Правовые основы местного самоуправления

Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т. е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического, гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу осуществления местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативно правовые акты, регулирующие организацию и функционирование местного самоуправления.

Цель исследования — рассмотреть организационные основы и материально-финансовую базу местного самоуправления.

Задачи исследования:

— рассмотреть классификацию и структуру местного самоуправления;

— определить организационные основы деятельности местного самоуправления;

— проанализировать материально-финансовую базу местного самоуправления;

Методологическую базу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа, такие, как логический и сравнительно-правовой.

Теоретическую базу исследования составляют научные труды и публикации в периодической печати, касающиеся проблем изучения судебной системы.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, трех разделов, заключения и библиографического списка. Общий объем работы — 38 страниц.

1. Организационные основы местного самоуправления

1.1 Проблемы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления

Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.

Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность, а также функции социального характера. К функциям социального характера А. Ф. Галкин и А. В. Пикулькин относят: образование, здравоохранение, культуру, физкультуру и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, средства массовой информации и др.

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, т. е. там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер местного самоуправления выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; в местных референдумах; в собраниях (сходах); в проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц; в митингах; демонстрациях, шествиях, пикетировании; в осуществлении народной правотворческой инициативы и т. д.

Реализуя эти права, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов, не создаваемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.

Главная цель местного самоуправления состоит в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь людей.

В условиях социального государства, которое провозглашает ст. 7 Конституции РФ, иного и быть не может.

Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, т.к. организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).

Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная. Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации социальных функций местного самоуправления.

Как видим, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление.

Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимых группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает B.C. Барулин¹. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение с точки зрения как объективного, так и субъективного права.

Что касается включения в структуру организационной основы муниципальной службы, то можно заметить следующее. Муниципальная служба определена в ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Итак, это деятельность, а не орган, не организация. Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, поэтому она не может выступать в качестве самостоятельного структурного элемента организационной основы. Она не является субъектом правоотношений, в качестве которых выступают, например, органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления.

Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов «организационный», «орган», «организация».

Так, в словаре русского языка С. И. Ожегова термин «организационный» определяется как относящийся к организации.

В Советском энциклопедическом словаре «организационное» бюро IЩ ВКП (б) определяется как исполнительный орган. Из этого следует, что термин «организационный» произведен от терминов «орган», «организация».

В свою очередь, термин «орган» определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи, как государственное, общественное, местное учреждение, как орудие, средство.

Термин «учреждение» употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). «Учреждение» во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Жители муниципального образования, вы — Гжрая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.

Как видим, термин «учреждение» как действие жителей имеет совершенно иное значение по сравнению с термином «учреждение» как орган (организация).

Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.

В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов «функции» и «органы» с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин «функции» является первичным по отношению к термину «орган» (организация, учреждение). Объясняется это следующим.

Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т. е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций, т. е. постепенно сформировалась целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, т. е. органов (организаций).

Например, важнейшие направления деятельности органа осуществлялись собраниями его членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т. е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти как организующих элементов, возникает с определенной целью — для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. Иначе говоря, органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа и, тем более, организационной структуры.

Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

1.2 Понятие и виды органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке. Причем формирование их должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция не называет. Такое право Основной закон государства предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.

Нормы Конституции о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы. А это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах…» имеет специальную главу, которая называется «Органы местного самоуправления и должностные лица». Согласно ст. 14 этого Закона к органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации…» (2003 г.) предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах…»

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Таким образом, новый Закон устранил существенный пробел относительно исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования.

Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений. Организационный способ предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.

На них возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.

В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Нельзя сказать, что они не взаимодействуют, например, с государственными органами. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах. Оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.

1.3 Структура органов местного самоуправления

Под структурой органов местного самоуправления следует понимать совокупность этих органов, определенных законодательством и уставами муниципальных образований.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы.

В свою очередь, исполнительно-распорядительные органы подразделяются на органы обшей компетенции (администрации, мэрии и т. д.) и органы специальной компетенции (отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунально-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.). Последние реализуют отраслевые функции, т. е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.

Конституция РФ не устанавливает какой-либо структуры органов местного самоуправления, указывая лишь, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.

Конституция РФ устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Но это конституционное положение в дальнейшем (до 2003 г.) не было развито и уточнено ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) решил данную проблему.

В структуру органов местного самоуправления, по нашему мнению, целесообразно включать также органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения.

К ним относятся советы, комитеты и другие органы территориального общественного самоуправления.

2. Понятие муниципальной собственности муниципального имущества

2.1 Понятие муниципальной собственности

самоуправление муниципальный правовой Конституция РФ, устанавливая основы конституционного строя РФ, закрепляет, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8), а также признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Таким образом, на уровне основного закона муниципальная собственность закреплена как вид публичной собственности наряду с другими формами собственности. При этом муниципальная собственность на имущество выступает экономической гарантией самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации, необходимым средством осуществления функций местного самоуправления в интересах граждан.

