — Сенат правительствующий, вместо Комитета министров, и Сенат судебный, но встретил в Государственном Совете враждебное и непреодолимое сопротивление. «Детище Петра» сохранило свой статус, так же как и Министерский Комитет, и, результатом незаконченности реформ стало такое положение, которого боялся реформатор и о котором предупреждал в своём Плане: «правление самодержавное было облегчено внешними формами закона, в существе его осталось то же пространство, как раньше, и, пожалуй, даже ещё большая сила; оно сделалось… ещё интенсивнее, оттого, что получило более усовершенствованные орудия». Нольде, А.Э. М. М. Сперанский. Биография. — М., 2004. — С. 79