Необходимость и актуальность исследования особенностей правового регулирования труда муниципальных служащих как субъектов трудового права вызваны рядом причин.
В первую очередь это обусловлено кардинальной реформой местного самоуправления, происходящей в настоящая время. Начало данной реформы традиционно определяется вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 года1. Она послужила основой для появления нового специального вида правоотношений, предметом которых стало местное самоуправление вообще и муниципальная служба в частности. Для концептуальной смены характера правового регулирования вопросов муниципальной службы (службы в органах местного самоуправления) наиболее значимой стала ст. 12 Конституции РФ. Указанной нормой было провозглашено выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как «самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы — нового вида служебной деятельности в нашем обществе» 2. Данное конституционное положение позволило сделать несколько основных выводов, определивших дальнейшее развитие правового регулирования муниципальной службы.
1. Служба в органах местного самоуправления не является государственной службой.
1 Рос, газ. 1993. 22 дек.
2 Фадеев В. И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М&bdquo- 1998. С. 103.
2. Требуется специальное правовое регулирование вопросов муниципальной службы.
В чем состоят особенности муниципальной службы как правового института? Кто и каким образом вправе регулировать вопросы, относящиеся к муниципальной службе?
Ответы на эти и другие, производные от них вопросы должно было дать текущее законодательство, конкретизирующее положения Конституции РФ.
ОЗначительная роль в правовом регулировании организации и деятельности местного самоуправления вообще и муниципальной службы в частности принадлежит Закону от 26 ноября 1996 г. N2 141-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 и Закону от 8 января 1998 г. N2 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 2. Данные нормативные акты вместе с Конституцией составили правовую основу регулирования муниципальной службы в Российской Федерации. Их значение состоит прежде всего в выделении (обособлении) из общей массы социальных отношений правоотношений по муниципальной службе как особого правового феномена со свойственным только ему содержанием: правами, обязанностями и ответственностью участников правоотношений. Специализация правового регулирования была законодательно оформлена путем установления особого круга субъектов (служащих органов местного самоуправления и др.) — участников отношений, предметом которых является муниципальная служба. Определен состав нормативных правовых актов, входящих в законодательство о муниципальной службе, а также предусмотрена компетенция различных субъектов в сфере установления общих прав и обязанностей для муниципальных служащих всей Российской Федерации, ее отдельных регионов (субъектов Российской Федерации) и отдельных муниципальных образований.
Но говоря о муниципальной службе как о правовом институте, основанном на нормах специального законодательства не следует забывать о единстве правового регулирования комплекса правовых отношений, охватываемых.
1 Рос. газ. 1995. 1 сент.
3 Рос. газ. 1998. 16янв. термином «муниципальная служба». Единство выражается в том, что нормы, являющиеся элементами комплексного образования — муниципального права, продолжают оставаться в системе основных отраслей права — трудового, конституционного, административного. Это связано с тем, что законодательное выделение отношений муниципальной службы обусловлено исключительно особенностью субъектов, в них участвующих, а именно: появлением новых субъектов власти в Российской Федерации — органов местного самоуправления1. Так, согласно п. 1.1 Проекта Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации концепция государственного устройства Российской Федерации (в соответствии с конституционными нормами) базируется на трехуровневой организации публичной власти2. При этом власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной властифедеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.
В связи с этим появление новых муниципальных правоотношений вообще и по муниципальной службе в частности вызвано двумя основными группами причин. С одной стороны, обстоятельствами материальными, объективно и независимо от других лежащими в основе исторического развития. Это развитие производительных сил и производственных отношений общества, вызывающее.
1 Термин «муниципальное право» в данном случае означает «совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления» (см.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. — М.: Юристъ, 1997. С. 11).
2 Рос. газ. 1999. 13 апр. необходимость совершенствования и усложнения правового регулирования общественных отношений. С другой стороны, политическими причинами: демократизацией современного российского общества, вхождением Российской Федерации в Совет Европы и необходимостью в связи с этим соблюдения общепризнанных норм, в том числе принятых указанной международной организацией. Так, согласно ч. 1 ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны1.