Муниципальная собственность есть отношение ее субъекта (собственника) к принадлежащему ему имуществу как к своему, которое выражается во владении, пользовании и распоряжении названным имуществом, а также в устранении вмешательства всех третьих лиц в ту область хозяйственного господства, на которую простирается власть собственника.

Содержание права собственности в соответствии со ст. 209 ГК составляют правомочия владения, пользования, распоряжения имуществом. Однако собственник — это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе. Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, составляет самостоятельный вопрос местного значения всех видов муниципальных образований. Хотя применительно к внутригородским территориям Москвы и Санкт-Петербурга состав муниципального имущества и осуществление правомочий по управлению объектами муниципальной собственности определяются наряду с федеральным законодательством законами данных городов с целью обеспечения единства городского хозяйства.

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, например, собственник муниципального имущества вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, иным актам, не нарушающие права, охраняемые законом интересы других лиц. В том числе собственник вправе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

В то же время право собственности не является абсолютным. Как указал КС РФ в Постановлении от 22.11.2000 № 14-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона „О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации“», в силу конституционного требования о равной защите всех форм собственности не только право частной собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится. Таким образом, право собственности, в том числе и муниципальной, может быть ограничено федеральным законом в целях, определенных ст. 55 Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех жителей иначе как по их поручению, данному в установленном законом порядке.

В развитии данного конституционного принципа п. 1 ст. 215 ГК в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования как политико-территориальное объединение местных жителей (как политико-правовую форму местных сообществ жителей). Права всех других субъектов в области муниципальных имущественных отношений являются производными от прав муниципальных образований. От имени муниципальных образований права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью осуществляют их органы местного самоуправления (ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ). Они осуществляют права собственника муниципального имущества в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством РФ, субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Следует отметить, что положение местных сообществ жителей в лице соответствующих муниципальных образований как первичных собственников муниципального имущества остается во многом фиктивным из-за отсутствия четкого законодательного закрепления оснований, способов и условий участия населения в управлении муниципальным имуществом. Представляется, что население должно иметь возможность вступать в осуществление правомочий собственника посредством форм прямого волеизъявления (сходы, референдумы), но только в случае отчуждения муниципального имущества, перечень объектов которого мог бы закрепляться законодательно. Например, это может быть имущество, приносящее доход в местный бюджет. Такой возможностью можно было бы наделить жителей небольших поселений. Кроме того, следовало бы для ряда сделок с муниципальным имуществом предусмотреть возможность предварительного выявления мнения населения по указанным сделкам, имеющего для органов местного самоуправления рекомендательное значение, но тем не менее и в этом случае ориентирующее органы местного самоуправления, помогающее им держать руку на «пульсе» общественного мнения при решении муниципальных вопросов.

Таким образом, представительные, иные органы и должностные лица местного самоуправления выступают не собственниками муниципального имущества, а выразителями соответствующей воли своих муниципальных образований. Как обладатели собственных вещных прав (право оперативного управления) органы местного самоуправления вступают в имущественный оборот в качестве муниципальных учреждений. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления имеют сложную природу, одновременно являясь и органами управления — субъектами публичного права, и учреждениями — субъектами гражданского права прежде всего имущественного оборота. Указанные органы в качестве органов публично-властного управления осуществляют полномочия своих муниципальных образований по владению, пользованию, распоряжению муниципальным имуществом, а в качестве муниципальных учреждений — юридических лиц осуществляют правомочия по оперативному управлению имуществом, которое сами за собой от имени своих муниципальных образований закрепляют (либо которое закреплено за ними иным путем).

В законодательно определенных случаях осуществлять некоторые правомочия муниципального собственника могут и немуниципальные субъекты. Так, в случаях, определяемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по специальному поручению муниципальных образований от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).

На основании вышеизложенного мы видим, что муниципальное образование владеет, пользуется, распоряжается муниципальным имуществом не как единый субъект. От имени муниципального образования и в его интересах эти правомочия в разном объеме осуществляют разные субъекты.

2.2 Муниципальное имущество

В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; во-вторых, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; в-третьих, для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, передаваемых на основе соглашений между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в состав названных районов; в-четвертых, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, муниципальное имущество имеет строго целевое назначение, как впрочем, и государственное имущество. Целевой характер муниципального имущества выражается в жесткой его «привязке» к вопросам местного значения и тем полномочиям, публичным правам, которые нормативно закреплены за органами местного самоуправления за рамками вопросов местного значения.