Местное самоуправление в России в настоящее время «выступает в качестве: фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятельность местправотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципаа также политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих» 2.
Необходимость конституционного выделения местного самоуправления в отдельный правовой институт признается не всеми специалистами. Для некоторых авторов закрепленное в Конституции особое положение местного самоуправления является «одним из ряда мифов, которым могут позавидовать наши писатели-фантасты» 3. Представители данной точки зрения рассматривают местное самоуправление в качестве особого уровня государственной власти.
1 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ (Рос. газ. 1998.15 апр.).
2 Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учеб. -Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. С. 8.
3 Безуглов А. А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // «Круглый стол» в Институте государства и права РАН II Государство и право. 1997. № 5. С. 23. А. А. Безуглов считает, что местное самоуправление в том виде, в котором оно закреплено в Конституции, противопоставляется общенародному государству.
Напротив, по мысли А. А. Торшенко, конституционное отделение местного самоуправления от государственной власти не означает абсолютного разделения государственного управления и местного самоуправления или их противопоставления, а свидетельствует о том, что и то и другое — «составные части конституционного (негосударственного) механизма» 1.
Не вступая в дискуссию о необходимости отделения органов местного самоуправления от государственных органов, отметим следующее. Институт муниципальной службы следует рассматривать в качестве самостоятельного правового института, регулирующего вопросы негосударственной службы в органах местного самоуправления, а именно: как отношения по применению наемного труда муниципальных служащих, которые выступают особой категорией наемных работников. Подход к государственной и муниципальной службе как к разновидности труда, профессиональной трудовой деятельности возобладал в современном российском законодательстве. «Законодательное определение государственной и муниципальной службы как разновидности профессиональной трудовой деятельности вызывает необходимость корректировки научных исследований. В частности, констатируя принадлежность государственной и муниципальной службы к общественному труду, следует выявить специфические особенности этого труда, позволяющие отграничить его от других видов общественной трудовой деятельности» 2.
Институт муниципальной службы рассматривается нами как смешанный институт трудового права, сформированный по субъектному признаку. Данный правовой институт представляет собой объединение в основном исключительных норм, модификация которых (по сравнению с общими нормами законодательства о.
1 Торшенко А. А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 5.
2 Гусев А. В. Государственная и муниципальная служба как разновидность профессиональной трудовой деятельности // «Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы Тюменской области»: Матер, научпракт конф., Тюмень, 1999. С. 45. труде) обусловлена действием определенных производственных, социальных и других факторов. Среди этих исключительных норм можно выявить нормы-дополнения, нормы-приспособления, а в некоторых случаях — нормы-изъятия, ограничивающие пользование тем или иным правом, исполнение тех или иных обязанностей.
В совокупности нормы смешанного института трудового права «муниципальная служба» призваны обеспечить целостное воздействие на существенные условия труда муниципальных служащих путем закрепления для них особого правового режима. Его отличительные черты выражаются в установлении или законодательном закреплении возможности установления определенных отличий в порядке приема, перевода и увольнения, оплаты труда и т. п1.
Круг вопросов, возникающих в связи с применением труда муниципальных служащих, сегодня весьма значителен. В первую очередь это обусловлено тем, что законодательство о муниципальных служащих, провозглашенных в качестве особой категории субъектов права, находится в стадии становления. При этом основная %) задача по формированию правового статуса муниципального служащего возложена федеральным законодательством на субъектов Российской Федерации и муниципальные образования. Отсутствие соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления зачастую приводит к возникновению пробелов в правовом регулировании муниципальной службы и необходимости использования аналогии закона или права при решении конкретных.
1 Рассмотрение совокупности нормативных правовых актов о муниципальной службе в качестве «смешанного трудо-правового института» основано на концепции, предложенной М. В. Молодцовым. Он писал: «О наличии смешанного института можно говорить в тех случаях, когда законодательство не предусматривает не отдельные исключения в правовом регулировании труда для той или иной категории работников. а вводит именно особый трудовой режим, охватывающий все существенные условия труда или их значительную часть» (Молодцов М. В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. М., Юрид. лит, 1987. С. 130). юридических казусов, возникающих на практике. На бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отказ от нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления, в Проекте Основных положений. указывается как на одну из проблем, связанных со становлением местного самоуправления.
Предметом настоящего диссертационного исследования является совокупность проблем, относящихся к регулированию применения труда муниципальных служащих.
Необходимо отметить, что вопросы муниципальной службы затрагивали в работах различных ученых, в том числе проводящих исследования в сфере государственной службы, местного самоуправления, среди которых можно выделить Ю. Н. Старилова, В. И. Фадеева и некоторых других авторов. Однако специальных научных исследований по теме диссертации не проводилось.
В работе рассматриваются лишь основы регулирования труда муниципальных служащих. Такой подход вызван рядом объективных обстоятельств. Главной причиной ограниченного рассмотрения соответствующих вопросов является закрепленная в Конституции РФ и федеральных законах децентрализация правового регулирования указанных отношений. Это, во-первых, касается законодательства о труде, а во-вторых, специального законодательства о муниципальной службе1. Вот почему, невозможно, дать исчерпывающий перечень трудовых прав и обязанностей, которые могут быть закреплены правовыми актами за муниципальными служащими поскольку в этом случае изложение материала свелось бы к перечислению специфических прав и обязанностей, которыми наделены муниципальные служащие отдельных регионов или муниципальных образований. Такое перечисление, по мнению автора, скрыло бы объективные закономерности, влияющие на формирование,.
1 Разделение законодательства, регулирующего правовое положение муниципальных служащих, на законодательство о труде и законодательство о муниципальной службе предусмотрено, в частности, п. 3 ст. 4 Закона «Об основах муниципальной службы в РФ». развитие, закрепление и применение норм, регулирующих труд муниципального служащего (муниципальную службу)1. В данной работе автор попытался, во-первых, исследовать проблемы правового регулирования муниципальной службы, с точки зрения единства обязательного для всех российских муниципальных служащих трудо-правового статусаво-вторых, рассмотреть возможности дифференциации регулирования муниципальной службы и необходимые условия такой дифференциации на индивидуальном и нормативном уровнях.
Муниципальные служащие обладают правами и обязанностями в различных сферах деятельности, являются участниками целого комплекса общественных отношений, регулируемых нормами гражданского, административного и других отраслей права. В настоящей работе исследованы только те права и обязанности данной категории служащих, которые обусловлены возникновением, изменением и прекращением отношений по применению их труда и некоторых других, тесно связанных с ними отношений. Элементы гражданско-правового, конституционного, административного и других статусов муниципальных служащих затронуты только в той мере, в какой это необходимо для понимания и исследования их трудо-правового положения.
Критерием для ограничения предмета данного диссертационного исследования служит также необходимость рассмотрения именно особенностей правового регулирования труда муниципальных служащих. В связи с этим автор, упоминая об общих чертах правового регулирования муниципальных служащих и других работников, главную цель видит в рассмотрении специфики трудо-правового регулирования. Этим объясняется то, что в работе рассмотрены преимущественно те элементы служебного трудового правоотношения, которые в наибольшей степени претерпели изменения по сравнению с общим законодательством о труде.
Цель настоящего диссертационного исследования — выявление и предложение способов разрешения проблем, стоящих на различных этапах правового регулирования муниципальной службы: 1) нормативного определения.
1 В настоящем исследовании понятия «муниципальная служба» и «труд муниципального служащего» рассматриваются как синонимы. прав и обязанностей муниципальных служащих- 2) возникновения, изменения и прекращения служебного правоотношения (субъективных прав и обязанностей) — 3) применения компетентными органами законодательства о муниципальной службе при разрешении спорных ситуаций.
В соответствии с целью исследования перед диссертантом стояли следующие задачи.
1. Проанализировать законодательное определение понятий «муниципальный служащий», «муниципальная служба» и оценить их с точки зрения практического применения. Сформулировать критерии отнесения субъектов к категории муниципальных служащих.