Часть 5 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ прямо устанавливает, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч. 2 и 3 данной статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях давал конституционно-правовое толкование объема имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования. Так, например, в Постановлении от 20.12.2010 № 22-П он в очередной раз указал, что в силу ст. 8 (ч. 2) и 130 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в», «о») и 76 (ч. 1 и 2) федеральный законодатель, осуществляя применительно к гражданским отношениям регулирование муниципальной собственности, в том числе определяя статус и состав ее объектов, особенности отдельных категорий имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен учитывать публично-правовую природу этой формы собственности, в силу которой она, в отличие от частной собственности, следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.

Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено для обеспечения наиболее полного покрытия их расходных обязательств и планов развития в соответствии с конституционно-правовым статусом муниципального образования. Именно конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ (Определение КС РФ от 02.И.2006 № 540−0).

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ устанавливает перечень объектов, которые могут находиться в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 50).

В собственности поселений могут находиться: 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; 4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; 7) имущество библиотек поселения; 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством РФ; 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; 11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; 12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; 14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; 16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения; 17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; 18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; 20) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 21) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории поселения; 22) иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений (в частности, Федеральным законом от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в перечень имущества, которое может быть в собственности поселения, добавлено имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения).

В собственности муниципальных районов могут находиться: 1) имущество, предназначенное для электрои газоснабжения поселений в границах муниципального района; 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; 4) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; 5) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; 6) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; 7) имущество, предназначенное для создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района¹; 8) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 9) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов; 10) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; 11) имущество межпоселенческих библиотек; 12) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 13) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; 14) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района; 15) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; 16) имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

17) имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; 18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; 20) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством РФ; 21) имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории поселения; 23) иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные выше.

3. Местный бюджет

Местный бюджет — необходимый атрибут муниципальных образований и материальная основа местного самоуправления. В литературе местный бюджет рассматривают в материальном (экономическом) и юридическом аспектах. В экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач местного самоуправления.

Важно обратить внимание на тот факт, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ в отличие от Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ не относит средства местного бюджета к муниципальной собственности. Согласно ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Средства местных бюджетов отнесены к элементу экономической основы местного самоуправления, но не к собственности муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 Б К бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следовательно, бюджет муниципального образования (местный бюджет) можно определить как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий. По общему правилу осуществление отдельных государственных полномочий, как уже указывалось, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В ч. 3 ст. 15 БК установлен запрет на использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, нежели местный бюджет.

В связи с тем, что понятие местного бюджета напрямую связано с расходными обязательствами, представляется разумным рассмотреть порядок образования данных обязательств. В соответствии с п. 1 ст. 86 БК расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления:

— по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам согласно п. 2 ст. 86 БК, такие расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета);

— при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (в соответствии с п. 3 ст. 86 БК расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК);

— заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК в порядке, установленном местной администрацией.

В местных бюджетах предусматриваются раздельно: доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ; осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций расходы местных бюджетов.

Доходами бюджета принято считать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 41 БК к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В соответствии со ст. 61 БК к налоговым доходам бюджетов поселений относятся:

— налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах:

— земельного налога — по нормативу 100%;

— налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%;

налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

— налога на доходы физических лиц — по нормативу 10%;

единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 35%;

— государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, — по нормативу 100%;

— государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, — по нормативу 100%;

— налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 58 БК;

— налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 Б К.

В соответствии со ст. 61.1 БК в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы:

— от земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;

— налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;

— налога на доходы физических лиц — по нормативу 10%;

— налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 20%;

— единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 100%;

— единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 35%;

— единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 70%;

— государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) — по нормативу 100%:

— по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ);

— за государственную регистрацию транспортных средств, за временную регистрацию ранее зарегистрированных транспортных средств по месту их пребывания, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств «Транзит», свидетельства на высвободившийся номерной агрегат, свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения, талона о прохождении государственного технического осмотра, международного сертификата технического осмотра, национального водительского удостоверения, международного водительского удостоверения, удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), временного разрешения на право управления транспортными средствами, за выдачу учебным учреждениям свидетельства о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса для рассмотрения соответствующими органами вопроса об аккредитации и за выдачу указанным учреждениям лицензии на право подготовки трактористов и машинистов самоходных машин;

— за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции;

— за выдачу органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

— государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления муниципального района, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий в населенном пункте, который расположен на межселенной территории и в котором отсутствует нотариус.

В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению государственная пошлина за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100%.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 58 БК.

В соответствии со ст. 61.2 БК к налоговым доходам бюджетов городских округов относятся отчисления:

— от земельного налога — по нормативу 100%;

— налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%;

— налога на доходы физических лиц — по нормативу 20%;

— единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 100%;

— единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 70%;

— государственной пошлины — в соответствии с п. 2 ст. 61.1 БК.

В бюджеты городских округов также зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов РФ для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов в соответствии с п. 1 ст. 58 БК. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 2 и 3 ст. 58 Б К.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со ст. 41, 42 и 46 БК, в том числе за счет: доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;

доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;

доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;

части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%.

В бюджеты городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 80%;