2. Проанализировать правовую основу муниципальной службы.
3. Выявить закономерности становления и развития регионального законодательства о муниципальной службе.
4. Определить значение нормативных правовых актов муниципальных образований при регулировании вопросов муниципальной службы.
5. Выявить особенности применения норм общего законодательства о труде применительно к муниципальным служащим.
6. Дифференцировать публичное и индивидуально-договорное регулирование трудовой деятельности муниципальных служащих.
7. Провести сравнительный анализ правового регулирования государственной и муниципальной службы.
8. Изучить практику применения законодательства о муниципальной службе.
9. Сформулировать рекомендации по совершенствованию законодательства о труде и законодательства о муниципальной службе.
Заключение
.
Муниципальные служащие составляют особую категорию наемных работников, на которых распространяется законодательство о труде с особенностями, круг которых, по общему правилу, ограничен Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» .
В проведенном исследовании правового регулирования труда муниципальных служащих проанализированы законодательные определения понятий «муниципальный служащий», «муниципальная служба», «должность муниципальной службы». Сформулированы критерии отнесения субъектов к категории муниципальных служащих с целью выявления круга правоотношений, регулируемых законодательством о муниципальной службе, создания устойчивой единообразной правоприменительной практики по данному вопросу и предупреждения необоснованного распространения норм законодательства о муниципальной службе на лиц, не являющихся муниципальными служащими (например, выборных должностных лиц), и отношения, не связанные с муниципальной службой.
Выявлен ряд проблем законодательного определения понятий «муниципальный служащий», «муниципальная служба», «должность муниципальной службы». В основном проблемы эти связаны с нарушением правила о единстве терминологии как внутри одного, так и в различных нормативных актах при обозначении одного и того же явления. В работе проанализированы нормативные акты, составляющие правовую основу регулирования муниципальной службы. Выявлены юридически значимые критерии, послужившие основанием для систематизации и решения вопроса о соотношении юридической силы нормативных актов.
В результате проведенного исследования источники правового регулирования муниципальной службы разделены по двум основным критериям. Согласно первому — отраслевому — согласно критерию данные источники подразделяются на акты, относящие к законодательству о труде, находящемуся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (в соответствии с подп. «к» ст. 72 Конституции РФ) — и акты законодательства о муниципальной службе, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (подп. 15 ст. 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
По мнению автора, не имеет под собой достаточного основания идея о принятии Основ законодательства о службе в Российской Федерации. В таком законе о службе В. М. Манохин, например, предполагает объединить регулирование вопросов государственной, муниципальной службы, службы на государственных предприятиях, учреждениях, в органах негосударственных организаций. При этом предмет регулирования трудового права предполагается сузить, фактически ограничив его трудовыми отношениями производственных рабочих (производственной деятельностью)1. Из сферы действия законодательства о труде предлагается полностью вывести вопросы порядка поступления на службу, прохождения службы и т. д. Такой подход представляется неверным в силу того, что основное сходство перечисленных видов служебной деятельности, являющееся основанием для их единого регулирования, состоит в том, что все они (вне зависимости от формы собственности) являются наемным трудом служащих, их осуществляющих. Отношения наемного труда (как в производственной, так и непроизводственной сфере) традиционно составляет предмет регулирования трудового законодательства. Таким образом, было бы нецелесообразным выделение из трудового права вопросов служебных правоотношений вообще.
Установление в законодательстве о муниципальной службе особенностей регулирования труда муниципальных служащих обусловлено спецификой выполняемой ими трудовой функции, тесной связью трудовых отношений с другими отношениями — служебно-административными, управленческими и т. д.
В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, федеральными законами предусматривается лишь минимальный перечень специальных прав и обязанностей муниципальных служащих. Основной груз их Манохин В М. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации. // Государство и право. 1997. № 9. С 5. установления перекладывается на регионы и муниципальные образования. С другой стороны, федеральное законодательство содержит запрет на установление особенностей действия трудового законодательства в отношении муниципальных служащих (п. 3 ст. 4 Закона «Об основах муниципальной службы»). В результате «бедного» федерального регулирования особенностей муниципальных служащих и ограниченных (трудовым законодательством) возможностей регионов и муниципальных образований возникает неопределенность в рассматриваемом вопросе. При этом федеральный законодатель требует от субъектов РФ немедленного принятия законов о муниципальной службе. Однако федеральное законодательство не предлагает каких-либо моделей регионального и местного регулирования вопросов муниципальной службы.
Снять указанные противоречия законодательства о муниципальной службе можно путем одновременного: а) определения трудового законодательства в качестве ведущей (основной) отрасли, имеющей приоритет при регулировании трудовых отношений различного рода (в том числе и по муниципальной службе) — r’j.
I б) ограничения (исключительно федеральными законами) возможности установления изъятий из трудового законодательствав) наделения субъектов федерации, муниципальных образований правом установления норм, адаптирующих применение норм общего трудового законодательства (интерпретационных норм к соответствующим отношениям), а также улучшающих положение муниципальных служащих по сравнению с действующим трудовым законодательством.
Одна из особенностей законодательного регулирования поступления на муниципальную службу обусловлена закреплением в Законе «Об основах щ' муниципальной службы» права «равного доступа» к ней граждан. Такое право неизвестно общему трудовому законодательству. Последнее предусматривает принцип соблюдения равенства лишь при обращении гражданина с просьбой о приеме на работу. При исследовании отношений по муниципальной службе автором широко использовался опыт регулирования соответствующих отношений по государственной службе.
В результате проведения сравнительного анализа было установлено значительное сходство правового регулирования государственной и муниципальной службы. Это объясняется публичным характером выполняемых служащими трудовых функций. Более того, в вопросах ограничений, связанных с муниципальной службой, а также специальных оснований для увольнения, вызванных несоблюдением таких ограничений, и некоторых других вопросах, права и обязанности участников правоотношений по государственной и муниципальной службе идентичны.
К сожалению, действующее федеральное законодательство не предусматривает необходимости единого правового регулирования отдельных вопросов труда государственных и муниципальных служащих, возможности субсидиарного применения в отдельных случаях законодательства о государственной службе. Более того, с принятием Федерального закона «Об основах муниципальной службы» возможность применения Федерального закона «Об основах государственной службы» к отношениям по муниципальной службе была аннулирована. Как серьезный недостаток рассматривает отсутствие какой-либо связи между государственной и муниципальной службой Ю. А. Розенбаум. Он пишет: «Это изолирует последнюю (службу в органах местного самоуправления. — М. Б.) от влияния государственной службы вообще, от использования ее опыта, единых принципов организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и т. д.» 1. Закрепление в законодательстве принципа единства правового регулирования в данном случае обеспечило бы реализацию принципа преемственности государственной политики на разных этапах реформы местного самоуправления (до и после введения в действие Закона «Об основах муниципальной службы»), закрепленного в Проекте Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в РФ.
В результате проведенного исследования автором были выявлены основные условия легитимности, а также недостатки правовых актов субъектов.
1 Розенбаум Ю. А. указ. соч. С. 55.
Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих вопросы муниципальной службы.
Анализ служебного трудового правоотношения по муниципальной службе позволил классифицировать его условия на общеобязательные и договорные.
Аттестация рассматривается автором в качестве одного из важнейших условий и одновременно механизма комплектации органов местного самоуправления квалифицированными служащими. В диссертации предложены перспективные мероприятия, позволяющие решить проблему нехватки квалифицированных служащих с помощью аттестации.
В заключение автор выражает надежду, что проведенное им диссертационное исследование сыграет положительную роль при реализации Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в вопросе выработки стратегии законодательной деятельности как в области регулирования муниципальной службы, так и при формировании муниципального права (как комплексной отрасли) в целом.
Диссертация также может быть использована при решении практических вопросов, возникающих в процессе принятия и применения правовых актов, относящихся к регулированию труда муниципальных служащих в Российской Федерации.
